案例11：土地權屬爭議的復議前置和行政復議申請期限的認定

——某村民委員會不服某市政府頒發《國有土地使用證》案

案情

某村民委員會以土地轉讓費支付未到位為由，于2017年12月對某市政府2008年10月20日為某投資公司頒發《國有土地使用證》的行為，向法院提起行政訴訟。法院于2018年12月作出裁定，以土地權屬爭議應當先申請行政復議為由駁回了村民委員會的起訴。村民委員會遂于2019年3月向某省政府申請行政復議。

村民委員會認為，爭議土地屬于該村集體所有，該土地的轉讓協議是鄉政府與第三人簽訂的，市政府憑此協議為第三人頒發《國有土地使用證》，違反了法律規定，應當予以撤銷。市政府認為，村民委員會提出的行政復議申請，超過了法律規定的申請期限，應當予以駁回。

經行政復議機關調解，村民委員會與第三人某投資公司就土地轉讓費余款的支付問題達成協議。隨后，村民委員會撤回行政復議申請，行政復議機關作出終止行政復議決定。

評析

本案主要涉及兩個問題：

（1）土地權屬爭議的復議前置程序。《土地管理法》第14條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。”據此，土地權屬爭議的當事人必須先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟。

（2）行政復議申請期限的認定問題。《行政復議法》第9條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。”

根據《行政復議法實施條例》第15條規定，行政復議申請期限的計算，包括以下幾種情況：①當場作出具體行政行為的，自具體行政行為作出之日起計算；②載明具體行政行為的法律文書事后送達的，自受送達人簽收之日起計算；③載明具體行政行為的法律文書郵寄送達的，自受送達人在郵件簽收單上簽收之日起計算；沒有郵件簽收單的，自受送達人在送達回執上簽名之日起計算；④具體行政行為依法通過公告形式告知受送達人的，自公告規定的期限屆滿之日起計算；⑤行政機關作出具體行政行為時未告知公民、法人或其他組織，事后補充告知的，自該公民、法人或其他組織收到行政機關補充告知的通知之日起計算；⑥被申請人能夠證明公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的，自證據材料證明其知道具體行政行為之日起計算。

本案中，市政府頒證的時間是2008年，證是頒給第三人的，村民委員會不可能知道具體的頒證時間。村民委員會認為其2017年12月才知道頒證的事實，當時就向人民法院提起了行政訴訟，在人民法院裁定駁回后，立即向行政復議機關提出了行政復議申請。根據相關規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟到法院生效判決送達之日的時間，不計入法定行政復議申請期限。因此村民委員會的行政復議申請未超過法定期限。