第一章 總則

總則是一部成文法律中具有統領性、總括性的組成部分，是成文法律中具有指導性、全局性內容的集中體現，一般包括立法目的、立法依據、原則、適用范圍等方面。本章作為《條例》的總則，共9條，規定了《條例》的立法目的和依據，重大行政決策程序制度的適用主體、適用事項范圍、原則性要求，以及監督考核評價等內容。

第一條

為了健全科學、民主、依法決策機制，規范重大行政決策程序，提高決策質量和效率，明確決策責任，根據憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等規定，制定本條例。

釋義

本條是關于《條例》的立法目的和立法依據的規定。

一、立法目的

立法目的即立法宗旨，在法律法規中開宗明義地規定立法目的是我國立法的慣例。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”《條例》嚴格貫徹黨中央決策部署，將“健全科學、民主、依法決策機制，規范重大行政決策程序，提高決策質量和效率，明確決策責任”作為立法目的，具體可以從以下方面進行理解：

一是健全科學、民主、依法決策機制。科學決策、民主決策、依法決策已成為我國從中央政府到地方政府高度重視的依法行政、建設法治政府的主要目標之一，同時這三者又是密不可分的，只有在決策民主化和合法化的基礎上，才有可能實現決策的科學性和高效性，將決策的可接受性最大化。

二是規范重大行政決策程序。為什么以重大行政決策程序制度建設為抓手？最理想的目標，當然是所有的行政決策活動都受到同等關注、加以同等規范、得到同步提升。考慮到重大行政決策要么關系經濟社會發展全局，要么在一定行政區域、一個行業范圍內具有重大影響，把完善重大行政決策程序制度作為健全依法決策機制的重要抓手，能夠發揮杠桿和牽引作用。制定實施新的重大行政決策程序制度，能夠讓行政機關適應新的決策理念、制度約束、工作要求，再以點帶面、以“重大”帶“一般”，逐步擴大新制度的適用范圍，直至將整個行政決策活動都轉移到新模式、切換到新軌道上來。

三是提高決策質量和效率，明確決策責任。有一種觀點認為，履行程序必然影響效率，這種觀點是片面的、錯誤的。實際上，科學規范重大行政決策程序能夠有效提高決策效率。這一認識是基于對效率內涵的全面理解和長遠把握，要求程序制度進行合理設計：

第一，全面理解“效率”的內涵。習近平總書記在十八屆中央全面深化改革領導小組第三十七次會議上指出：“速度是效率，方法對頭是效率，減少失誤也是效率”。行政決策特別是重大行政決策，事關改革發展穩定大局，違法決策、低水平決策給國家和人民造成重大損失，也嚴重損害政府公信力。《條例》通過規范重大行政決策的程序來提高科學民主依法決策的水平，正是在保障方法對頭和減少決策失誤上下功夫，從而達到提高效率的效果。

第二，從整體和長遠角度考量“效率”。就某一個具體的重大行政決策來看，履行《條例》規定的程序確實可能延長作出該決策的周期。但是，從整體和長遠來看，一方面，通過規范程序有助于提高這一決策的質量，減少失誤、降低風險，讓該決策在執行階段更加順暢、高效，進而從整體上提高該決策的效率；另一方面，通過規范程序來減少行政決策“朝令夕改”“決而難行”等問題，可以從長遠上提高政府公信力和執行力，便于政府全面正確履行職能、為人民群眾提供優質高效服務、促進經濟社會持續健康發展。

二、立法依據

關于行政決策，我國憲法和相關法律已經存在相關規定，如我國《憲法》第八十九條規定，國務院行使下列職權：（一）根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；……（四）統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分……。我國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法也明確了地方各級人大與政府之間的關系和地方政府的職責。本條例從性質上看屬于行政立法，我國憲法和相關法律的規定為本條例的制定提供了憲法和上位法的依據，同時，在本條例的制定過程中，也嚴格遵守我國憲法和相關法律的規定，確保條例內容與憲法和相關上位法的規定一致，做到法制統一。

第二條

縣級以上地方人民政府（以下稱決策機關）重大行政決策的作出和調整程序，適用本條例。

釋義

本條是關于《條例》適用主體范圍的規定，同時也明確了《條例》所規范的重大行政決策程序包括作出和調整程序。

一、關于適用主體范圍

根據《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，縣級以上地方各級人民政府承擔著“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”的重要職責，是作出對本地經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的重大行政決策的主體。近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，地方各級人民政府不斷推進法治政府建設，科學民主依法決策水平整體上有了明顯提升。但是，一些地方的重大行政決策仍然存在聽取群眾意見不充分、把握客觀規律不到位、遵守法律法規不嚴格等問題，影響社會公眾的合法權益，影響政府權威和公信力。因此，《條例》將縣級以上地方人民政府作為適用主體予以重點規范，要求各級人民政府，設區的市級人民政府，縣級人民政府貫徹執行《條例》。地方各級人民政府的職能部門在本級政府重大行政決策過程中承擔著擬訂重大行政決策草案、進行合法性審查等職責，需要遵循《條例》的具體規定。需要注意的是，《條例》在第六章“附則”第四十二條明確規定，縣級以上政府部門和鄉級人民政府重大行政決策的作出和調整程序，參照本條例規定執行。這意味著縣級以上政府部門和鄉級人民政府的重大行政決策程序也要參照執行《條例》規定。

二、關于重大行政決策的作出和調整程序

規范重大行政決策的作出程序是提高決策質量和效率的關鍵。從調研情況看，各地普遍反映，在決策過程中廣泛聽取意見、充分評估論證，既有助于完善決策方案、提高決策質量，又能增強社會認同度、保證決策順利執行。但是，行政決策程序制度及其執行方面還存在一些問題：一是制度剛性約束不夠。不少規定局限于決策機關的自我約束，特別是內部文件權威性不高、強制力不夠，執行“打折扣”。二是程序履行情況參差不齊。在五大法定程序中，合法性審查和集體討論決定執行比較好，公眾參與、專家論證、風險評估執行情況不夠理想。有地方反映，除非法律、行政法規有明確規定，否則實踐中一般從簡便宜行事。三是“走過場”問題突出。有的地方雖然履行了行政決策程序，但受人力、經費、時間等因素影響，“走過場”比較普遍。針對上述情況，《條例》將規范重大行政決策作出程序作為重點，在第二章、第三章中對作出重大行政決策的具體程序作明確規定。其中，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定是重大行政決策的法定程序，也是規范重大行政決策最為關鍵的程序制度。

決策作出后，需要組織力量執行決策，否則決策就沒有意義。而在決策執行過程中，由于內外部環境的變化或者決策本身的局限性，需要決策機關根據決策執行效果、客觀條件變化對決策方案的補充、調整和完善。2004年國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》明確規定，“行政機關應當確定機構和人員，定期對決策的執行情況進行跟蹤與反饋，并適時調整和完善有關決策”。可以說，決策執行和調整是重大行政決策完整生命周期的重要組成部分。針對實踐中存在的決策作出后“朝令夕改”“決而難行”“新官不理舊賬”等問題，《條例》第四章對重大行政決策執行過程中的調整程序作出規定。其中，第三十七條明確規定，依法作出的重大行政決策，未經法定程序不得隨意變更或者停止執行；需要作出重大調整的，應當依照本條例履行相關法定程序。同時，為符合現實需要，針對因重大行政決策存在問題、客觀情況發生重大變化，或者決策執行中發生不可抗力等嚴重影響決策目標實現、情況緊急的，決策機關行政首長可先決定中止執行。

第三條

本條例所稱重大行政決策事項（以下簡稱決策事項）包括：

（一）制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；

（二）制定經濟和社會發展等方面的重要規劃；

（三）制定開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施；

（四）決定在本行政區域實施的重大公共建設項目；

（五）決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。

法律、行政法規對本條第一款規定事項的決策程序另有規定的，依照其規定。財政政策、貨幣政策等宏觀調控決策，政府立法決策以及突發事件應急處置決策不適用本條例。

決策機關可以根據本條第一款的規定，結合職責權限和本地實際，確定決策事項目錄、標準，經同級黨委同意后向社會公布，并根據實際情況調整。

釋義

本條是關于重大行政決策事項范圍的規定。本條分三款，第一款明確了列舉的事項，第二款明確了與現有法律、行政法規的適用關系和排除的事項，第三款是關于決策機關制定決策事項目錄、標準的規定。

由于“重大行政決策”中的“重大”是一個難以統一量化的概念，各地區發展不平衡，各級政府決策的影響面和側重點也各不相同，由國家立法統一確定重大行政決策事項的具體標準并不現實。因此，在立法調研、征求意見、專題研究的基礎上，《條例》按照突出針對性、具備可行性、保留靈活性、提高透明度的原則，圍繞地方政府職能，重點針對實踐中問題比較突出的領域，通過“列舉+排除”來框定重大行政決策事項的范圍，讓決策機關結合職責權限和本地實際確定決策事項目錄、標準。

一、關于列舉的事項

《條例》在明確適用主體的同時，列舉了五類事項，包括四項明確列舉和一項兜底條款。一是“制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，要加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。二是“制定經濟和社會發展等方面的重要規劃”，包括編制或調整各類總體規劃、重要的區域規劃、專項規劃和產業規劃等等。三是“制定開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施”。自然資源包括水、土地、能源、礦產、生物等等，文化資源包括歷史文化名城名鎮名村、歷史文化街區、傳統村落和傳統民居、特色景觀、風景名勝區等以及各級各類博物館、美術館、圖書館、文化館、群眾藝術館、紀念館、非物質文化遺產保護中心及其他文博單位等文化文物單位館藏的各類文化資源等等。四是“決定在本行政區域實施的重大公共建設項目”，包括本行政區域內建設的大型城市廣場、公園、商業街區、文教衛生體育場館、垃圾和污水處理設施、車站等。五是“對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者公眾切身利益的重大事項”，這是兜底條款，明確了重大行政決策的主要特點。

二、關于與法律、其他行政法規的銜接適用關系

《立法法》第九十二條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。第九十四條規定，行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。《條例》是關于重大行政決策程序一般性規定的一部行政法規。按照上位法優于下位法的原則，《城鄉規劃法》《價格法》等有關法律對相關決策事項的決策程序另有規定的，適用其規定；按照同一機關制定的特別法優于一般法的原則，《國有土地上房屋征收與補償條例》等專門性的行政法規對相關決策事項的決策程序另有規定的，適用其規定。

三、關于排除的事項

《條例》明確排除了三類事項。一是財政政策、貨幣政策等宏觀調控決策。財政政策是政府進行反經濟周期調節、熨平經濟波動的重要工具，也是財政有效履行配置資源、公平分配和穩定經濟等職能的重要方法，主要通過稅收、補貼、赤字、國債、收入分配和轉移支付等手段對經濟運行進行調節。貨幣政策是指國家為實現特定的宏觀經濟目標采取控制和調節貨幣供應量的方針政策的總稱，包括貨幣政策目標、貨幣政策手段以及這些手段的機制作用的調節過程。貨幣政策和財政政策是宏觀調控的主要手段，需要根據經濟社會發展情況相機決策。二是政府立法決策。根據《立法法》，地方政府承擔的立法職責包括提請地方性法規和制定地方政府規章。《立法法》和《規章制定程序條例》對政府立法程序已有專門、系統、詳細的規定，無須適用《條例》規定。制定行政規范性文件不屬于《條例》規定的“政府立法決策”，如果符合重大行政決策的特征，應當適用《條例》規定。三是突發事件應急處置決策。根據《突發事件應對法》第三條、第四條、第四十八條等規定，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。發生地縣級和設區的市級人民政府統一領導一般和較大自然災害、事故災難、公共衛生事件的應急處置工作；發生地省級人民政府統一領導重大和特別重大自然災害、事故災難、公共衛生事件的應急處置工作。上述由地方人民政府統一領導的突發事件應急處置工作已有《突發事件應對法》《防震減災法》《防洪法》《氣象法》《安全生產法》《消防法》《傳染病防治法》《動物防疫法》《核電廠核事故應急管理條例》《突發公共衛生事件應急條例》等法律行政法規作出專門規定，不需要也不適宜適用《條例》的具體規定。

四、關于制定目錄、標準

《條例》規定，“決策機關可以根據本條第一款的規定，結合職責權限和本地實際，確定決策事項目錄、標準，經同級黨委同意后向社會公布，并根據實際情況調整”。這里的“目錄”可以是年度目錄，也可以是細化目錄。其中，年度目錄是當年重大行政決策具體事項的目錄，具體明確、一目了然，不少地方已經出臺了年度目錄；細化目錄可以反復適用，但往往需要結合“重大”的標準來判斷。具體采用哪一種，由決策機關結合本單位實際靈活把握。實踐中，有的地方如廣州、合肥、蘇州等地還出臺了專門的重大行政決策目錄管理辦法，對目錄編制的主體和程序、向社會公布的時限、目錄動態調整機制、監督考核機制等方面作了詳細規定。“經同級黨委同意”并“向社會公布”是制定目錄、標準的程序性要求，這是重大行政決策堅持黨的領導的具體體現，也有助于防止決策機關在制定目錄、標準上的隨意性。長遠看，通過決策機關制度目錄、標準，有利于各決策機關在實踐中逐漸凝聚共識，以點帶面推進科學民主依法決策。

第四條

重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程。

釋義

本條是關于重大行政決策堅持黨的領導的總體性要求。

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，這是歷史的選擇、人民的選擇。黨的十九大報告把堅持黨對一切工作的領導確定為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略的第一條。我國《憲法》第一條開宗明義地規定，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，以根本法的形式明確了中國共產黨的領導地位。2018年8月24日，中央全面依法治國委員會召開第一次會議，習近平總書記在會上發表重要講話，系統論述了全面依法治國新理念新思想新戰略，將其核心要義概括為“十個堅持”，其中第一個就是“堅持加強黨對依法治國的領導”。2019年2月，習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議，會議強調要把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面。《條例》將堅持黨的領導作為一項根本要求，堅持將黨的領導貫徹到重大行政決策全過程，因此《條例》第四條明確規定，重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程。除了總則中的總體性要求外，《條例》在具體程序上也提出明確要求，如第三條規定，決策機關確定的決策事項目錄、標準，經同級黨委同意后向社會公布；第三十一條規定，重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告。

第五條

作出重大行政決策應當遵循科學決策原則，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持從實際出發，運用科學技術和方法，尊重客觀規律，適應經濟社會發展和全面深化改革要求。

釋義

本條是關于科學決策原則的規定。科學決策，也稱理性決策，是指在科學的理念指導下，運用各種科學技術和方法，使得決策方案尊重客觀規律、符合實際需求。

一、關于科學決策原則的總體性要求

《條例》將科學決策作為重大行政決策的一項基本原則，結合當前經濟社會發展實際，提出了三項總體性要求：

（一）貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念

這是決策理念的要求。2015年10月，習近平總書記在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中指出：發展理念是發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出，創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念是具有內在聯系的集合體，是“十三五”乃至更長時期我國發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，必須貫穿于“十三五”經濟社會發展的各領域各環節。準確理解把握并貫徹落實新發展理念的內在要求，是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，實現科學決策的前提條件。

（二）從實際出發，運用科學技術和方法

這是對決策過程和手段的要求。堅持一切從實際出發，是辯證唯物主義世界觀的根本要求。一切從實際出發要求在認識世界和改造世界的活動中，做到使主觀符合客觀，從客觀存在的情況出發，提出解決問題的方法對策。真正做到一切從實際出發，要求我們必須深入實際開展調查研究，全面把握客觀實際的全面性、整體性和變動性。當今社會，充分運用大數據分析等科學技術和方法是做好調查研究、全面準確把握客觀實際的重要途徑。

（三）尊重客觀規律，適應經濟社會發展和全面深化改革要求

這是對決策結果上的要求。習近平總書記指出，要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策制定。重大行政決策對經濟社會發展有著重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，在尊重客觀規律的基礎上，把能不能給老百姓帶來實實在在的利益、能不能創造更加公平的社會環境作為判斷決策科學與否的重要標準，從最廣大人民根本利益出發，從社會發展水平、社會大局、從全體人民的角度來看問題、作決策。

二、科學決策原則在重大行政決策程序中的具體體現

《條例》在制度設計上將科學決策原則貫穿于重大行政決策的全過程。在決策啟動階段，要求對各方面提出的決策事項建議，有關單位應當進行研究論證后，再報請決策機關決定是否啟動決策程序，論證內容包括擬解決的主要問題、建議理由和依據、解決問題的初步方案及其必要性、可行性等。決策啟動后，要求決策承辦單位廣泛深入開展調查研究、全面準確掌握有關信息、充分協商協調的基礎上，擬訂決策草案；要求專業性、技術性較強的決策事項，應當組織專家、專業機構論證其必要性、可行性、科學性等，并從專家論證的基本要求、選擇專家的標準、健全專家隊伍管理機制等方面完善提高專家論證質量的制度機制；要求重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，應當組織評估決策草案的風險可控性。在決策執行過程中，發現重大行政決策存在問題或者不適應形勢發展變化的，要求及時調整。

第六條

作出重大行政決策應當遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策。

釋義

本條是關于民主決策原則的規定。中華人民共和國的一切權力屬于人民。《憲法》第二條第三款規定，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”；第二十七條第二款規定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”。人民通過各種途徑參與重大行政決策，使決策真正體現人民的意志，反映最廣大人民群眾的根本利益和長遠利益，是人民當家作主的一個重要方面，是協商民主的必然要求。

一、關于民主決策原則的總體性要求

《條例》將民主決策作為重大行政決策的一項基本原則，提出了兩項總體性要求：

（一）充分聽取各方面意見。這是對聽取意見的廣度和效果的要求

《條例》規定的“充分各方面的意見”既包括決策機關外部的意見，也包括決策機關內部的意見。一方面，要充分聽取決策機關外部各方面的意見。堅持民主決策原則，要求通過提高決策透明度，進行廣泛深入的調查研究、充分聽取公眾意見等各種方式，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智，依法保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。另一方面，決策機關內部也要實行民主。《憲法》第三條第一款規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”堅持民主決策原則，要求決策機關的行政首長在行政決策過程中，不能獨斷專行、搞“一言堂”，而必須按照民主集中制的組織原則，廣開言路、集思廣益，充分發揮決策機關集體的智慧來優化方案，保證決策科學、可行、有效。

（二）保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策

這是對決策聽取意見的保障機制的要求。保障人民通過多種途徑參與決策，一方面充分發揮現有的社會主義民主機制和渠道，例如通過人民代表、政協委員等的履職活動來反映人民群眾有關重大行政決策的意見和要求，另一方面也要通過立法將公眾參與程序確定為法定程序，并在制度設計上防止走過場、形式化，不斷拓寬參與途徑和方式，增強公眾參與實效，實現人民群眾有序、有效參與決策。

二、民主決策原則在重大行政決策程序中的具體體現

《條例》在制度設計上將民主決策原則貫穿于重大行政決策的全過程，主要體現在：在決策啟動環節，明確了人大代表、政協委員以及公民、法人或者其他組織提出決策事項建議的途徑。決策啟動后，要求決策承辦單位廣泛深入開展調查研究、全面準確掌握有關信息；設專門一節規定公眾參與程序，要求以便于公眾參與的方式充分聽取意見并對聽取意見的程序和要求作出明確規定；明確集體討論決定為必經程序，對會議形式、議事規則等提出明確要求。在決策執行中，明確公民、法人或者其他組織可以對重大行政決策及其實施提出意見建議，要求決策后評估應當注重聽取社會公眾的意見，吸收人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織參與評估。

第七條

作出重大行政決策應當遵循依法決策原則，嚴格遵守法定權限，依法履行法定程序，保證決策內容符合法律、法規和規章等規定。

釋義

本條是關于依法決策原則的規定。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十五條第三款規定，“地方各級人民政府必須依法行使行政職權”。依法決策原則要求重大行政決策在權限、程序、內容上符合法律規定，是法治國家、法治政府建設的必然要求。行政機關能否做到依法決策，直接體現著其依法行政水平高低。

一、關于依法決策原則的總體性要求

（一）嚴格遵守法定權限

《條例》重在規范重大行政決策的程序，不涉及權限的設定。《條例》中要求的“嚴格遵守法定權限”，指的是決策機關作出重大行政決策的權限，需要符合《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及相關專門法律、法規等的規定。例如，《憲法》第107條規定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。

（二）依法履行法定程序

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。這五大法定程序是規范重大行政決策最為關鍵的程序制度，也是《條例》的主要內容。對于“依法履行法定程序”的理解，需要注意兩點：第一，法定程序不等于必經程序。從調研情況看，如果程序過于死板僵化、不考慮地方依法行政的實際，結果往往是形式化、“走過場”。為此，《條例》將合法性審查、集體討論決定作為必經程序的同時，堅持從實際出發，在重大行政決策草案的形成過程中體現了公眾參與、專家論證和風險評估程序的有關要求，即除依法不予公開的外，應當充分聽取公眾意見；專業性、技術性較強的決策事項應當組織專家論證；決策實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，應當組織風險評估。第二，五大程序不是完全僵化的流程。公眾參與、專家論證、風險評估屬于決策草案形成階段的程序，三者之間沒有固定的先后順序，決策承辦單位等可以根據決策事項特點和實際需要把握，有的程序還可以多次反復履行。草案形成后，需要依次履行合法性審查和集體討論決定這兩個程序。如果在合法性審查中發現應履行而未履行公眾參與、專家論證和風險評估程序的，負責合法性審查的部門可以在審查意見中建議決策承辦單位補充履行相關程序。集體討論決定是五大程序中的最后一個程序，當然也不排除會議集體討論時，要求重新履行或者補充履行有關程序。

（三）決策內容符合法律、法規和規章等規定

決策機關根據法定職權作出的重大行政決策在內容上必須符合相關法律規定。《條例》中的“法律、法規和規章”，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章。其中，憲法、法律和行政法規適用于全國各地區、各部門和各行各業。地方性法規包括省、自治區、直轄市和設區的市的人民代表大會及其常務委員會依照法定職權和程序制定的地方性法規，經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會依照法定職權和程序制定的經濟特區法規，以及自治州、自治縣的人民代表大會依照法定職權和程序制定的自治條例和單行條例。另外，根據《立法法》第八十條的有關規定，國務院的決定和命令也是制定部門規章的依據，因此，地方政府作出的重大行政決策在內容上也應當符合國務院作出的有關決定和命令。

二、依法決策原則在重大行政決策程序中的具體體現

《條例》在制度設計上將民主決策原則貫穿于重大行政決策的全過程，其中，有關合法性審查程序的規定是依法決策原則的集中體現。《條例》將合法性審查作為必經程序，明確決策草案提交決策機關討論前，應當進行合法性審查。決策草案未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交決策機關討論。同時，針對實踐中合法性審查受干擾、難深入等問題，明確了送請審查需要的材料、時間要求以及合法性審查的內容和合法性審查結果的效力。除合法性審查程序外，依法決策原則還體現在以下方面：一是規定決策承辦單位在擬訂決策草案時，應當全面梳理與決策事項有關的法律、法規、規章和政策，使決策草案合法合規、與有關政策相銜接。二是設“法律責任”一章，對相關機關和人員違反本條例的違法決策的法律責任作了規定。

第八條

重大行政決策依法接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督，根據法律、法規規定屬于本級人民代表大會及其常務委員會討論決定的重大事項范圍或者應當在出臺前向本級人民代表大會常務委員會報告的，按照有關規定辦理。

上級行政機關應當加強對下級行政機關重大行政決策的監督。審計機關按照規定對重大行政決策進行監督。

釋義

本條是關于對重大行政決策監督的規定。從監督主體看，本條規定的監督包括國家權力機關的監督、上級行政機關的監督和審計監督。

一、人大監督

國家權力機關的監督，是各級人大進行的監督，屬于外部監督的一種。我國的政體是人民代表大會制度。這個制度的特點是，在由各級人民代表大會統一行使國家權力的前提下，又對國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關的職責做了明確劃分。我國《憲法》明確規定，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。

各級人大對政府工作的監督，既是一種制約，又是一種支持和促進。人大監督的內容包括工作監督和法律監督兩個方面。工作監督，就是監督是否嚴格依法辦事，是否堅持執政為民、以人為本，是否真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，是否全心全意為人民服務。法律監督，就是對法規、規章和其他規范性文件進行備案審查和執法檢查，發現這些文件同憲法和法律相抵觸的，依法予以撤銷或者責令制定機關予以糾正。人大對重大行政決策的監督主要體現為工作監督，如果是以規范性文件形式作出的決策，也要接受人大的法律監督。

我國《憲法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等就人大對政府的監督方式作出了明確規定。例如，《憲法》規定，地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行；審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項；監督本級人民政府的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作；縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。《各級人民代表大會常務委員會監督法》規定，各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。專項工作報告由人民政府、人民法院或者人民檢察院的負責人向本級人民代表大會常務委員會報告，人民政府也可以委托有關部門負責人向本級人民代表大會常務委員會報告。

同時，根據黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”的要求，中央層面已經出臺了關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見，就人大討論決定重大事項、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的總體要求、重點、工作機制、程序、實施等方面提出了指導意見。不少地方也按照要求制定出臺了地方性的細化落實制度。例如，北京市出臺了《市政府重大決策出臺前向市人大常委會報告工作辦法》，對報告的事項范圍、程序等作了具體規定。

二、上級行政機關的監督

上級行政機關的監督，是上級行政機關基于行政領導關系對下級行政機關的重大行政決策情況進行的全方位監督。《憲法》規定，縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定的縣級以上的地方各級人民政府行使的職權中也包括“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令”。

三、審計監督

審計監督是由我國《憲法》所明確的專門監督。《憲法》第九十一條規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”第一百零九條規定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。”2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》明確提出，“對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計”，并從“本地區本部門本單位發展規劃和政策措施制定、執行情況及效果，重大決策和內部控制制度的執行情況及效果”等方面對領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。

第九條

重大行政決策情況應當作為考核評價決策機關及其領導人員的重要內容。

釋義

本條是關于重大行政決策情況考核評價方面的規定。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確提出，“各級黨委要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系，充分發揮考核評價對法治政府建設的重要推動作用。”貫徹落實《條例》有關程序制度規定，推進重大行政決策科學化、民主化、法治化是法治政府建設的重要內容。因此，重大行政決策情況也必然是考核評價決策機關及其領導人員的重要內容。本條規定涉及考核評價的客體、考核評價的對象。

考核評價的客體為“重大行政決策情況”，既包括在健全科學、民主、依法決策機制，完善重大行政決策程序制度，推進科學民主依法決策方面的力度、進度及其實施的總體情況的考核評價，也包括對具體的重大行政決策是否依法履行法定程序，決策內容是否合法、可行、科學，決策執行是否全面、明確、到位，決策是否解決實際問題等等方面的考核評價。

考核評價的對象包括“決策機關及其領導人員”。其中，“決策機關”即“縣級以上地方人民政府”，包括省、自治區、直轄市，自治州、設區的市，縣、自治縣、不設區的市、市轄區。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十六條的規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民政府分別由省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成，縣級以上各地方人民政府的組成人員作為一個整體，接受考核評價。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府分別由縣長、副縣長，市長、副市長，區長、副區長和局長、科長等組成。“決策機關領導人員”即縣級以上地方人民政府的領導人員，是對領導人員個人的考核評價，考核對象包括政府的正職和副職領導人員，不包括秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長等。