7 明顯不屬于行政機關權限范圍不作為案件的裁判規則

——鄧某某等訴重慶市大足區水務局履行法定職責案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

重慶市第一中級人民法院（2018）渝01行終630號行政裁定書

2.案由：履行法定職責糾紛

3.當事人

原告：鄧某某等15人

被告：重慶市大足區水務局（以下簡稱大足區水務局）

【基本案情】

2017年5月15日，鄧某某向大足區水務局負責人郵寄EMS郵件一份，收件地址為“大足區一環南路中段138號”，內件品名為“申請書”，快遞單收件人簽收欄載有“門衛”字樣，簽收時間為2017年5月16日。鄧某某等人稱，該申請書系其15人共同向大足區水務局提起的申請，由鄧某某代為郵寄，其內容系要求大足區水務局對如下內容作出答復：第一，大足區水務局在解除與原告的聘用合同之前為何隱瞞足編委〔2006〕54號《大足縣機構編制委員會關于增加華龍、上游、躍進、響水灘等4座水庫人員編制的批復》；第二，詳細介紹原大足縣人事局于2007年招聘的69名水庫人員的基本信息、聘請前工作簡歷。因大足區水務局未對該申請予以答復，鄧某某等人遂于2017年8月29日提起訴訟，請求法院判令大足區水務局針對上述申請作出答復。

【案件焦點】

大足區水務局在收到鄧某某等15人提交的申請書后，未作出答復，法院應當如何處理。

【法院裁判要旨】

重慶市江北區人民法院經審理認為：鄧某某等人申請大足區水務局答復的兩項內容明顯不屬于大足區水務局的權限范圍。第一，關于足編委〔2006〕54號《大足縣機構編制委員會關于增加華龍、上游、躍進、響水灘4座水庫人員編制的批復》，大足區水務局并無主動公開的職責，亦無向鄧某某等人解釋為何未主動公開的職責。鄧某某等人要求大足區水務局對沒有向其主動公開該批復作出解釋性答復，于法無據。第二，鄧某某等人要求大足區水務局詳細介紹原大足縣人事局于2007年招聘的69名水庫人員的基本信息、聘請前工作簡歷。既然69名水庫人員系由原大足縣人事局而非大足區水務局招聘，大足區水務局即不具備對相關人員基本信息和簡歷予以介紹的職責。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十三條第二款的規定，裁定：

駁回鄧某某等15人的起訴。

一審裁判后，鄧某某等15人不服，提起上訴。重慶市第一中級人民法院經審理，裁定：

駁回上訴，維持原裁定。

【法官后語】

本案在審理過程中形成兩種觀點。

觀點一認為，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條的規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。鄧某某等人提供的證據足以證明，其曾于2017年5月15日向大足區水務局郵寄申請書，且該郵件已于次日妥投。大足區水務局于2017年5月16日收到申請書，未在法定期限內針對該申請書作出答復。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條的規定，應判決責令該局于判決生效之日起六十日內針對鄧某某等15人于2017年5月15日提交的申請書履行答復的法定職責。

觀點二認為，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十三條第二款的規定，人民法院經審理認為原告所請求履行的法定職責或者給付義務明顯不屬于行政機關權限范圍的，可以裁定駁回起訴。本案中，鄧某某等15人申請大足區水務局答復的兩項內容明顯不屬于該局權限范圍，可以裁定駁回鄧某某等15人的起訴。

綜觀上述兩種觀點，因裁判思路不同，可能出現兩種截然不同的裁判結果。筆者認為觀點二更為合理。理由如下：

第一，符合法定起訴條件是人民法院對行政訴訟案件進行實體審理的前提。原告提起行政訴訟，需要首先符合法定起訴條件，人民法院才可作出實體判決。換言之，即使原告不能勝訴，人民法院在選擇裁判方式時亦應遵循“先程序后實體”的思路，首先考量其起訴是否符合法定條件。若起訴不符合法定條件，人民法院應當裁定駁回起訴，而非判決駁回原告訴訟請求，更毋庸說支持原告訴訟請求。本案中，觀點一和觀點二的分歧實際表現為：原告之訴是否符合起訴條件，進而應否作出實體判決。顯然，觀點一的裁判思路在該問題上持默認態度，肯定了原告之訴符合起訴條件，且認為案件事實清楚，足以作出實體判決，并支持原告的訴訟請求。但遺憾的是，該觀點并未對原告之訴符合起訴條件這一前提性結論進行有效證成。從某種角度上說，該觀點似乎認為，凡是公民、法人或其他組織申請行政機關履行法定職責，不論該職權是否屬于行政機關的權限范圍，行政機關均應履行，或至少作出答復。這種理解系對《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條的誤讀。該條所規定的公民、法人或其他組織因“申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責”，行政機關在法定期限內不履行，向人民法院提起訴訟，其前提理應是該職責確為該行政機關的法定職責，屬于其權限范圍。當然，觀點一對原告起訴條件問題的忽視并不必然證成觀點二的合理性，觀點二認為原告之訴不符合起訴條件同樣還需證成。

第二，起訴條件和實體判決理由可能部分重疊，但對事實清楚的要求程度不一。在有些情況下，某一事實可能既是原告起訴的基本條件，又是實體判決時關系原告訴訟請求能否得到支持的事實基礎。此時，若原告主張的事實不能成立，究竟是裁定駁回起訴，還是判決駁回原告訴訟請求，需要根據起訴條件和實體判決對事實清楚的要求程度不同作出判斷。[1]對于原告要求被告履行法定職責的案件，起訴條件要求的事實只要初步證明被告具有原告要求履行的法定職責即可；而實體判決要求的事實則要證明被告應履行該職責的事實清楚，主要證據充分。換言之，原告請求作為被告的行政機關履行職責，但該行政機關明顯不具備相應的職責權限，這實際上意味著要求被告履行法定職責缺乏事實根據，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項的規定，可以裁定駁回起訴。所謂“有事實根據”，如最高人民法院（2016）最高法行申2301號楊學奎訴天津市津南區政府、津南區咸水沽鎮政府案裁定所指出，通常“是指一種‘原因事實’，也就是能使訴訟標的特定化或者能被識別所需的最低限度的事實。通俗地說，是指至少能夠證明所爭議的行政法上的權利義務關系客觀存在”[2]。這其實與起訴條件對事實清楚的要求程度相契合，即初步證明事實即可。但如果行政機關是否具備相應的職責義務，或是否應當履行相應的職責義務并不明確或并非顯而易見，需要進一步的實體審查方可確定，則不宜裁定駁回起訴，而應進行實體審理后，根據案件事實決定判決駁回原告訴訟請求，還是支持原告訴訟請求。因此，本案中，觀點二欲證成原告之訴不符合起訴條件，實際上即需要證明：原告要求被告履行法定職責明顯不屬于被告的權限范圍，其主張的事實達不到“有事實根據”的初步證明標準。

第三，是否“明顯不屬于行政機關權限范圍”，應結合被告法定職權和原告申請事項綜合判斷。一般而言，行政機關的職權由法律、法規、規章明確規定，不能任意突破或變更。這是法治政府建設的應有之義。但緣于法律概念的開放性、法律規定的有限性和行政權的主動性特征，法律、法規、規章對行政機關具體權限范圍的規定不可能做到事無巨細、清楚無爭。因此，判斷公民、法人或其他組織要求行政機關履行的職責是否屬于后者的權限范圍，或者是否明顯不屬于后者權限范圍，均需要綜合、謹慎判斷。如果將被告法定職權和原告的申請事項綜合對比，能夠清楚、直觀地認定二者不相匹配，則可以將該申請事項認定為“明顯不屬于行政機關權限范圍”；反之，若對二者是否匹配尚存在疑問，需要進一步查實和研判，則不宜徑直將該申請事項認定為“明顯不屬于行政機關權限范圍”。本案中，被告作為水行政主管部門，除了主要負責水利工程建設管理、防汛抗災、水資源管理等，還應履行政府信息公開等職責。但反觀原告申請被告履行的職責，無論是對不公開大足縣機構編制委員會批復作出解釋性說明，還是詳細介紹原大足縣人事局所招聘員工的基本信息和簡歷，均與被告上述職權不匹配，且該事實清楚、直觀，已然達到了“明顯不屬于行政機關權限范圍”的程度，不符合起訴條件中所要求的“有事實根據”的初步證明標準。因此，觀點二對原告要求被告履行職責的定性準確。

第四，駁回原告起訴符合行政訴訟越權無效原則的基本要求。行政機關行使行政執法權需要遵循越權無效原則，即行政機關必須在法定權限內行為，一切超越法定權限的行為無效，不具有公定力、確定力、拘束力和執行力。[3]《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條至第七十三條規定了七種行政行為違法情形[4]，超越職權便為其中之一，具體又可分為無權限、級別越權、事務越權和地域越權四類。[5]對行政機關而言，越權無效是義務性約束，禁止其超越法定權限范圍行為；也是權力性豁免，保障其拒絕作出越權行為時不受責任追究。如果一方面要求行政機關嚴格按照法定職權行為，不可越雷池半步，另一方面又要求其必須迎合相關主體的申請，即使申請事項明顯不屬于自己的權限范圍，也要答復告知，否則可能面臨敗訴風險，則既是對越權無效原則的侵蝕，也違背了權責統一的基本原則。

此外，對于人民法院經審理認為原告所請求履行的法定職責明顯不屬于行政機關權限范圍的案件，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十三條第二款規定的是可以裁定駁回起訴，而非應當裁定駁回起訴。這也為人民法院從嚴把握證明標準，進一步審查原告申請，進而作出實體判決預留了制度空間，故而不會對原告的訴訟權利造成損害。

編寫人：重慶市江北區人民法院 江朝麗 王明輝