提升重大行政決策質量和效率必須依靠制度保障（導語）

2019年2月25日，中央全面依法治國委員會召開第二次會議，習近平總書記強調要把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面。2019年4月20日，李克強總理簽署國務院令，公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2019年9月1日起施行。這一規范政府共同行為、促進法治政府建設的行政法規的出臺，標志著我國重大行政決策法治化邁上新的臺階。

一、《條例》制定的主要背景和過程

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視科學、民主、依法決策。黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。2015年12月，黨中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，提出了推進行政決策科學化、民主化、法治化的具體目標和措施。可以說，隨著全面依法治國進程加快，黨中央、國務院對健全科學、民主、依法決策機制的要求越來越高、越來越細、越來越嚴。

近年來，很多地方政府出臺了規范重大行政決策程序的制度文件，科學、民主、依法決策水平在一定程度上得到提升。可以說，隨著各地重大行政決策程序制度不斷健全、實踐不斷豐富，政府工作人員特別是領導干部的科學、民主、依法決策意識、能力和水平穩步提高，對程序制度從抵觸、規避向認同、接納轉變，通過決策過程的精細、扎實來提高決策質量，實現決策執行的平穩、順暢漸成共識。與此同時，隨著經濟社會和信息技術的快速發展，廣大人民群眾的民主、法治意識不斷增強，民主參與能力不斷提高，表達訴求的途徑和方式更加多樣、順暢和便捷。

但實踐中，仍有不少問題需要進一步規范：一些地方行政決策尊重客觀規律不夠，聽取群眾意見不充分，違法決策、專斷決策、應及時決策而久拖不決等問題較為突出；一些關系國計民生的重大項目因當地群眾不了解、不理解、不支持而引發群體性事件，導致項目無法落地或者匆匆下馬。這些問題嚴重損害政府公信力，有損營商環境，影響改革推進和經濟社會發展。為進一步推進行政決策科學化、民主化、法治化，提高重大行政決策的質量和效率，有必要制定出臺專門的行政法規。

自《條例》起草工作啟動以來，多次召開立法座談會、論證會，開展5項課題研究，赴東中西部共12個省、直轄市開展專題調研，請5個省級和8個市級政府結合本地情況預測草案可能產生的影響，堅持問題導向，注重管用可行，充分吸收地方成熟經驗做法，形成了《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》，并于2014年1月、2016年6月、2017年6月先后三次送國務院有關部門、地方政府等100多家單位書面征求意見。經報國務院領導同志同意，于2017年6月向社會公開征求意見。在認真研究各方面反饋意見基礎上，不斷修改完善征求意見稿，形成《重大行政決策程序暫行條例（草案）》。《重大行政決策程序暫行條例（草案）》報經國務院同意后，于2019年2月25日經中央全面依法治國委員會第二次會議審議通過。

二、《條例》出臺的重要意義

規范重大行政決策程序，是建設法治國家、法治政府的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。作為推進依法行政、加強政府自身建設的一部行政立法，《條例》的出臺實施具有重要意義。

第一，有助于加快推進法治政府建設進程。推進行政決策科學化、民主化、法治化是法治政府建設的主要任務之一。行政機關能否做到科學、民主、依法決策，體現著依法行政的水平，關系到能否正確履行政府職能。《條例》以規范重大行政決策的程序為重要抓手，能夠推動行政機關適應新的決策理念、制度約束、工作要求，既對推進行政決策科學化、民主化、法治化起到“以點帶面”的杠桿效應和牽引作用，又通過科學程序制度規范政府決策活動，提高政府公信力和執行力。這對深入推進依法行政，加快建設誠信高效的法治政府有著不可或缺的現實意義。

第二，有助于更好地維護改革發展穩定大局。重大行政決策往往對經濟社會發展有重大影響，涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益，事關改革發展穩定大局。《條例》通過規范重大行政決策程序制度，通過公眾參與、專家論證、風險評估等程序引導廣大群眾和社會各方面廣泛有序參與政府決策、社會治理，不斷提高人民群眾依法管理國家事務、經濟文化事務的能力，讓重大行政決策的形成過程成為發揚民主、集思廣益的過程，成為統一思想、凝聚共識的過程，不斷提升重大行政決策的質量，增強政策的科學性、連續性、穩定性。這對優化營商環境，促進經濟持續健康發展和維護社會穩定大局具有重要的積極意義。

第三，有助于強化行政權力制約和監督。行政權力是重要的國家權力，管理事務領域寬、自由裁量幅度大。行政決策是行政權力運行的起點，也是規范行政權力的重要環節。《條例》的出臺實施，可以起到以制度促規范、以參與促公開、以流程促優化、以監督堵漏洞、以責任強擔當的作用，讓行政決策權在陽光下運行，讓決策者科學依法行使權力，能讓約束權力的“制度籠子”扎得更加牢固，這對權力行使者而言，既是約束，也是保護。

需要特別注意的是，有必要厘清一種誤解，即認為履行決策程序必然影響決策效率。實際上，科學規范重大行政決策程序能夠有效提高決策效率。習近平總書記在十八屆中央全面深化改革領導小組第三十七次會議上指出：“速度是效率，方法對頭是效率，減少失誤也是效率”。這是我們推進改革決策等重大決策的重要遵循，也告訴我們，效率不等于速度，效率有豐富的內涵和層次。行政決策特別是重大行政決策，事關改革發展穩定大局，違法決策、低水平決策不僅給國家和人民造成重大損失，也嚴重損害政府公信力。《條例》通過規范重大行政決策的程序來提高科學、民主、依法決策的水平，正是在保障方法對頭和減少決策失誤上下功夫，從而達到提高效率的效果。

三、《條例》起草遵循的總體思路

作為規范政府共同行為的一部行政法規，《條例》在起草過程中，遵循以下總體思路：

一是堅持黨的領導。《條例》明確要求重大行政決策應當堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程，要求重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告。

堅持黨的領導是《條例》明確的重大行政決策的根本性要求。黨的十九大報告把堅持黨對一切工作的領導確定為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略的第一條。我國《憲法》[1]第一條開宗明義地規定，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，以根本法的形式明確了中國共產黨的領導地位。2018年8月24日，中央全面依法治國委員會召開第一次會議，習近平總書記在會上發表重要講話，系統論述了全面依法治國新理念新思想新戰略，將其核心要義概括為“十個堅持”，其中第一個就是“堅持加強黨對依法治國的領導”。

二是堅持科學、民主、依法決策原則。堅持科學、民主、依法決策是決策機制和程序的內核，貫穿于決策啟動、形成決策草案、審議決定、決策執行與調整等決策全過程。

以民主決策原則為例——在決策啟動前，明確人大代表、政協委員以及公民、法人或者其他組織可以提出決策事項建議。決策啟動后，要求決策承辦單位廣泛深入開展調查研究、全面準確掌握有關信息；《條例》專設一節規定公眾參與程序，要求采取便于公眾參與的方式充分聽取意見并對聽取意見的程序和要求作出明確規定；明確集體討論決定為必經程序，要求政府常務會或者全體會議與會人員充分發表意見。在決策執行中，明確公民、法人或者其他組織可以對重大行政決策及其實施提出意見建議，要求決策后評估應當注重聽取社會公眾的意見，吸收人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織參與評估，并把公民、法人或者其他組織提出較多意見作為開展決策后評估和調整決策的一種情形。可以說，民主決策原則貫穿于重大行政決策作出和調整的全過程。

三是堅持問題導向，注重制度設計與當前客觀實際和法治政府建設進程相適應。對社會普遍期待、大多數行政機關有條件做到的，提出明確規范；對現階段難以做到或者只有少數地方能做到的，鼓勵有條件的地方探索實踐、逐步推廣；對需要“因地制宜”“因事制宜”的事項、程序，為各地方自主決策或者相關領域專門立法留有余地；對不影響決策質量的行政機關內部運轉規則不作規定；對情況緊急等特殊情形作出相應制度性安排。

例如，關于重大行政決策適用事項范圍，明確決策機關可以根據《條例》有關規定，結合職責權限和本地實際，確定決策事項目錄、標準。再如，《條例》規定公開征求意見的期限一般不少于30日，同時，為情況緊急等特殊原因需要縮短期限的實際需要留足了制度空間。

四、《條例》規定的重要制度

《條例》分6章、共44條，對重大行政決策事項范圍、重大行政決策的作出和調整程序、重大行政決策責任追究等方面作出了具體規定。第一章是總則，規定了《條例》的立法目的和依據，重大行政決策程序制度的適用主體、適用事項范圍、原則性要求，以及監督考核評價等內容。第二章、第三章是關于重大行政決策作出程序的規定，重點制度是公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定這五大法定程序，此外還規定了決策啟動和決策公布程序。第四章對重大行政決策的執行和調整程序作了規定。第五章是關于重大行政決策法律責任的規定。第六章附則對參照適用的主體范圍、制定具體制度的要求和施行日期作了規定。

（一）關于重大行政決策適用主體范圍

1.縣級以上地方人民政府

根據《條例》第二條規定，縣級以上地方人民政府是直接適用主體。縣級以上地方人民政府承擔著重要的行政管理職能，是推進本地區法治政府建設的主要承擔者和責任主體。根據《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，縣級以上地方各級人民政府承擔著“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”的重要職責，是作出對本地經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的重大行政決策的主體。

2.縣級以上政府部門和鄉級人民政府

縣級以上政府部門和鄉級人民政府自身作出重大行政決策，根據《條例》第四十二條的規定，需要參照執行《條例》的規定。其中，按照《條例》第四十三條第二款的規定，國務院有關部門應當參照本條例規定，制定本部門重大行政決策程序的具體制度。

（二）關于重大行政決策適用事項范圍

關于重大行政決策適用事項范圍的規定主要體現在《條例》第三條。由于“重大行政決策”中的“重大”是一個難以統一量化的概念，各地區發展不平衡，各級政府決策的影響面和側重點也各不相同，由國家立法統一確定重大行政決策事項的具體標準并不現實。《條例》按照突出針對性、具備可行性、保留靈活性、提高透明度的原則，圍繞地方政府職能，重點針對實踐中問題比較突出的領域，通過“列舉+排除”來框定重大行政決策事項的范圍，讓決策機關結合職責權限和本地實際確定決策事項目錄、標準。

1.關于列舉的事項

《條例》在明確適用主體的同時，列舉了五類重大行政決策事項，包括四項明確列舉和一項兜底條款。一是“制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施”。這是根據黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”，作出的概括性規定。二是“制定經濟和社會發展等方面的重要規劃”，包括編制或調整各類總體規劃、重要的區域規劃、專項規劃和產業規劃等。三是“制定開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施”，體現了自然資源和文化資源的開發利用、保護傳承的重要性。四是“決定在本行政區域實施的重大公共建設項目”，包括大型文教衛生體育設施場館、垃圾和污水處理設施、地鐵、車站、垃圾焚燒發電站等。五是“對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者公眾切身利益的重大事項”，這是兜底條款，同時明確了重大行政決策的主要特點，即它對經濟社會發展有重大影響，涉及社會公眾利益。這就意味著，行政機關內部的人事任免決策、人事獎懲等決策，不屬于《條例》的調整范圍。（第三條第一款）

2.關于排除的事項

《條例》明確排除了3類事項。一是財政政策、貨幣政策等宏觀調控決策。貨幣政策和財政政策是宏觀調控的主要手段，屬于中央事權，需要根據經濟社會發展情況相機決策，決策過程具有高度保密性、時效性、權威性。二是政府立法決策。根據《立法法》，地方政府承擔的立法職責包括提出地方性法規草案和制定地方政府規章。《立法法》和《規章制定程序條例》對政府立法程序已有專門、系統、詳細的規定，無需適用《條例》規定。制定行政規范性文件不屬于“政府立法決策”，如果符合重大行政決策的特征，應當適用《條例》規定。三是突發事件應急處置決策。突發事件應急處置工作已有《突發事件應對法》和《防震減災法》《防洪法》《突發公共衛生事件應急條例》等專門法律法規作出規定，不需要也不適宜適用《條例》規定的程序制度。（第三條第二款）

3.關于制定重大行政決策事項目錄、標準

《條例》規定，“決策機關可以根據本條第一款的規定，結合職責權限和本地實際，確定決策事項目錄、標準，經同級黨委同意后向社會公布，并根據實際情況調整”（第三條第三款）。這里的“目錄”可以是年度目錄，也可以是細化目錄。其中，年度目錄是當年重大行政決策具體事項的目錄，具體明確、一目了然，不少地方包括山東的青島市、濟南市、臨沂市等地已經出臺了年度目錄。細化目錄可以反復適用，但往往需要結合“重大”的標準來判斷。具體采用哪一種，由決策機關結合實際靈活把握。實踐中，有的地方如廣州市、合肥市、蘇州市等地還出臺了專門的重大行政決策目錄管理辦法，對目錄編制的主體和程序、向社會公布的時限、目錄動態調整機制、監督考核機制等方面作了詳細規定。“經同級黨委同意”并“向社會公布”是制定目錄、標準的程序性要求，這是重大行政決策堅持黨的領導的具體體現，也有助于防止決策機關在制定目錄、標準上的隨意性，長遠看有利于各決策機關在實踐中逐漸凝聚共識，以點帶面推進科學、民主、依法決策。

（三）關于重大行政決策五大法定程序

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。這五大法定程序是規范重大行政決策最為關鍵的程序制度，也是《條例》的主要內容。對于“法定程序”的理解，需要注意兩點：第一，法定程序不等于必經程序。如果程序過于死板僵化、不考慮各地方、各部門依法行政的實際，結果往往是形式化、“走過場”。為此，《條例》將合法性審查、集體討論決定作為必經程序的同時，堅持從實際出發，在重大行政決策草案的形成過程中體現了公眾參與、專家論證和風險評估程序的有關要求，即除依法不予公開的外，應當充分聽取公眾意見；專業性、技術性較強的決策事項應當組織專家論證；決策實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，應當組織風險評估。第二，五大程序不是完全僵化的流程。公眾參與、專家論證、風險評估屬于決策草案形成階段的程序，三者之間沒有固定的先后順序，決策承辦單位等可以根據決策事項特點和實際需要把握，有的程序還可以多次反復履行。決策草案形成后，需要依次履行合法性審查和集體討論決定這兩個程序。如果在合法性審查中發現應履行而未履行公眾參與、專家論證和風險評估程序的，負責合法性審查的部門可以在審查意見中建議決策承辦單位補充履行相關程序。集體討論決定是五大程序中的最后一個程序，當然也不排除會議集體討論時，要求重新履行或者補充履行有關程序。

1.公眾參與

公眾參與程序直接體現了民主決策的要求。雖然一些地方的重大行政決策程序制度普遍規定了公眾參與程序，但是公眾參與的實際履行效果認可度還比較低。有的部門在決策過程中過于被動，在該發聲的時候沉默、該回應的時候回避，錯失增進互動、凝聚共識的良機，埋下社會穩定隱患，導致決策“決而難行”。由于缺乏必要的互動交流和信息支持，以及長期存在的“走過場”等問題，社會公眾參與決策的積極性較低，甚至出現聽證會無人報名的冷場現象。為增強公眾參與實效，《條例》第二章專設一節，作出了以下規定：

一是在聽取意見的方式和對象上，規定可以采取座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調查、民意調查等多種方式。同時，對涉及特定群體利益的決策事項，要求決策承辦單位與相關人民團體、社會組織以及群眾代表進行溝通協商，充分聽取相關群體的意見建議。在采取何種方式聽取公眾意見方面，《條例》堅持適度把握制度剛性和靈活性，在提出“應當采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見”這一原則性要求的同時，對什么情況下必須采取哪種方式聽取意見未作明確限定，而是由決策承辦單位根據決策事項的影響面、公眾對決策事項的關注度等情況靈活把握，而且這些方式不是互相排斥的、只能擇其一的，而是可以采取多種方式、多次聽取意見。（第十四條）

二是在具體的程序要求上，對向社會公開征求意見和召開聽證會這兩種方式的程序要求作出具體規定，如要求公布決策草案及其說明等材料，要求明確提出意見的方式和征求意見的期限或者聽證時間、地點等信息。

三是在公眾意見的研究處理上，規定決策承辦單位應當對社會各方面提出的意見進行歸納整理、研究論證，充分采納合理意見，完善決策草案。（第十八條）

2.專家論證

專家論證是實現科學決策的重要途徑。從各地方反映的情況看，由于專家論證參與人員少、風險容易控制，對專業性、技術性較強的事項進行專家論證已成普遍做法。但實踐中專家論證的公信力受質疑、有的地方專家資源匱乏等問題也制約了專家論證的有效開展。《條例》在第二章專設“專家論證”一節，圍繞切實提高專家論證質量，避免專家論證走過場、形式化，作了以下規定：

一是明確專家論證的事項范圍。規定專業性、技術性較強的事項應當進行專家論證，并要求為專家開展論證提供必要保障。（第十九條第一款）“提供必要保障”，包括保證必要的論證時間、提供必需的背景情況等，這一規定也是為了防止專家論證走過場。

二是明確專家論證的基本要求。規定專家、專業機構應當獨立開展論證工作，客觀、公正、科學地提出論證意見；提供書面論證意見的，應當署名、蓋章。（第十九條第二款）

三是明確選擇專家的標準。規定選擇專家、專業機構應當堅持專業性、代表性和中立性，注重選擇持不同意見的專家、專業機構，不得選擇與決策事項有直接利害關系的專家、專業機構。（第二十條）

四是健全專家隊伍管理機制。規定省級政府應當建立決策咨詢論證專家庫，規范專家庫運行管理，健全專家誠信考核和退出機制。（第二十一條）關于專家庫的規定，主要有兩個方面考慮：一是為了“方便找到專家”。行政決策面寬事廣，涉及的專業性、技術性問題很多，遇事“現抓”專家往往會“抓瞎”。通過建立常備的專家庫，在轄區一定范圍內共享運行，可以培育專家隊伍、儲備各類專家資源。二是為了“找到好的專家”。規范專家庫運行管理，健全專家誠信考核和退出機制，有助于充分吸納各領域各專業的權威、誠信的專家和專業機構入庫，進而提高專家論證的質量。當然，選擇專家可以不局限于專家庫，決策承辦單位可以根據實踐需要，選擇專家庫之外符合條件的專家。

3.風險評估

風險評估是防范決策風險、減少決策失誤的重要環節，對于維護改革發展穩定大局至關重要。實踐中，風險評估的實際效果比較差。有的地方未把風險評估作為獨立的程序，而是用“可行性論證”“合法性審查”來代替風險評估；有的風險評估沒有進行實質性的調查和評估工作。各地反映，評估機構不專業、不中立，評估人才比較匱乏，評估機制不夠完善等問題嚴重制約了風險評估工作的有效推進。

為切實發揮風險評估的作用，也考慮到當前風險評估基礎比較薄弱，《條例》明確重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性（第二十二條），并從以下三個方面對風險評估程序進行規范：一是在風險評估的方式方法上，要求運用多種方式、科學方法，充分聽取有關部門意見，對決策實施的風險進行科學預測、綜合研判。同時，針對實踐中風險評估力量比較薄弱等問題，規定開展風險評估可以委托專業機構、社會組織等第三方進行。（第二十三條第一款、第三款）二是在風險評估的成果形式上，要求開展風險評估應當形成風險評估報告，明確風險點，提出風險防范措施和處置預案。（第二十三條第二款）三是在風險評估結果運用上，要求把風險評估的結果作為重大行政決策的重要依據。決策機關認為風險可控的，可以作出決策；認為風險不可控的，在采取調整決策草案等措施確保風險可控后，可以作出決策。（第二十四條）

上述規定背后是有所考慮的。例如，關于應當進行評估的風險范圍，《條例》之所以明確對社會穩定和公共安全方面的風險評估提出要求，是因為這兩類風險是比較容易出問題、各方關注度較高的風險種類。而生態環境影響方面的風險雖然實踐中也比較普遍，但是《環境影響評價法》《規劃環境影響評價條例》《建設項目環境保護管理條例》等法律法規已對環境影響評價作了明確規定，環保督察也在強力推進，《條例》就不再重復規定。當然，《條例》并沒有將風險評估僅限于社會穩定和公共安全兩方面，而是將評估范圍規定為“社會穩定、公共安全等方面”，各地各部門可以結合實際需要，對其他類型的風險開展評估。

4.合法性審查

合法性審查是行政機關依法決策的重要保障，也是重大行政決策法治化的關鍵環節。隨著依法行政的深入推進，各地方各部門都比較重視合法性審查，但從調研情況看，問題也比較突出：一是審查力量有短板、難深入。一方面，合法性審查任務日益繁重但審查力量沒有相應提升，且越往基層力量越薄弱；另一方面，有的決策事項本身涉及較復雜的專業知識，審查人員不具備相當專業背景，短時間內審查難以深入開展。二是合法性審查時間和材料不充分、難提效。有的地方反映，有的緊急件審查只預留了2小時，審查只能“走過場”；報送審查的材料中沒有事項背景、決策依據、論證情況等，難以有效開展審查。三是審查過程受干擾、難硬氣。有些事項被定了調，審查中面臨種種干預，審查結果只能“開路條”，不讓“設關卡”。四是審查事項存在制度空白、難定性。有的重大決策涉及的法律問題比較復雜，或者帶有改革探索性質，無法通過簡單對比法律條文來得出是否合法的結論，只能通過體會法律精神來分析存在的法律風險，難以給出是否合法的明確結論。五是審查工作責任大、難作為。有的地方反映，當地合法性審查部門曾因出具合法意見被處分，而決策具體承辦單位的工作人員卻安然無恙。由于工作壓力大、責任重，審查單位出現了“招人難”“留人難”問題。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”。按照這一要求，針對實踐中存在的審查過程受干擾、審查時間和材料不充分、審查力量薄弱等問題，《條例》第三章專設“合法性審查”一節，作了以下規定：

一是明確合法性審查為必經程序。《條例》規定，決策草案未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交決策機關討論；對國家尚無明確規定的探索性改革決策事項，可以明示法律風險，提交決策機關討論。（第二十五條第二款）關于探索性改革決策事項的規定是結合當前改革實際需要作出的特別規定。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要堅持“三個區分開來”，為容錯機制劃定了總原則，其中就包括“把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違法違紀行為區分開來”。2018年，中辦印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，其中關于“建立健全容錯糾錯機制”的規定體現了這一要求。考慮到有的探索性改革決策事項合法與否難以定性這一實際，《條例》對探索性改革決策事項的合法性審查作出特殊規定，既適應當前全面深化改革實踐中的現實需要，也是從制度上健全容錯機制、激勵干事創業的具體體現。

二是明確送請合法性審查的材料和審查時限。《條例》規定，送請審查應當提供決策草案及相關材料，包括有關法律、法規、規章等依據和履行決策法定程序的說明等；提供材料不符合要求的，可以退回或者要求補充；送請合法性審查應當保證必要的審查時間，一般不得少于7個工作日。（第二十六條）其中，送審材料中的“有關法律、法規、規章等依據”與《條例》第十二條第二款規定的“決策承辦單位應當全面梳理與決策事項有關的法律、法規、規章和政策，使決策草案合法合規、與有關政策相銜接”是相呼應的，旨在讓承辦單位承擔起對決策草案進行合法性論證或初審的職責，既通過合法性關卡前移助推從源頭上提高決策質量，也發揮決策承辦單位專業優勢，為合法性審查提供一定的支持。另外，考慮到公眾參與、專家論證、風險評估不是必經程序，為避免在是否履行程序上過于隨意，《條例》要求送審材料應當包括“履行決策法定程序的說明”。

三是明確合法性審查內容。它包括三個方面，即“決策事項是否符合法定權限”“決策草案的形成是否履行相關法定程序”“決策草案內容是否符合有關法律、法規、規章和國家政策的規定”。（第二十七條）這里需要說明的是，《條例》重在規范重大行政決策的程序，不涉及權限的劃分，“決策事項是否符合法定權限”需要按照《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及相關專門法律、法規等的規定來作出判斷。

四是明確了合法性審查意見的有關要求。根據《條例》規定，負責合法性審查的部門應當及時提出合法性審查意見并對意見負責，決策承辦單位根據意見進行必要調整或者補充。這是對審查過程受干擾、把關難等問題開出的雙向“藥方”。對于負責合法性審查的部門，要求其對合法性審查意見擔負責任，在審查過程中組織法律顧問、公職律師提出法律意見，一方面強化其責任意識、促使“變壓力為動力”，另一方面通過組織法律顧問、公職律師為審查工作提供智力支撐，進而增強合法性審查部門抗干擾的動力和能力。對于決策承辦單位，要求其根據合法性審查意見，對決策草案進行必要調整或者完善，解決實踐中有的決策承辦部門輕視、忽視合法性審查等問題。同時，明確決策承辦單位根據合法性審查意見進行必要調整或者完善，也是對“經審查不合法的，不得提交決策機關討論”的補充規定。按照這一規定，當經審查發現不合法時，不意味著決策程序就完全停止、夭折，而是暫時不能提交決策機關討論。我們可以把這種情形理解為交通信號燈“亮起了紅燈”。這種情況下，決策承辦單位有義務根據合法性審查意見調整草案內容，或者補充履行程序等，當決策承辦單位根據合法性審查意見調整、完善決策草案后，“紅燈”可以變“綠燈”，仍然可以提交決策機關討論。

5.集體討論決定

集體討論決定是科學民主決策的重要體現。對重大行政決策實行集體討論決定，有利于發揮決策機關領導班子的集體智慧，對加強領導班子內部民主監督也具有重要作用。實踐中，重大決策作出前由領導班子進行集體討論，已成為行政機關的普遍做法。但在具體的執行過程中，還存在一些問題，比如進行集體討論的會議形式不夠規范，普遍采取各種專題會議、辦公會議等形式；集體討論“短平快”“走過場”，會議討論過程中“一言堂”現象較多，除行政首長和分管負責人外，其他組成人員發表意見不夠充分；有的地方把集體討論當作事后推卸責任的“擋箭牌”。針對這些情況，《條例》從以下方面進行規范：

一是嚴格規范會議形式，規定“決策草案應當經決策機關常務會議或者全體會議討論”。二是要求會議討論充分發揚民主，規定“討論決策草案，會議組成人員應當充分發表意見，行政首長最后發表意見”。三是強調會議記錄制度，規定“集體討論情況應當如實記錄，不同意見應當如實載明”。同時，法律責任一章中作出相應規定，即《條例》第三十八條第三款規定，“決策機關集體討論決策草案時，有關人員對嚴重失誤的決策表示不同意見的，按照規定減免責任”。

《條例》起草中，需要明確一個問題，就是集體討論決定是否等同于表決制，即少數服從多數，行政首長能不能作出跟多數人意見不一致的決定。《條例》對此規定，決策機關行政首長在集體討論的基礎上作出決定，行政首長擬作出與會議組成人員多數人的意見不一致的決定時，應當在會上說明理由。也就是說，集體討論決定不是集體來決定，而是集體討論與行政首長決定相結合，在集體討論的基礎上，由決策機關的行政首長最終決策。作此規定，主要基于以下考慮：一是基于憲法法律的有關規定。根據我國憲法規定，國家機構實行民主集中制原則，行政機關實行行政首長負責制。那么，重大行政決策集體討論決定程序必須既體現民主集中制原則，也要符合行政首長負責制的要求。決策草案必須經會議集體討論，與會人員充分發表意見，這是發揚民主的體現。通過集體討論讓行政首長更好地了解情況、集思廣益，最終還由行政首長作出決定并對決策負責，體現了行政首長負責制的要求。二是中央文件已有明確規定。黨中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確規定“重大行政決策應當經政府常務會議或者全體會議、部門領導班子會議討論，由行政首長在集體討論基礎上作出決定。行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數人的意見不一致時，應當在會上說明理由”。三是基于地方實踐基礎。地方重大行政決策程序制度普遍規定，由行政首長在集體討論基礎上作出決定或者充分聽取意見后作出決定。

（四）關于決策執行和調整

決策執行和調整是重大行政決策完整生命周期的重要組成部分。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確提出，“決策機關應當跟蹤決策執行情況和實施效果，根據實際需要進行重大行政決策后評估”。

針對實踐中存在的“重決策、輕執行”“新官不理舊賬”“朝令夕改”等問題，《條例》專設一章對決策執行和調整作出規定，共4條，分別規定了決策執行單位的職責、決策執行中的問題反饋機制、決策后評估和決策后調整等內容。包括要求決策執行單位“依法全面、及時、正確執行重大行政決策”，以及向決策機關報告“決策執行情況”和執行中出現的問題等；明確公民、法人或者其他組織可以對決策實施提出意見建議；規定“依法作出的重大行政決策，未經法定程序不得隨意變更或者停止執行”，“需要作出重大調整的，應當依照本條例履行相關法定程序”，“情況緊急的，決策機關行政首長可以先決定中止執行”。

決策后評估是決策執行階段的一項重要機制，決策后評估的結果是對決策進行調整的重要依據。針對實踐中開展決策后評估主動性不強、社會公眾評價缺位、評估針對性不強等問題，《條例》將決策后評估定位為發現問題、調整決策、提升決策效果的重要機制，而不是判定決策失誤、明確決策責任的依據，在具體制度設計上注重針對性和適度彈性：一是明確定位，增強開展決策后評估的積極性。規定可以組織決策后評估的3種情形，即“重大行政決策實施后明顯未達到預期效果”“公民、法人或者其他組織提出較多意見”“決策機關認為有必要”，旨在鼓勵決策機關主動開展評估，培養決策機關主動開展評估的內生動力，在實踐中逐漸建立健全后評估機制。二是注重引入外部力量參與決策后評估，以提高評估結果的客觀性和公信力。三是在決策結果運用上，明確要求將后評估結果作為調整決策的重要依據。

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[1] 為便于閱讀，本書中相關法律文件名稱中的“中華人民共和國”字樣都予以省略。