0.1.2 背景與意義

（一）研究背景

1.中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系

中國特色社會主義法治理念和中國特色社會主義法律體系已經形成，依法治國從“重法律制定”走向“重法律實施”階段。

伴隨著吳邦國委員長于2011年3月在十一屆全國人大四次會議上宣布“中國特色社會主義法律體系已經形成”，依法治國的推進將從“文本”轉到“行動”，尤其是“全面推進依法治國”更是吹響了依法治國法律實施的號角。十八屆四中全會報告明確提出“全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，“中國特色社會主義法律體系”到“中國特色社會主義法治體系”的過渡成為未來中國全面推進依法治國的典型性特質。作為最主要的法律實施機關之一的派出所，其在未來法律實施中的作用不言而喻。

2.“平安中國、法治中國”建設的背景

2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“推進法治中國建設”確立為我國新時期法治建設的新目標和全面深化改革的重大內容。習近平總書記在2013年1月全國政法工作會議上指出，“全力推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建設，深化司法體制機制改革，堅持從嚴治警，堅決反對執法不公、司法腐敗，進一步提高執法能力，進一步增強人民群眾安全感和滿意度，進一步提高政法工作親和力和公信力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。湖南、深圳、余杭等省市縣地方法治政府指標體系的建設，對作為政府組成部門的公安機關的執法提出了更高的要求。其中，公安隊伍的重要性不言而喻，派出所的社會功能如何實現直接關系到這些目標的實現速度和實現深度。

3.深化公安改革的大背景

黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“完善人權司法保障制度。國家尊重和保障人權。進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則。廢止勞動教養制度。健全國家司法救助制度，完善法律援助制度”，并重新審視《憲法》和《刑事訴訟法》關于公檢法刑事司法關系的運作原則，即“健全司法權力運行機制。優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督”。國家進一步從刑事司法活動中加強人的基本權利的保障，這對派出所刑事司法活動提出了新的、更高的要求。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，有兩處提及公安。分別是“建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”；“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”。

2014年12月底，中央全面深化改革領導小組第八次會議明確提到“全面深化公安改革”。[8]地方政府也認識到了公安改革的重要性，《中共浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》里面明確提到“公安改革”[9]。同時，中央司法體制改革核心內容的進一步強化對派出所功能轉型提出新要求。

4.公安機關的變革實踐是公安派出所功能轉變的實踐背景

伴隨經濟市場化、政治民主法治化和文化多元繁榮發展，派出所的功能正在發生悄言無聲的變化。2010年河南省內推動“撤銷公安分局、做大派出所”的警務改革。這些地方對派出所大刀闊斧的改革從側面說明派出所的功能正在也或許需要轉型。而筆者調研到的派出所案例也在很大程度上為上述問題做了注解。

改革開放以來，社會利益越來越多元化，社會糾紛和社會矛盾急劇呈現不斷增加和擴大的趨勢。作為最主要的基層公權力機關之一，派出所在處理和治理社會糾紛方面的作用不言而喻。多元的社會利益帶來類型繁多的社會問題：征收糾紛、貪污腐敗、黑社會犯罪、毒品犯罪、群體性事件、校園安全事件、交通事故、醫療糾紛……作為治安行政機關和一股刑事司法力量（針對刑事訴訟中的立案和偵查環節講），作為一線執法部門，派出所必然成為這些糾紛和問題的直接面對者，這些事件的圓滿解決客觀上需要派出所功能的轉變。

無論是做大派出所，還是大部制改革，很重要的一個原因就是讓更多警力走到一線，走到前面，“精簡機關、夯實基層”。2006年和2007年鄭州、江西等地公安機關都在進行改革，當然直接目的就是讓更多的民警走到一線，夯實基層，做強基礎。[10]

5.國家治理能力的現代化與法治化和推進基層治理法治化與派出所功能轉型關系密切

黨的十六大、十七大、十八大、十九大報告中，尤其是黨的十八屆三中全會提出的“國家治理能力的現代化”，十八屆四中全會提出的“推進基層治理法治化”吹響了全面依法治理基層社會的號角，十九屆五中全會提出的“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能”，這些國家宏觀戰略傳達出的一個亮點就是要創新社會管理體制，以“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”為基調，目標就是要建立和完善政府與社會的合作機制，建立政府調控機制與社會協調機制互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調節力量互動的公共管理網絡，不斷增強政府管理和社會自主管理的能力。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出：“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”，為社會糾紛解決第一線的派出所的改革和努力的價值取向，提供既有宏觀性又有微觀性的指引意義。

（二）研究意義

1.為認識中國特色社會主義法治發展及其內在邏輯演變提供一個新視角

梳理派出所功能之變遷，可以從側面去解釋我國社會發展的法治取向和每個階段的法治發展特質。1949—2014年，60多年的跨度，涉及30多次全國政法工作會議精神和四次全國公安會議精神，從經驗出發，提供了一個整體性的理解和解釋派出所功能變遷乃至整個政法機關社會功能變遷以及其法治取向演進的框架。

2.對公安法學理論的意義

第一，形成派出所在基層社會法治構筑中的四大法治功能理論體系。通過派出所執法、管理、糾紛調解等法律實施的研究，基層社會法治建設的研究，最后落腳于派出所在基層社會治理中的法治權威功能、法治彌合功能、法治福利功能和法治批判功能四大功能的構筑。派出所的執法、管理、防范、打擊和發動等執法手段與方式基本可以與“法治權威功能、法治彌合功能、法治福利功能和法治批判功能”四大功能的構筑相照應，是分析、總結和詮釋派出所有益于基層社會法治建設的全面而又深入的視角。

第二，實證地分析并論證了派出所對內和對外關系網絡以及基層社會法治建設與法治發展的關系。“上面千條線、下面一根針”，作為最小的基層執法機構之一，派出所內部有綜合辦、巡邏隊、執法隊等，外部不僅要與公安局治安、刑偵、戶政、出入境等部門做好銜接工作，還要與鄉鎮街道黨委、政府、人大、鄉鎮綜治辦、政法委、派出法庭等處理好各種關系。如果這些關系的處理有法有章可循，那么派出所與村委會、居委會的關系，與當地宗族團體的關系，就更能體現當代中國基層構筑法治社會的復雜性和特殊性。通過派出所發揮法治在基層社會各種糾紛和矛盾中平衡、調整、規范各種利益關系方面的重要作用，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。

第三，通過對基層執法機構派出所的深刻認識和運行總結出了三對功能分析模式：“政治功能—法治功能”“社會控制功能—社會協調功能”“為民服務—人權保障”，擴展和豐富了公安法學理論的理論知識，為黨的十八大報告中提到的刑事司法制度改革在公安這一層面給出了些許理論解說。

3.對理論法學的意義

第一，厘清了社會轉型過程中社會矛盾類型的劃分，尤其對案件、糾紛、求助等現實社會矛盾在理論上給予了解釋，在實踐中給予了關注，并對此進行了理論界限的分類和解讀。與此對應的是，執法、調解、管理和服務等公權力運作模式的理論再解釋，提高理論的解釋力和公安法治實踐的穿透力。

第二，對非常態執法理論進行了較為全面的關注。作為最主要的執法機構，包含但絕不限于法治目標的執法方式和執法路徑，暗含了各式各樣的法律文本之外潛在法律實施方式，包括糾紛調解、治安刑事案件的執法司法以及管理等各方面，這些形形色色、紛繁復雜的方式構成了一幅當代中國的執法圖景。通過分析，筆者對文本規定之外的執法稱為“非常態執法”，不是簡單粗暴的否定，而是從法社會學的視角客觀分析，形成具有中國特色社會主義的非常態執法理論與實踐邏輯。

第三，結合派出所的執法評估從更加微觀的層面來構筑法治評估的新樣板、新路徑。

4.為法治中國的全面推進提供新路徑

第一，為法治中國在基層社會的全面推進提供新路徑。法治中國的基礎在基層，基層社會法治的實現是法治中國、法治政府和法治社會真正實現的必然前提。而這同時也是法治中國實現的難點和關鍵環節，考察、研究和推進基層派出所的法治運行機制、人權保障機制和社會協調機制的建設其實踐意義不言而喻。通過派出所法治式地化解矛盾、調處糾紛、主動服務和宣傳發動，促進和彌補了效率與公正、穩定與發展、市場與政府、技術與法治之間的張力，同時也化解了法治與民主政治、經濟發展、文化建設和生態文明建設之間的矛盾。

第二，試圖在實踐中提升執法、管理等政府法治建設的水準。這不僅是一個具有中國自身特質的法律實施的學術富礦，還是凝結中國行政法治智慧的縮影。有利于理解和提煉公安機關以及政法機關在整個國家市場經濟、民主政治建設、法治進程中的地位和作用。將政府機關“摸著石頭過河”和適應中國國情的法治改革實踐解釋和梳理的理論化，形成未來“全面推進依法治國”中政法機關，尤其是公安機關的角色定位的再細化和更加體系化。同時，對于未來中國政法制度改革也具有學術史梳理和借鑒意義。

作為自清末即存在的派出所，其功能變遷是研究中國法制理論一個極好的視角。更多地運用中華人民共和國成立以來的文獻資料，緊密結合中國國情，研究中國問題，在中國自身獨特的法制實施學術富礦中進行不斷開拓。推進基層社會法治切實地、接地氣地實現，進而在實踐中自下而上地完成自上而下正在推動的法治中國建設，派出所正是其中最好的助推劑和黏合劑。作為基層最主要的法律實施機構之一的派出所，其在未來法律實施和法律實現中的作用不言而喻。尤其是中國特色社會主義法律體系已經形成，“文本中的法”亟須向“行動中的法”轉變的大背景和全面推進依法治國背景下，派出所在法治中國實踐推進中的意義重大。