0.2 研究現狀與研究思路

0.2.1 研究現狀

吉爾茲指出，研究地點不是研究目的，人類學家并不研究村落，他們只是在村落中研究。[11]本書關心的主要問題在于：通過對四個派出所執法、糾紛解決、防范和治安管理等運行的觀察與思考，來反思和審視國家治理能力不斷提升的背景下，派出所在當代中國基層社會治理的實踐和努力方向中所應有的擔當，進而理解當下和未來一段時間內國家治理中政府法治建設的實踐邏輯以及派出所改革的努力方向。

（一）派出所的運行機制與功能

1997年全國公安派出所工作會議在蘇州市召開，該次會議確立派出所以管理、防范為主要任務，以發案少、秩序好、群眾滿意為目標，派出所的重心工作在治安管理和防范上；2002年全國公安派出所工作會議在杭州市召開，會議明確提出，“公安派出所是市、縣公安機關直接領導和管理的派出機構，是集防范、管理、打擊、服務于一體的基層綜合性戰斗實體”[12]。公安機關許多警種特別是國內安全保衛、治安、戶政、刑偵、出入境管理等部門的基層基礎工作都必須以派出所為依托。更重要的是，作為國家主要基層執法機構的派出所是很多基層社會糾紛第一線的處理機關，還是基層很多其他行政機構的強制力后盾，其對基層社會的平安、穩定和法治治理建設意義不可小覷。

派出所的日常運行機制工作一般來說主要分為以下六大類。[13]（1）派出所內部的預防、防范機制，包括參與火災、交通、爆炸、中毒等治安災害事故的預防工作；（2）派出所內部的治安管理（指導、動員）機制；（3）派出所內部的執法運行機制，主要包括辦理治安案件，調解治安糾紛；（4）派出所內部的刑事司法運行機制；（5）派出所內部的糾紛調解機制，主要包括調解治安糾紛等；（6）服務社會，主要包括“110”的運行機制和接受群眾報警、求助等。隨著社會轉型和國家治理能力提高的要求，派出所這六大運行機制需要從如下六條途徑著手進行改革，即重視法律從現實法→行動法的實現；從注重手續→重視程序（卷宗程序→實踐程序）；從重實體→重程序；從注重取證據→重視證明說理；從不僅合法→還要正當；從講權力監督→權利救濟落到實處。

根據不同版本的漢語詞典可以得到關于“功能”的四層意思：（1）效能；（2）功效；（3）才能；（4）事物或方法所發揮的有利的作用。如果表達為“某事物的功能”，那么取第四個意思，即“該事物所發揮的有利的作用”。基于中華人民共和國成立以來派出所定位、設置體制和主要任務等變遷以及《公安派出所組織條例》[14]《公安派出所正規化建設規范》和《人民警察法》等規定，筆者認為，派出所在行政執法、刑事司法、打擊犯罪、調解、管理防范和社會服務的運作過程中，對國家、社會和個人的發展產生了有利的作用。筆者將此稱為“派出所的功能”，也是本書的論題。因此，派出所功能轉型的探討主要是圍繞“國家—社會—個人”框架進行，[15]其同時也分別代表派出所對國家、社會和個人三者所發揮的有利作用，即派出所對三者的功能。按照這個標準，本書將派出所的功能描述性的總結為“執法功能：政治功能與法治功能”“調解功能：控制功能與協調功能”和“管理功能：為民服務功能與人權保障功能”三對范式。

“國家—社會—個人”是本書的核心分析框架，當然其論述內容也是本書的核心部分，即本書第三、第四和第五部分。在“國家—社會—個人”分析框架中，派出所對國家的功能、派出所對社會的功能以及派出所對人的功能的分析之間的關聯與邏輯大致見表0-3。

表0-3 “國家—社會—個人”分析框架的內在關聯

國家層面執法中的政治功能與法治功能。政治功能主要體現在政治動員與政治參與，信息收集和信息反饋，“讓我的煩惱有機會表達”的發泄民怨社會安全閥。[16]法治的功能可以概括為四個方面：（1）通過正當化國家權力，促進價值多元化和解決糾紛而實現社會整合功能——法治整合、彌合功能；（2）通過降低社會交往和管理成本，促進市場效率和個人自由而實現福利增量功能——法治福利功能；（3）效率與正義通過確立法律的正義形象，形式合理性及權威性而達到其意識形態功能——法治權威功能；（4）法治軌道的運作通過秉持有限理性論，破除權力迷信和確認基本的法律價值而實現法治的批判功能——法治批評功能。[17]派出所法治功能需要充分的法治邏輯及其展開[18]，增強法治邏輯[19]。穿行于制定法與政策之間[20]：國家法的清晰與禮的朦朧；國家法與民間法；政策化與法治化。處理好“政法關系”：“政法”與“社會治理”的關系。

社會層面糾紛解決中的控制功能與協調功能。糾紛解決從社會穩定的要求到社會和諧[21]目標的轉變，是我們理解控制功能和協調功能的背景和前提，陳家剛教授指出，穩定的形成，不是靠堵，而是要疏；不是靠強力、壓制和打擊，而是靠協商、對話與合作。[22]龐德精辟地指出，“在某種意義上，法律即通過有系統、有秩序地適用這種社會的暴力而達到的社會控制”[23]。正式控制與非正式控制是控制功能施展的典型表現。[24]在某種意義上，非正式控制又是協調的一種體現和彰顯。協調在本質上是一種規定正式制度的非制度化行為，是公權力行使者對調解制度的變通運作。正式制度的缺陷、當事人和公權力行使者的理性選擇、公權力機能不足等是促使公權力行使者運用協調方式處理糾紛的主要原因。協調具有使司法介入公共政策制定、刺激制度創新、導致公權力的可交易性、司法與行政界限模糊化、使非正式制度進入司法過程等潛功能。而為了控制協調的負功能，應當將之厘定于正式制度之下。[25]諾內特、塞爾茲尼克關于“壓制型法”“自治型法”“回應型法”中關于從“壓制”到“回應”的討論為筆者理解和分析控制功能與協調功能提供了理論視角。[26]

為民服務功能與人權保障功能。黨對國家治理的最終目標是實現人民的幸福生活，聯系群眾，以群眾感受為依據，為人民服務是我們黨和國家社會主義建設事業立于不敗之地的力量之源。反映在派出所執法、治安管理、人口管理、求助救援等方面，這一功能就更為明顯。然而，“110”接處警中更多的非警務活動也的的確確比較嚴重地消耗了警力，在我國目前警力十分不足的情況下，強調“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”的“四有四必”也已顯露出承諾過高的問題。[27]另外，作為執法機構的派出所需要職權的法定化，認真對待警察權的要義就在于警察權的嚴格法定化，這就需要用法治的思維。那么，對兼具規范性和價值性的保障人權的實現可以在一定程度上達到派出所治安管理、救援救助中為人民服務的功能。人權保障功能的實現需要處處以人為本的運行機制。[28]

另外，值得關注的是，2016年年初的全國公安廳局長會議提出，推行大部門制、大警種制，接下來在北京、浙江等地逐漸推行，通過將相近職能部門進行整合，最大限度減少政出多門、職能交叉重疊，以整體型組織結構和資源應對外部環境的復雜性，提高組織績效。

2015年年底，浙江某地公安局嘗試以“精簡機關、夯實基層”為原則，將原有除派出所、看守所（拘留所）以外的24個內設機構精簡合并為二中心、二分局、二大隊、二處，即指揮中心、執法督察中心、刑偵分局、治安分局、交警大隊、國保大隊、政治處和警務保障處，實現了警力從機關到派出所的下沉。“應對外部環境的復雜性，提高組織績效”之外的理論意義就在于，這一改革從宏觀上厘清了派出所在社會治理中的如下一些功能：執法功能，包括治安行政執法和刑事案件中的立案偵查等刑事司法功能；糾紛調解功能；治安管理功能以及部分為民服務功能。這與本書主題是一脈相承的，需要筆者更進一步地挖掘和深入思考。

在探討派出所及其相關問題時，派出所、警察、公安與公安機關等概念在行文中不斷出現、變換，甚至可能交叉替換，厘清它們之間的關系是清晰論證的前提。派出所的核心資源是警察，警察是派出所的核心要素，警察是影響派出所功能發揮最主要的因素。公安是一個抽象的概念，既可以指代某個公安機關，比如公安局，也可以指代公安民警，對一般性抽象概念公安相關內容的論證與解釋，也當然地包含了對派出所及相關內容的論證與解釋。在立法者和許多專家的視野里，公安當然也是公安機關和公安民警的總稱。也因此可以推理，“全國（中央）政法工作會議”“綜合治理會議”“全國公安會議”及其內容與派出所的規定、職責、功能等密切相關，這些都被筆者納入論述的視域。

因此，有足夠理由認為，本書對派出所功能的許多探討，往往通過警察在調解、管理防范、行政執法、刑事司法、打擊犯罪和社會服務等行為中進行討論與闡述，這樣的思路和邏輯是可行的。

（二）社會治理的變遷與現狀

費孝通在《鄉土中國》中曾指出：在社會結構和思想觀念沒有發生相應變化之前，就簡單把現代的司法制度推行下鄉，其結果是“法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已經先發生了”[29]。蘇力對盛行的法制建設“現代化方案”進行了深刻反思和有力的挑戰。他從吉爾茲的“地方性知識”觀念出發，對現代法律的普遍適用性提出質疑；并提出在當代中國法制建設中，應該尊重本土資源，打破文化區樊離，“尋求國家制定法和民間法的相互妥協和合作”[30]。蘇力敏銳地發現了現代法律知識體系與鄉土社會之間的緊張對立，以及由此帶來的混亂和不適，進而提出了“基層司法的反司法理論”[31]。同理，對派出所的討論必須放在中國國情、社會變遷和當代國家治理能力不斷現代化和法治化的背景中去考察和驗證。

我們的很多法律、規則與制度都在一定程度上借鑒自西方，一直以來，這些規則與我們的道德禮法傳統和習慣風俗之間都有著緊張的關系。在全球化的影響下，要融入全球化的貿易和全球化治理中去，我們不能選擇逃避，只能主動對接，要享受全人類的文明成果，規則難免會成為我們必須破除的障礙。理解和看清國家的發展與社會變遷的節奏和規律，是學習、運用、借鑒這些規則、途徑的前提。從鄉土社會到新鄉土社會[32]，從厭訟到訴訟爆炸式增長，從很少的法律規則到社會主義法律體系已經形成，從西方正義到我們理解的正義[33]，理解當下必須從內到外、從事實到規范進行持續審視，甚至如吉爾茲提出的“法律的語言混亂”，指第二次世界大戰以后，在第三世界發生的“業已確立的正義觀同從外部引入的、更多反映現代生活方式和壓力的正義觀之間的緊張”[34]。如何為那些具有地方公正性的“法”找到一種能與“現代司法”相互兼容的空間？同樣是我們對于派出所執法、調解和治安管理運作中的疑問，如何正確理解派出所當下功能展開中的空間背景，發揮治理潛力的時代背景是本書具有學術意義的第一前提，這種中國的經驗與智慧需要在治理變遷中去尋覓規律。

身體治理、德行治理還是技術治理是對治理變遷的一種獨到理解。身體治理是指國家權力行使者以保持機構或公務人員身體在場的方式對鄉村社會進行治理；德行治理是指國家權力行使者以超越職業要求的思想、道德和品行為工作動力對鄉村社會進行治理；技術治理是指國家權力行使者通過應用先進技術對鄉村社會進行治理；國家權力的運作實際上由這三種方式（或層面）共同構成，其治理效果也由三個層面綜合決定。[35]另外，它們之間也有內在的邏輯聯系。身體治理的典型代表是人民公社時期，黨政軍聯合一體，集體主義是國家治理的核心元素。從20世紀80年代后期開始，典型代表又是德行治理，群眾路線的強調與新時期的運作是典型代表，要求治理主體（權力的行使者）在群眾面前不怕犧牲、樂于奉獻，表現出具有一定的道德品質和素養，進而站在道德高度完成治理要求的內在優勢邏輯。鄉規民約是其主要依據。進入20世紀90年代后，伴隨科學技術的發展，尤其是計算機通信技術和網絡技術的發展，技術治理成為權力者治理的重要途徑，浙江省公安廳在2017年大力推進的“云上公安、智能防控”第一戰略是典型代表。結合各種小組、各種專門式治理，這種治理結合程序法治主義、程序正義理念成為實現法治的重要力量，被認為“為權力結構的改造以及政府合法性、正統性問題的處理提供具有可操作性的理論支點”[36]。由此不難看出，不論是身體治理、德行治理，還是技術治理，它們的共同特點都是強調權力者自上而下對國家和社會的治理，筆者還需要探討自下而上的國家治理。

表0-4 基層社會治理內在治理方式的表達變遷

公安派出所對內和對外關系，網絡與基層社會法治建設與法治發展的關系。“上面千條線、下面一根針”，作為最小的基層執法機構之一，派出所內部有綜合辦、巡邏隊、執法隊等，而外部，不僅要與公安局治安、刑偵、戶政、出入境等部門做好銜接工作，還要與鄉鎮街道政府、人大、鄉鎮綜治辦、政法委、派出法庭等處理好各種關系。如果這些關系的處理是外在的，或者說有法有規可循的，那么將派出所與村委會、居委會的關系，派出所與當地宗族團體的關系等，放在法治中國建設的背景下去考量，筆者覺得都不為過。因此，派出所與基層法治社會建設的關系對于宏觀層面的國家與社會的關系、計劃行政經濟與市場經濟建設的關系之間有密切的聯系。通過派出所法治式地化解矛盾、調處糾紛、主動服務和宣傳發動促進和彌補了效率與公正、穩定與發展、市場與政府、技術與法治之間的張力，同時也化解了法治與政治、經濟發展、文化建設和生態文明建設之間的矛盾。通過派出所真正發揮法治在基層社會各種糾紛和矛盾中平衡、調整、規范各種利益關系方面的重要作用，真正運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。

（三）法治、派出所與基層社會治理

諾內特和塞爾茲尼克提出了壓制型法、自治型法和回應型法；[37]受韋伯思想影響，昂格爾提出了互動習慣法、官僚管理法和法治體系法的分類；[38]日本田中成明的“自治型法”“普遍主義型法”“管理型法”的分類，德國的托依布納的法的“實質合理性”“形式合理性”“反思合理性”的分類。[39]托依布納借盧曼法的自我參照性“反思機制”概念[40]和哈貝馬斯的社會“組織原則”概念[41]，以及諾內特和塞爾茲尼克的法律系統“內部動態”構思等理論，[42]結合外部環境與實踐，構筑的“反思的法”的模型，這四者都有個共同的特點，即他們對于法的發展和進化的認識是趨于一致的，認為法律進化的方向為：削弱強制性（當然削弱法的強制性不是說減損法的權威）倡導社會控制的自主管理、堅持程序正義，堅持限制政府權力，加強公民權利保障，強調法的普遍性與一致性。基層社會法治建設的法治標準需要取得共識，而上述關于法治理論的一致性法治內涵標示了未來基層社會法治化和基層社會法治治理的方向與路徑。

公安派出所的法治功能與基層社會法治構筑。社會建設需要的社會整合機制、社會管理機制、社會保障機制、利益矛盾協調機制、社會危機處理機制如果說有什么橋梁為其搭臺，集管理、執法、服務、打擊和發動于一體的派出所是最好的助推劑和黏合劑，是黏合這五大機制朝著法治化方向行進的捷徑。第一，從權威性上講，管理上，國家權力在基層社會的法治推進中戰略和戰術上有所蛻化，比如人民法庭減少、基層司法專業人才缺乏、[43]基層各地法治發展水平差異較大等問題還顯著存在，派出所在基層社會法治方向和路徑選擇上是國家權力下沉的重要角度。第二，從糾紛解決角度上看，派出所在基層社會到底是政治上維穩，還是為地區經濟保駕護航，抑或是以執法為核心進行法治建設？雖然它們之間不沖突，但是其關系和重心如何配置一直以來在學術上都沒有得到充分討論。一般來說，司法層級越高，法律實踐的同質性越強；司法層級越低，法律實踐的面目越混亂。[44]基層派出所所實施的法律，在多大程度上維護了法律的統一性，又在多大程度上維護了社會秩序，保障了經濟發展，人們很難得到明確判斷，反而是為人民進行的服務活動得到了人們的認可。第三，從服務法治角度來講，“政黨國家”“行政國家”“社會化國家”三種模式給地區法治建設與發展帶來了一些不同于西方國家發展法治的背景，因此，地方自治組織的發展與壯大可以為派出所服務社會、建設法治和維護治安等事務減輕負擔，進而強化派出所的基層法治福利功能。第四，通過派出所對基層社會瑣事的執法實踐、法律調解和法治服務等功能的推進，在基層民眾之間形成一股法治的熱潮，在基層民眾之間形成遵守法律則更加自由，不遵守法律則寸步難行的良好法治建設環境，形成普遍的具有共識的法治意識和法治觀念，將法治思維和法治批判在民眾熱誠地法治監督中推進。