如果把權力結構比作一個金字塔，塔尖最頂點的那個就是皇帝，下面次一層就是中樞決策機構。既然是中央集權政治，天下大權都匯總到中樞決策機構這里，那么中樞決策機構的設置和參與決策的人選就非常重要，關系到政治的好壞、國家的長治久安。從這一點出發，皇帝很重視中樞機構及其人選。同時，從帝王專制的角度出發，皇帝又不希望集權的中樞機構妨礙到皇權，威脅到自己的權力。既要讓中樞高效、權重，又不能讓中樞脫離控制、權勢過重，皇帝要在這兩點中做一個權衡。

講中樞政權的演變，我們要從貴族政治到賢能政治的轉變講起。

從貴族政治到賢能政治

國家剛誕生的時候，中國的的確確是“封建社會”。什么叫封建社會？就是中國進入奴隸社會時的那種形態：封邦建國。全國有一個王，周天子也好，商王也好，夏王也好，它就只有一個王。王分封貴族到四方去，建立諸侯國，所有的諸侯都是這個最高的王封的。

比如，商湯推翻了夏朝，建立了商朝。這么大的地方怎么管理？他就開始分封。先封自己的兄弟、子侄，派遣到各地去建立諸侯國。不管爵位是公也好是侯也好，統稱諸侯。還有部分諸侯是開國功臣或者地方實權人物。比如，西周剛建立的時候，第一個分封的就是齊國。齊國的第一代國君是姜子牙，因為他輔周滅商，立下了大功。天子還分封了一些地方上的實力派。夏朝也好、商朝也好，都帶有部落聯盟蛻變成國家的痕跡。部落聯盟意味著許多部落聯合起來，你雖然是最大的部落，但地方上還有許多小部落，那你怎么辦？你就得分封，承認小部落的實力。典型的例子就是楚國。楚國存在的時間很長，但是它既不是西周血緣關系內的諸侯國，也不是功臣，它本來就在南方獨立發展起來的。所以，西周統一了天下，怎么安排楚國呢？干脆，原來你占的地方都歸你，我封你為諸侯，封你為子爵，叫楚子。你定期進貢南方特產的一種茅草（包茅、菁茅）就行了，表示對我的臣服。楚子每次就挑選最好的茅草送到周天子那里，典故“包茅之貢”就是這么來的。

封建社會，最核心的一點是什么？就是權利和義務的關系。周天子能不能隨意殺了楚子？不行，楚子說，天子沒有這個權力。楚子說，我不給你茅草了，行不行？不行，因為這是諸侯的義務。只要大家履行了各自的權利和義務，天下就能夠相安無事。這是封建社會的精髓，不論是行政管理還是社會結構。英國資產階級革命是怎么爆發的？當時英國就是典型的封建社會。國王說，我沒錢了，我要加稅。下面的貴族說，加稅可以，怎么加我們得召開議會，大家得商量著來。國王和貴族談不攏，戰爭就爆發了。

諸侯國對天子有什么義務？第一個，鎮守地方。這當然也和諸侯的利益是一致的。第二，追隨周天子征戰。分封諸侯后，天子直接管轄的地域遠遠比不上諸侯國的總和，周天子的軍隊很少，諸侯加在一起的力量遠遠大于天子，但是他們仍然是聽天子的。天子可以傳檄天下，讓各路諸侯出兵，組成軍事聯盟去打仗。第三，諸侯定期朝拜周天子。第四，諸侯和諸侯之間發生了糾紛，不能自己打架解決，要找周天子來裁決。天子是高于諸侯的裁決者。這些是諸侯必須遵守的義務。諸侯在他的封地里面就是天子，可以行使完全的權力。周天子不能管他，諸侯也可以拒絕履行義務之外的事情。周天子如果要增加楚國進貢茅草的數量，也要和楚子商量，不能任意增加。

天子的義務是什么？第一，保證天下安寧，保證所有諸侯的安全。如果諸侯有危險，天子要號召諸侯救援。春秋首霸齊桓公為什么能號令天下？因為他行使了部分天子的義務。當衛國被蠻夷武裝滅國的時候，齊桓公出面，號召天下，幫助衛國復國，這本來是天子應該履行的責任。第二，天子要解決諸侯之間的糾紛，解決一些跨國的矛盾。比如，號召各國聯合起來治理黃河、解決諸侯之間的領土糾紛等。第三，天子要遵守自己和諸侯之間的權利與義務關系。

封建制帶有濃重的宗法制的痕跡。商王也好，周天子也好，他是全天下的大宗，商王的子孫、周王的子孫，永永遠遠都是商王、都是周王。諸侯的子孫永遠都是諸侯。嫡長子以外的子孫，怎么辦？繼續分封。周天子的兒子，除了一個人繼承天子以外，其他的人都可能成為諸侯，諸侯的兒子可以成為卿，卿的兒子變成大夫，大夫的兒子變成士。大宗一直延續，大宗的旁邊又繁衍出很多小宗。大家都是貴族，都在宗法系統內。

貴族，是和封建制緊密相關的一個概念。封建社會產生貴族形式。但貴族不是單純由血緣決定的。你這個人再有錢，別人說你是暴發戶，不會說你是貴族。你如果真的是貴族，你再沒錢，別人也會說你是貴族。電影《霍比特人》里面，矮人國的王子叫索林·橡木盾。在現實中，他是王子嗎？他的爸爸、爺爺的確是矮人國的國王，但是矮人國已經覆滅了，索林沒錢、沒有國土、沒有王冠，那為什么大家還承認他是王子？為什么矮人國的遺民會繼續聽他的，去進行一場前途難料的遠征？這是由他的能力和他的榮譽感來決定的。貴族是由內涵決定的。能力加上榮譽感，再加上內在的精神追求，才能塑造一個貴族。真正塑造貴族的不是金錢。

在西方的歷史和戰爭影片里，首領都是能力出眾的人物，他們經常號召大家的口號是“為了榮譽”（For Honor）或者“為了自由”（For Freedom）。有一種內在的精神在支持著他，他把榮譽、自由、正義看得比其他東西重要。更重要的是，他用實際行動實現這些目標。所以，人們愿意追隨這樣的領袖。這當中暗含著一種權利和義務的關系。大眾認可首領的目標，服從首領的指揮；首領要帶領大眾為了目標而奮斗。他統一了英格蘭，他就是英格蘭的王，他再分封跟著他奮斗的人為貴族，等于是把權利與義務關系擴大化、規范化了。近代英格蘭、法蘭西就是這么產生的。歐洲的許多國家，都有這么一段歷史。

中國古代，最開始的國家形態，夏朝和商朝的時候，政務相對比較簡單，唯一的王就拍板決定了。遇到疑難問題了，就燒龜甲和獸骨，進行占卜，讓上天來決策。甲骨文就是這么來的。到了西周，尤其進入春秋戰國后，政務越來越多、越來越復雜，新情況、新問題層出不窮。周王和諸侯當然也還占卜，同時漸漸引入了“朝議”，就是若干貴族在朝堂上商量問題，最后由君王決策。朝議開始取代占卜，中樞決策制度的雛形出現了。遇到什么事情，幾個大貴族湊在一起就把這個事情給商量著辦了。

春秋戰國時，決策的核心階層是貴族階層。宗法制決定了不論是天子、卿，還是大夫，大家在血緣上都有或近或遠的聯系。國家政事，相當于他們的家事。有什么事情，大宗和幾個主要的小宗湊在一起，大家在家族內部就解決了，家國是不分的。更重要的是：君權是受到限制的。

君權怎么受到限制呢？重大政務，諸侯或者天子不能自行決定，需要和貴族坐下來商量。比較極端的例子是，天子特別討厭一個大夫，他能不能把這個大夫推出去斬了？他可以這么做，但是新的大夫是被殺大夫的兒子，他還是不一定會聽你的。孔子時代的魯國，內政有一個大問題：三桓作亂。三桓是魯國貴族階層里面的小宗，勢力膨脹，蔑視、欺壓魯國國君。魯國的國君卻不能把三桓連根拔起，因為三桓在各自的封地里面是大宗，具有天然的、不可動搖的權威。只要君臣關系是建立在權利和義務之上的，君王的權力就受到限制。

君王反受臣下的欺凌，就是孔老夫子說的“禮崩樂壞”的一大表現。除了魯國，作為大國的晉國，后來被韓、趙、魏三個大夫瓜分了，史稱“三家分晉”。另一個大國齊國，原本姓姜，是姜子牙的封地，春秋末期時改姓田了。怎么回事？貴族田氏坐大，把姜子牙的后裔推翻了，取而代之。

分封和宗法制，體現在行政區劃上，造成先秦時期沒有類似后代的地方行政。天子分封諸侯，諸侯又把國土分封給卿和大夫，卿和大夫們分割一方。在方圓五十里或者一百里的地方里面，卿或者大夫就是統治者，他說了算。卿大夫會在封地中，找一個人口密集的或者是環境好的地方建造城池，自己居住，也作為行政中心。這座城池就是“邑”。因為卿大夫由邑所在的地區來供養他，邑也叫作“食邑”或者“采邑”，一般以居民的戶數為單位。后代逐漸演變為“某某貴族食邑多少戶”，意思是他的封地有多少戶口；“萬戶侯”就是封一個食邑一萬戶的侯爵。先秦時，卿大夫的封地因為規模小，人口也少，所以沒有發展出后世那樣專業化的、具體的行政機構來。

貴族政治為什么慢慢行不通了呢？西歐的貴族政治，按照馬克思的說法，是被大炮轟沒的。在中國，是我們社會內部把它埋葬了。貴族政治的消亡，是一個長期的過程，原因很多、很復雜，這里就說一些比較突出的表現。

春秋戰國是一個什么樣的時代？春秋戰國是天天打仗，一年一小仗、三年一大仗，十年天下重新洗牌的時代。這樣的時代，必然會對作為統治者的貴族階層的個人素質，提出極高的要求。貴族一旦能力跟不上形勢的發展，就可能被其他貴族吞并。為了維持自己的地位和物質待遇，他們是不是要讓能干的人去干？比如說，你是貴族，敵人來侵略你的封地了，如果封地失守了，被別人奪走了，那你就什么都沒了。你為了守住食邑，是不是要把一部分權力轉讓給他人。這個人很可能不是貴族。非貴族的人就這樣，通過“時勢造英雄”，掌握了部分政治實權。他不是世襲的，完全靠個人能力參與政治。那個時代有利于有才華的平民躍升到權力場上來。

隨著人口的繁衍，按部就班的貴族傳承也出現了問題。土地能夠供養的貴族數量是一定的，一旦貴族階層的自我繁衍超過了生產力的發展速度，必然導致部分貴族子弟跌落出本階層。比如，現在的北京屬于古燕國。燕國首都最初在現在北京西南郊區良鄉一帶。燕國開始是一個方圓百里的諸侯國，如果燕國國君生養了一百個子孫，怎么辦？這就注定有一些子孫不可能像祖先一樣，繼續高高在上當貴族。慢慢地，經過五代十代人，大部分的貴族子孫除了有血統以外，實質上已經淪落為平民百姓了。比如孔夫子，孔子先人是宋國貴族。到孔子這一代，年輕的孔子，在別人出殯的時候，給葬主唱挽歌，以此謀生。到春秋晚期和戰國時候，中國社會上游蕩著這么一群人。這群人流淌著貴族的血液，但已經不是貴族，也不是奴隸，不是平民。他們受過一定的教育，掌握知識和文化，又沒有機會掌握政治權力，實現自己的抱負。這群人，有一個專門的字形容他們，叫作“士”。[1]

當時，周王室已經衰落到極點，天下缺乏一個強大的權威。春秋時代是一個低強制性、高流動性的社會，士散于野，百家爭鳴。人們思想活躍，天南海北地自由遷徙，此外，思想觀念、信息文化、科學技術乃至各種物資的流動非常頻繁。士，可以說是所有這些資源的一個載體。諸侯和貴族階層很需要這些資源，不管是思想理論還是人才，舊的統治階層都很需要。有很多人就說，諸侯爭霸，各個諸侯國爭奪的不是領土，而是士。士，代表著當時有文化、有能力的階層，誰爭取到這個階層支持，誰就能夠爭霸天下。商鞅、蘇秦、吳起、孫臏、百里奚等等，都是士。北京朝陽有個地名叫作金臺夕照。金臺夕照是什么意思呢？古燕國的燕昭王，用黃金壘了一座臺子，向全天下人宣布：誰到這個地方來向我證明你有本事，這些黃金就是誰的！天下士人聞風而來，燕國因此一度強盛。士為知己者死，說的是士人感恩知遇，珍惜機會，忠誠做事，為雇主效勞。貴族階層主動讓渡部分權力給其他階層，到戰國后期，各國掌權的人很大一部分已經不是世襲貴族，而是憑真才實學上升的新統治階層。

秦國之所以能夠統一六國，得益于商鞅變法。商鞅變法，很重要的一條是獎勵軍功。就是說，秦國不看一個人的出身來決定他的地位，而是看他的功勞。一個秦國人斬首多少，就能獲得多高的爵位，掌握多大的權力。這就給了平民躍升地位的制度渠道，秦軍戰斗力也因此大為增強。到了秦漢，這個趨勢更加明顯。之前，位居宰相的人，都是貴族。漢武帝可能是有意提拔非貴族出任宰輔重臣。公元前124年，漢武帝任命平民公孫弘為丞相。這個年份值得在中國政治制度史上大書特書。這意味著皇帝完全看臣下的思想傾向、才能素養來任免使用，血緣并沒有那么重要了。從此以后，從權力金字塔的最高端到最底層，政府職位都向所有人開放了。

當然，這個過程不是在哪一年或者是哪一個人完成的。中國從貴族政治到賢能政治的過渡是一個漫長的事件。在某個時期，貴族政治和賢能政治可能并存不悖，也有可能貴族政治雖然在制度上消失了，但它的影響一直還在。貴族的稱號始終存在，不過后來變成了單純的爵位稱號，和封地、實權剝離；獲得方式也以能力和功績代替了血緣。在先秦，大家都是覺得貴族的子孫當官。到了兩漢，誰能當官？孝廉能當官，誰在家里對父母孝順，誰道德清高，誰就能當官。到了唐宋時，誰能夠當官？大家心里就會想“學而優則仕”，誰的學問大，誰就能當官。不論是哪種標準，從兩漢以后，大家都不認為誰父母好就能當官，而是賢德和有能力的人才能當官。天下官位，有才有德者居之。明清時，有的達官顯貴，權勢煊赫一時、家財萬貫，但如果子弟不肖，他自己就會惴惴不安，知道權勢很快就會不保。

中國古代官制的設置，也和從貴族政治到賢能政治的轉變相關聯。先秦重臣，有“師”“傅”“保”。這些官名本身就顯示了對君王的不敬。憑什么君王得叫你“師傅”，憑什么就得由你來“保”？但是，君王必須和這些人商議重大政務。這些官名帶有貴族政治的痕跡。周朝初期，周成王年幼，周公在貴族支持下，竟然攝政，代行政權，對周成王耳提面命。商朝的伊尹更“僭越”。伊尹作為丞相，覺得商君不行，就把國君放逐了！在后代，這可是“擅行廢立”、大逆不道的罪！在商朝，大家覺得是正常的，因為有貴族政治的風氣。后來，師、傅、保前面加了一個“太”字，成了太師、太傅、太保。它們用來安置德高位重的老人，基本上沒什么實權了。曹魏時，曹爽和司馬懿奪權。司馬懿原來是驃騎大將軍，曹爽借口司馬懿勞苦功高，驃騎大將軍不能夠和司馬懿的功勞相匹配，應當升官。司馬懿說我不想升官，曹爽說就得升官，去當太傅。一當太傅，司馬懿就傻眼了，雖然地位上去了，但任何實權都沒了。當時原先貴族職位的虛化表明貴族政治土壤的變異。

皇權與相權的纏斗

相權是中國政治制度史中僅次于皇權的、第二重要的概念。什么叫作相權？從狹義上來說，相權就是宰相的權力，從廣義上來說，相權是以宰相為代表的官僚集團的權力。官僚集團和皇帝，是政治斗爭的天平上的兩個不同的砝碼。皇權至高無上，但是相權能夠對皇權構成極大的束縛。

先秦沒有“宰相”這個詞。先秦有“宰”。“宰”這個詞的本義是副的意思，“宰”相當于諸侯和國君的管家。諸侯家中亂七八糟的事情，錢怎么收怎么花，家里的出游怎么安排，由宰來負責。先秦還有“相”。“相”這個角色相當于君王諸侯家門以外的行政事務負責人。雖然在封建結構下面，諸侯直接管轄的地方很小，但是諸侯直轄的地區的行政事務由相負責。相被叫作百官之長。后來，宰、相合稱，成為官僚集團的首領，叫作宰相。

秦始皇是開天辟地的皇帝。他奠定了中國傳統社會政治制度的基礎。秦始皇設立了丞相、太尉和御史大夫。三人并稱為宰相。但在這三個人當中，實權以丞相最大，丞相就變成了相權的代表。原來在封建時代輔佐君主的師、傅、保變成了太師、太傅、太保“三公”，實權轉移到以宰相為首的官僚集團的手里。

權力有兩大屬性。第一個屬性是排他性。通俗的理解就是“我說了算”，不允許其他人說了算。如果一件事情，權力所有者說了不算，大家還會覺得他擁有對此事的權力嗎？這是權力的第一大屬性，排他性。第二個屬性是擴張性。這件事情我說了算，那么下一件事情我能不能說了算呢？權力所有者自然而然就想把現有的權力擴張到其他時間、其他地點去。皇權肯定帶有這兩點屬性，相權也是。兩者并存，肯定會產生矛盾。

皇權和相權的矛盾，在古代如何表現呢？有一種極端的情況，握有大權的宰相或者權臣，把皇帝取而代之，篡位了。更多的情況是，皇帝把宰相打倒了，客氣一點的讓宰相退休，不客氣的就革職罷官，殘酷一點的呢，就刀光劍影，皇帝把宰相抄家滅門。在中國古代，基本趨勢是皇權蓋過相權。皇帝通過各種各樣的方法，尤其是通過制度設計，把相權不斷地削弱，不斷地邊緣化。西漢前期，朝堂議事，君臣席地而坐。宰相上殿，皇帝要起身相迎。散朝時，宰相告辭，皇帝也要起身相送。皇權和相權還處于一種比較平等的狀態。到了清朝，皇帝說話，宰輔重臣要跪聽圣訓。宰相進出，皇帝不僅不用起身迎送，宰相還得彎著身子、低著頭、恭恭敬敬地進出。見到皇帝，大臣要屈膝跪拜。這點禮儀，典型反映出皇權和相權的消長趨勢。

秦漢的宰相，把天下政務匯總、處理后，再向皇帝匯報。宰相覺得一些事情不需要皇帝知道，自己就拍板處理了。而且，宰相自行征辟僚屬。宰輔大臣自行“開府”。開府的意思是，大臣建立機構，征聘人員，處理政務。此外，宰相定期召集九卿和其他官員，向自己匯報事情。宰相等于是“大拿”，把所有的事情都處理了一遍，定期向皇帝匯報，等皇帝最后點頭。宰相負責政治匯總、整理歸納，權力很大，相當于半個皇帝。

皇帝很快就有意見了。一方面，皇帝覺得皇權受到限制，不能隨心所欲，很不方便。比如，皇帝看好一個人，想任命他當北平太守。皇帝和宰相一說，宰相說：行啊，我把皇上的人選拿回宰相府，開會討論一下。你說，皇帝聽到這話，心里能高興嗎？排他性是權力的基本屬性。如果連官員人事都得宰相同意，皇帝能不覺得權力受限嗎？另一方面，皇帝覺得相權阻礙了政令實施，效率太慢，不利于皇帝意志的貫徹落實。比如，匈奴為患邊疆，皇帝決定出擊匈奴。宰相也同意了。他領了圣旨后，回到府里召集官吏開會，商量怎么落實圣旨、怎么調兵、用誰領兵、使用什么戰略戰術，商量定后再把政令散發出去，送到邊關或者送到各地去調兵。兩三天后，相關軍隊能集結起來，就已經算是快速了。皇帝覺得這個效率太低了，還不如我直接下令呢！皇帝一個人想好誰領兵誰打仗、怎么打仗，立刻就把命令下發給目的地和目標對象，第二天就能開拔打仗。繞開宰相，皇帝乾綱獨斷，效率不是更高嗎？

西漢開國幾十年后，還真遇到了這么強的一位皇帝。他年紀很輕，雄才大略，想干的事情很多，又極為剛愎自用，覺得世界上沒有自己干不了的事情。這個皇帝就是漢武帝。漢武帝有很多想法，比如開鑿運河；削藩，把宗室的封地都奪回來；出擊匈奴，最好是把匈奴徹底消滅；開疆拓土，把南海之濱、西南蠻荒都納入帝國版圖，等等。漢武帝覺得以宰相為首的行政機構，用起來既不聽話，能力又差，辦事效率太低。那他怎么辦？漢武帝開始直接給各部門、各地區下命令，但他不可能親自去頒發政令，也不可能親自去了解事情的進度。他就利用一些在他身邊收發文件、整理圖書的人，即尚書[2]。

西漢的尚書是品級很低的官員，一般都是些資歷很淺的年輕人。漢武帝就吩咐這些人去宣布圣旨，監督政令的貫徹落實，慢慢讓他們幫忙出謀劃策，又讓其他官員把重要的事情直接告訴尚書，再由尚書轉告。漢武帝覺得這么做很好，能夠迅速貫徹自己的意志，很順暢，他想怎么辦就怎么辦。

在新架構下面，以宰相為首的原有機構，只執行“例行公事”。皇帝不關心的事，或者是例行公事，比如，某個地方今年下雨晚了一個月、某個地方的道路如何規劃，仍還是交給三公九卿來處理。軍政大事，皇帝和尚書們湊在一起處理。尚書漸漸成為一個獨立群體，東漢設尚書臺統領之，至曹魏發展為尚書省。尚書的首領叫“尚書令”，副職是“尚書仆射”，一般分左仆射、右仆射。尚書臺（尚書省）協助皇帝中樞決策，皇帝通過尚書令下發政令，通過尚書令上傳下達。尚書令就變成了事實上的宰相。到了漢末魏晉，三公也好、宰相也好，如果不兼任尚書令，他的這個宰相就是“假相”；兼任了，就是“真相”。原來，尚書是低級官員，相當于一些年輕才俊暫時沒有去處，或者資歷不夠不便安排，先在宮中幫皇帝收發文件。尚書一開始是被人挺不看好的小官，現在則是大家放著宰相不當，爭著去當尚書令或者尚書仆射。丞相、太尉、御史大夫或者大將軍，兼任尚書令。實權雖然有了，但覺得掉價，嫌棄兼職的品級太低了。后來就在尚書令上面加了一個職位，叫作“錄尚書事”，就是負責記錄所有尚書干的事。錄尚書事是一個差事，并不是嚴格意義上的官職。它后來居上，取代了尚書令，變成了“真相”。我們翻史書，看魏晉南北朝時，如果沒有錄尚書事、有尚書令，那么真正的宰相就是尚書令。如果既有尚書令又有錄尚書事，那么“真相”就是錄尚書事。

大家都讀過《三國演義》，蜀漢諸葛亮的職務是什么，他是“真相”還是“假相”？諸葛亮是“真相”，因為他的職位是武鄉侯、丞相、錄尚書事、領益州牧。他既有爵位，有名義上的丞相之位，又有實權職位，名實相符。再加上當時蜀漢只占有一個州，就是益州。諸葛亮不惜以宰相之尊兼了益州牧，是不折不扣的權臣。諸葛亮很幸運，碰到了劉禪這樣腦子不是太清楚的君主（要不就是腦子太清楚了）。不然的話，蜀漢內部皇權和相權的斗爭會白熱化。

后來，漢武帝的接班人們又覺得，尚書省還是不好，相權的束縛依然存在。雖然名字換了，丞相不是“真相”了，但是尚書令或者錄尚書事成了相權新代表。皇帝就想，能不能繞過尚書省去行使權力呢？于是，皇帝又開始利用“身邊人”。這回輪到“中書”。中國古代官制中有許多帶有“中”字的官職。這里的“中”指的是宮廷，大家不要把它理解成是一個方位，它指的是“禁中”。皇宮在古代是禁地。皇帝一人居于禁地的中心，帝王的居所就是“禁中”。與禁中緊密相關的官職往往帶有“中”字。比如，太監又稱“中官”；中領軍、中護軍，是禁衛軍的官職；此外還有“中行人”“給事中”“侍中”等等。那么，中書是什么？在禁中，也就是皇帝身邊處理文書檔案的低級官員，叫作中書。皇帝對尚書不放心了，就讓尚書單純負責執行，我交代你辦什么事情，不和你商量應該怎么辦。那么，他和誰一起商量決策呢？中書開始參與決策。中書一開始也是小官，后來也擴充為“中書省”。中書省最高長官是“中書令”。

單純用新機構來架空舊機構，這么循環下去是沒有盡頭的，只能變成惡性循環，機構越來越龐雜，相權的陰影始終存在。果然，皇帝很快對中書省也不放心了。再加上尚書省和中書省也干了一些不好的事情，比如漢武帝時，尚書郭通帶刀行刺漢武帝，雖然沒有成功，但是漢武帝很生氣，命令尚書省遷出禁中。尚書省的行政權大受影響。中書官員雖然在禁中，但他們是正常男人，曝出了個別中書跟后妃私通的丑聞，后來皇帝把中書機構也遷出了禁中。尚書、中書都不在身邊，皇帝就依靠親近宦官處理政務，“門下官員”橫空出世。

“門下”，意思是在大門外面隨時聽候召喚。秦漢時置侍中，侍從皇帝左右，至晉朝正式定名“門下省”門下官員一開始多為宦官。門下省的官職，比如說黃門侍郎、散騎常侍，都是一些侍衛官、顧問官、皇帝的隨扈。門下省的長官叫作“侍中”。皇帝倚重門下省，結果就變成了尚書令、中書令和侍中三駕馬車并駕齊驅。他們三人變成了“真相”，原來的丞相、御史大夫和太尉變成了新的“三公”。

至此，我們可以做一下總結，在相權和皇權斗爭中，皇帝是通過什么樣的制度安排來削弱相權的。第一，原來的宰相職位都還在，但是輕易不拜相，防止出現宰相——哪怕是名義上的。只有萬不得已，像司馬懿這樣功高震主，沒有辦法安排了，才安排他擔任太傅。或者是像諸葛亮之類的，大權在握，封不封他當宰相都沒有本質區別了。或者是像王莽那樣，自封宰相。第二，皇帝調派官員交叉任職，防止專人專職，勢力膨脹。比如，皇帝讓郎中令去兼中書令，或者讓廷尉去兼侍中，又或者讓左將軍去兼尚書令，人為制造職位和權責的交叉，讓大家相互牽制，防止出現“真相”。第三，釜底抽薪，那就是樹立新的相權，讓新宰相和老宰相去斗，讓“真相”和“假相”去斗。斗來斗去的結果呢？舊相權被埋葬了，新相權不斷涌現。機構越來越膨脹。本想釜底抽薪，結果卻是疊床架屋，剪不斷，理還亂。中書、門下幫著皇帝決策，原本的決策班子三公也還在；尚書省里有各位尚書負責行政，原本的行政機關，九卿、五寺依然存在。

機構越來越龐雜，怎么辦？到隋唐時期，中樞決策機構進行了一次根本性的改組，那就是確立了三省六部制。

三省六部制起于隋朝，終定于唐朝。在隋朝，因為隋文帝楊堅的父親叫楊忠，中書省要避諱，就改名叫“內侍省”。門下省、內侍省、尚書省并列隋朝三省，其中尚書省下面有六個部：吏、禮、兵、刑、戶、工。三省中，內侍省負責決策，門下省負責審查，尚書省負責執行。隋朝停止了原來樹立新相權來約束舊相權的做法，在內部進行了分權制衡。任何一個人都不可能像先前那樣對皇帝構成那么大的威脅，因為他只掌握權力的某個環節。所以，隋唐的做法比兩漢魏晉南北朝的做法要高明得多，停止了機構的繼續膨脹。

唐朝時，內侍省又恢復叫中書省了。唐朝皇帝最倚重中書省和門下省。當時的中樞決策是這樣的：中書省先拿出一個方案來報給皇帝，皇帝說方案可行，方案轉到門下省審議；門下省如果說方案不行，拿回去重做；門下省如果認可方案，再轉發尚書省執行。集體決策，任何人都不能大權獨攬。三個宰相也一樣，誰都不可能大權獨攬。

皇帝還是不放心：萬一三省長官聯合起來反對我，怎么辦？擴張性是權力的基本屬性之一，它在擴張中自然是希望阻礙越少越好。唐朝皇帝又搞小動作。第一個小動作是把三省當中實權最大的尚書令取消了。尚書令直接管人管事，還負責政務執行，執行到位不到位，相差一百倍。尚書令的實權很大。李世民登基后永久取消了尚書令。為什么取消呢？因為李世民登基之前擔任過尚書令，大臣們為了避諱，都避讓尚書令。唐朝尚書省的長官就變成了尚書左仆射和右仆射。尚書左、右仆射和中書令、侍中四個人并稱為宰相。但是左右仆射不能參與決策，中書令和侍中決策。有個成語叫作“房謀杜斷”，“房”是房玄齡，“杜”是杜如晦，他們一個是中書令，一個是侍中，一個人拿主意，一個人來判斷是否可行。

門下省有一個會議室，叫作“政事堂”。為了提高效率，免得決策在兩個部門間反復駁議，中書令和侍中事先常湊到政事堂商量可否。有的時候，二位集思廣益，也邀請尚書左、右仆射列席會議——可能為了聽取尚書省關于決策貫徹落實方面的意見。政事堂會議就聚集了唐朝掌握最高實權的四個人。很快，朝野把能否參加政事堂會議，作為判斷宰相的標準，稱呼列席會議的人“同中書門下平章事”，像中書令和門下侍中一樣，擁有在政事堂處理奏章的權力。比如，尚書左仆射加同中書門下平章事，他就可以進入政事堂參與最高決策。唐朝也好，宋朝也好，凡是加此名號的人，都是“真相”，沒有此名號的人，即使當到了太傅，也是“假相”。又因為唐朝中書令和門下侍中的級別是三品，“同中書門下三品”也成了事實宰相的稱呼。有個名詞叫“金龜婿”，丈母娘都希望女兒釣得金龜婿。唐時，官員在腰間會掛一個墜子，中低級官員掛的墜子是左右對稱的魚符，三品及以上官員是用黃金做的小烏龜。又因為三品是宰相的級別，所以釣得三品高官，就是嫁入達官顯貴的意思。“金龜婿”寓意顯貴。此外，“參知政事”“平章政事”等也成了事實宰相的稱呼。

政事堂會議，皇帝經常會讓多名大臣參加，事實宰相可能不止三個四個，有時候會有十個八個。比如唐初大臣魏征，本職是秘書監，也獲得了政事堂議事的資格，事實上也是宰相。在這個決策群體中，總會有人因為威望、個性等原因，比較強勢，拍板拿主意。同時，議事完畢，總會有人負責起草結論。起草者就能在奏章中貫徹自己的思想，實際權力就蓋過了同僚。這樣的角色，就被稱為“首相”。比如李林甫、楊國忠，他們身上又出現了相權的影子，成為權臣。雖然唐太宗進行了分權制衡的設計，但在實踐當中，還是出現了相權膨脹的情況。皇帝會怎么辦呢？

堡壘最容易從內部攻破。皇帝在中書省、門下省開始扶植新勢力。中書省具體辦事群體是“中書舍人”。中書令等長官不可能親自決策、草擬奏章，他沒有這個時間和精力。政務進入中書省，中書舍人先草擬意見，再報給中書侍郎、中書令，長官認可了，就成了中書省的正式意見。事實上，很多時候中書令是照搬中書舍人的意見。決策實權原本就在下移，現在皇帝有時故意繞開中書令，直接讓中書舍人草擬意見。這樣一來，該名中書舍人的實權就更大了。唐代稱呼這個直接替皇帝草擬圣旨的中書舍人為“知制誥”。知是動詞，知道、掌管的意思；“制誥”是制書、誥書的意思，這是兩種圣旨的形式。中書舍人一旦兼知制誥，就掌握了極大的權力。他雖然不是“金龜婿”，但完全可以一邊自己出主意，一邊以皇帝的名義說出去。

唐德宗年間，有個不得志的讀書人，叫作韓翃。韓翃是唐玄宗年間的進士（當時已經是唐玄宗的曾孫唐德宗在位），他考中進士二三十年、換了四個皇帝了，還在河南開封給人當幕僚。別人宦海二十多年都已經是宰相了，他還在顛沛流離，看不到希望。

一天晚上，有一個朋友突然來訪，恭喜韓翃發達。韓翃說：“別逗了，你看我都一大把年紀了，怎么可能發達呢？”朋友說：“你飛黃騰達就在眼前。今日圣旨已下，由你知制誥！”韓翃不相信，覺得朋友尋他開心。正說著，韓翃的老板、開封的節度使，帶著滿城的文武官員，整齊列隊，挨個進來向韓翃道喜。果然，圣旨任命韓翃為中書舍人、知制誥。原來，當年知制誥空缺，大臣向唐德宗請示人選。唐德宗寫了三個字“予韓翃”。“韓翃是誰？”大家都不知道，就去查，查到江南有一位州刺史叫韓翃，另外，二十多年前有一個進士也叫韓翃。兩個韓翃，到底是任命哪個呢？又向唐德宗請示。唐德宗批了一首詩“春城無處不飛花，寒食東風御柳斜。日暮漢宮傳蠟燭，輕煙散入五侯家”，然后寫道：“予此韓翃。”這首詩就是韓翃的代表作《寒食》。

這是君權削弱相權的一個慣用手段，提拔系統內的中低級官員，來削弱長官職權。唐代類似的做法還有翰林院的建立。翰林院的淵源，可以追溯到“北門待詔”。北門是古代宮城的后門。唐高宗時，挑選一些才學出眾的文官在北門“待詔”，隨時聽候召喚。高宗遇到什么問題，咨詢他們，讓他們幫忙出出主意。時人稱呼這些文官為“北門學士”，這是非常通俗的叫法，不是正式的官方名稱。唐玄宗時才專門設置了“翰林待詔”，幫皇帝批答部分文章、表奏；又有“翰林供奉”，幫皇帝草擬一些詔書圣旨。到了開元后期，唐朝專門成立了“翰林院”，將這些文官安置其中，稱為“翰林學士”。翰林學士協助皇帝處理部分文書工作，出謀劃策，侵蝕了正常的中樞決策機構的職權。

唐后期，唐順宗用王叔文充翰林學士，主持“永貞革新”。反對派的宦官勢力將王叔文加拜戶部侍郎，趁機削去其翰林學士之職。王叔文失去此職，就喪失了處理核心政務的權力，改革形勢更是急轉直下。

唐朝晚期，國家財政入不敷出。這時候，誰掌握了財權，誰就獲得真正的實力。朝廷根據財政實際，在戶部機構和業務基礎上發展出了鹽鐵轉運使、戶部使、度友使三大財政使職。后唐長興元年（930）設“三司（鹽鐵、戶部、度支）使”，總管國家財政。宋初沿舊制，三司總理財政，成為僅次于中書省、樞密院的要害部門，號稱“計省”，三司使獲稱“計相”，地位略低于參知政事。誰兼任了三司使，誰才是“真相”。最后就變成了中書令或者侍中，都要兼任戶部下面的司長。為什么？職位雖然小，但是實權大。

后來，到了宋朝，宋神宗進行元豐改制。元豐改制的重頭戲是改革官制，其中主要內容是把尚書令提升為宰相，由尚書左仆射兼任門下侍中、右仆射兼任中書令，重新將分權制衡的三個部門合并到了尚書令的統轄下。（元豐改制撤銷了三司使，其中核心的財政實權歸屬戶部）。為防止尚書令坐大，北宋增加了樞密院。樞密院掌管軍權和軍政要務（最著名的樞密使，可能就是高俅高太尉了）。北宋對中樞官制進行重組，但權力制衡的思路沒有變。

明太祖朱元璋開國，朱元璋覺得宰相壓根就不應該存在。不管是單個宰相也好，還是集體宰相也好，再怎么制約，相權都會對皇權造成制約。朱元璋的做法是：廢相！

廢相比罷相還要狠，壓根就不允許宰相存在。廢相以后，朱元璋直接指揮六部，自己決策，自己監督，自己搜集反饋，自己指揮所有的系統。如果朱元璋和他的子孫們一直這么干下去，政治制度史上皇權和相權的矛盾就永久解決了。遺憾的是，皇帝不可能直接指揮整個政治體制。有人做過統計，在八天之內大臣們向朱元璋匯報了三千四百件事情，他平均每天要處理四百二十五件事。這四百二十五件事是朱元璋一個人處理的。請注意：是“處理”，而不是簡單的“已閱”。正常人在一天內把四百二十五件事的所有資料看一遍，就要累死了，更何況還要分析判斷，還要指導如何解決！朱元璋在實踐中就有自己的顧問班子，協助提煉奏章內容，處理簡單的文字工作。朱元璋將顧問班子稱為“內閣”，提拔一些年輕官員進入內閣，稱為“內閣學士”。內閣學士的級別大約也是五品。

朱元璋是精力旺盛的工作狂，所以內閣的工作局限在提煉奏章內容、簡單的文字處理，朱元璋的子孫沒有祖先那樣的精力和工作熱情，甚至連奏章都懶得看，越來越依賴內閣。內閣不僅對奏章簡單處理，漸漸地幫助皇帝草擬處理意見，稱為“票擬”。內閣的處理意見寫在小紙條上，貼在大臣的奏章上，皇帝如果認可了，就照著內閣的意見抄一遍。明朝后期的皇帝，連抄都懶得抄了，直接在上面圈一個圈，再叫太監抄一遍。負責替皇帝朱筆御批的太監，就是“司禮監秉筆太監”。

這樣的話，朱元璋本想廢除宰相，可是內閣不就成了新的宰相嗎？內閣當中，資格最老的、拍板決定票擬內容的學士，不就是事實上的宰相嗎？內閣學士只是五品官，很多尚書已經高居一品了，還鉆營去當內閣大學士。所以，雖然朱元璋廢了相，但是明朝后期皇權還是極為衰弱的。

清朝一開始有“議政王大臣會議”，就是把王公大臣叫在一起，商量事情怎么辦，很有貴族政治的遺風。議政王大臣會議的權力很大，連皇位繼承問題都可以公開討論。皇太極和順治帝，兩代清朝皇帝，就是由王公大臣們開會推舉出來的。

清朝入關后，覺得議政王大臣會議比相權的危害更大，于是棄之不用（當然其中經歷了一段時間的權力內斗）。清承明制，一開始還是用內閣掌控政局。但皇帝對內閣是不放心的，康熙皇帝另成立了“南書房”。南書房是干什么的呢？它和唐代翰林院、明初內閣，有異曲同工之妙。表面上看，南書房就是搞文書檔案工作的。實際上，康熙召一些年輕的才學之士，輔助自己處理政務文書。以至于南書房的年輕人下了班，從紫禁城里出來后，內閣大學士看到了，主動招呼寒暄。為什么？因為南書房掌握了實權。

到了雍正時，情況又變了。雍正覺得南書房也有發展成新內閣的趨勢，及時遏止了它的進一步膨脹。雍正對相權的定義是：相權只能聽命于皇權，中樞決策機構要對皇帝言聽計從。他就借口處理軍事要務，成立了“軍機處”。軍機處是干什么的？雍正對軍機處的定位是四個字：跪聽圣旨。意思是我成立軍機處不是讓你來幫我拿主意的，是讓你來聽我下命令的。所有大權都歸于皇帝，如果皇帝沒讓軍機大臣說話，軍機大臣就只有“跪聽圣旨”的份兒了。

嚴格說，軍機處并不是一個正式官署，而是因為軍事需要設立的臨時機構。設立之后，皇帝運用起來得心應手，就一直“臨時”下去，成為清代中樞決策的核心。因為軍機處是臨時的特設機構，所以，它不是中央部院的上級衙門，無權向中央部院或者地方衙門發號施令。軍機處有什么意見，只有奏請皇帝同意后，才能以皇帝的名義發布命令。事實上，軍機處“不能有”意見，所有意見都是皇帝的意見，它只是“代傳圣旨”。

至于軍機大臣，所有人都是兼職，隨時可能被勒令離開軍機處，返回原衙門。雍正任命軍機大臣時，還會象征性咨詢一下大家的意見；乾隆以后，皇帝說一聲“某某著即日起在軍機上行走”，這個人就算進入軍機處了，完全由皇帝說了算。

因為是臨時機構，軍機處沒有衙門，只有值廬（值班室）。故宮隆宗門內有五間小平房，就是軍機大臣辦公的值廬。這些值班室，差不多就是“小黑屋”，房檐低矮，空間逼仄，靠墻的炕床幾乎占了房間一半面積，一個房間里擠進五六個人，就覺得擁擠了。因為是臨時機構，軍機處沒有官吏和差役，只能從在京各衙門抽調中級官員來協助處理政務，稱為軍機章京。清朝的軍機大臣、軍機章京們不管酷暑還是隆冬，都擠在小黑屋里揣摩圣意書、書寫圣旨，“伺候時立得手痛，鈔錄時寫得腳痛，此苦豈外廷所知？”有了這么多的規矩，軍機處還怎么可能出權臣呢？這樣的軍機處，里面的人多數是庸才，循規蹈矩按章辦事而已。軍機處實現了皇帝的絕對專制，皇權徹底壓制了相權。

內閣在清朝依然存在。軍機處因為人手有限，又困于種種制度約束，政務處理能力有限，所以大量的例行公事和不重要的事務，依然由內閣經辦。清朝確定了“三殿三閣”六名大學士，分別是保和殿大學士、文華殿大學士、武英殿大學士、文淵閣大學士、東閣大學士、體仁閣大學士。此外還有一兩位新入內閣、資歷較淺的文官，任協辦大學士，等大學士出缺依次遞補。內閣大學士“位高而權不重、名尊而實不至”，即便如此也很少授人。內閣始終是名義上的最高機構，內閣大學士始終是名義上的最高級別官員，公認的宰相。因此，一些人還是很在意大學士名號的。比如，當年翁同龢已經是兩代帝師、軍機大臣了，還為自己不是內閣大學士而耿耿于懷。

綜上所述，我們基本上把從先秦到清朝的皇權和相權的爭斗史做了一個梳理。基本趨勢是，相權不斷被削弱，君主專政不斷得到加強。這是個大趨勢，但并不是說整個趨勢是連貫的，有的時候會有波折。它就好像曲線圖一樣，不是一條直線直接上去的——魏晉南北朝亂世，相權就有所回升。皇權和相權的斗爭始終存在。

奏章的曲折人生

有關皇權和相權的爭斗，筆者覺得有兩點啟示。第一，政制源于人事，人治決定政治。每一朝每一代都對宰相制度有所變更，翻來覆去，為什么？都是因人生事。這里的“人事”不是人力資源或者人事管理的意思，是人本身的事情，人生事。很多政治制度是源于人事的。皇帝為了保證皇權至高無上，制定了諸多政治制度，塑造了古代政治形態，人治決定政治。第二，文書工作很重要。尚書也好，中書也好，內閣也好，軍機處也好，它們日常工作其實都是處理公文。古代官員和公文接觸的時間，比和家人在一起的時間要多得多。誰掌握了公文處理的權力，誰就掌握了政務流通和決策的實權。尚書原來是干什么的？中書原來是干什么的？內閣原來是干什么的？都是處理皇帝公文的。可見，文書工作很重要。

中國古代政權，可以簡單理解為一個為了維護帝王專制而設計的有秩序、強制性的國家機器。這臺機器力圖讓資源、人員、信息乃至思想文化，都在一個可控的系統中流動。各種因素都可以轉化為信息，負載在文本之中。文本的處理，就在政治體制中扮演了重要角色。我們就延伸開來，講一講明清時期中樞文書處理問題。

明清時期，給皇帝的奏章主要有兩類形式，一類叫作“本子”，一類叫作“折子”。“本子”又分成“題本”和“奏本”。“折子”就是奏折。

本子是怎么一回事呢？明清的奏章寫在長條形的紙張上，最后折疊壓成一本。本子寬十多厘米，長二十多厘米，類似于現代一本狹長的圖書。“題本”的封面（第一頁）空白，只寫一個字“題”，下面蓋上寫作者的官印。從第二頁開始書寫正文。每一頁六行字，每一行二十個字，但是第一格和第二格是用來頂格用，比如說碰到了皇、帝、圣、旨這些字，必須要頂一格寫（太后和皇帝同時出現，太后要頂兩格寫），所以雖然每一豎行能寫二十個字，實際上只寫十八個字。每一頁正常字數是六乘以十八，一百零八個字。

正文的開篇先寫居何官何職何人因何事上題本。假設，清代浙江巡撫因為杭州的一起殺人案，給朝廷上題本，他就會寫“兵部侍郎都察院右副都御史巡撫浙江等處地方提督軍務監理糧餉某某為浙江杭州府某縣殺人事題”。這是一行，不管官銜多長、事情多長，都必須寫成一行。第二行開始寫正事，寫完之后在末尾注明“謹題請旨”或者是“謹題奏聞”，然后在末頁蓋上印信，封存起來發往北京。一個題本就誕生了，開始在政治體制中流轉。

明朝初期，呈遞給皇帝的奏章只有題本，到永樂皇帝時發展出來“奏本”。奏本封面寫一個“奏”字，下蓋印信。第二頁開始，和題本類似，只是首行要寫何官因何事“奏”，文章末尾需要注明“具奏請旨”。那么，題本和奏本有什么區別呢？

明朝規定，公事用題本，私事用奏本。轄區內發生命案了、地震了，或者是軍隊凱旋、賦稅完納，這些都是公事，要用題本。官員思念皇上了，恭請圣安，或者是年紀大了，申請退休，就要用奏本，不能寫題本。亂用題本奏本，官員要受到行政處分，在清朝要扣罰工資。

地方官員的題本，需要做一份備份，備份叫作“揭帖”，和原件內容基本一樣。來自地方的本子，原件也是送通政司，揭帖送題奏內容相關的部門。比如，浙江巡撫因為杭州命案上了一個題本，揭帖就要送給刑部。奏本不需備份揭帖。因為奏本所寫為私事，比如某個官員說“皇上，我想你”，就寫了一個奏本，直接遞給通政司就可以了，不需要寫揭帖——就是寫了，也沒“相關部門”可以接收。通政司接收本子，匯總登記后，送交內閣。

中央機關的本子，無論題本還是奏本，都不經過通政司，直接送交內閣。通政司傳遞的本子叫作“通本”，直送內閣的本子叫作“部本”，因為中央機關以六部為主，所以叫作部本。

不管是哪個渠道來的本子，內閣都要閱讀（清代內閣還要把本子翻譯成滿漢雙語[3]），考慮到本子文字長，而皇帝很忙，很可能沒時間逐字逐句讀完，所以從明朝后期開始，出現了“貼黃”。貼黃就是在一張黃色紙條上，用一百個字左右（甚至更少）歸納總結題本的內容，貼在本上一并上呈。貼黃可以是寫作官員親自撰寫。內閣也會替題本貼黃，并對其中的題本票擬。對于奏本，內閣一般不票擬，直接轉交皇帝。

皇帝同意票擬意見，就用紅筆在本子上批示，叫作“批紅”。本子“批紅”后就變成了“紅本”。紅本返回內閣。紅本其實就是圣旨，是具有法律效力的，所以很重要。內閣要把紅本上的意見全都記錄下來，同時重新抄錄兩份，作為備份，一份送給史官，將來作為修史的依據，另一份留內閣存檔。紅本原件送到六科。六科負責登記紅本涉及的政務，通知相關衙門來領取，并定期監督事務的處理進度。比如，杭州的殺人事件，發給刑部。到了年底，所有的紅本都必須上繳內閣。這就是一個本子的生命軌跡。

如今，文物市場上有人兜售奏折、奏本、題本。如果是真的文物，那是很珍貴的。因為這些文物，當年官員到年底都要上交的，保留在手中的情況極少。北洋政府時期，曹錕當總統時，因為缺錢，曾經把明清內閣和清朝軍機處保存的奏折和本子賣出去過幾個麻袋。現在市面上流傳的遺物，可能是那幾麻袋的東西。大量的本子和奏折應該還保留在故宮博物院里。

回到正題。這一套公文處理流程，怎么樣呢？效率太慢，機密性太差！

地方官員的通本，要登記、復制三四次，通過多重衙門、官員、書吏的手續，經過那么長的時間、那么多的人手，皇帝的處理意見還沒出來，該知道的人早就知道得一清二楚了。比如，浙江杭州的命案，等紅本到達刑部，刑部辦事官吏就說：“這事我們半個月前就知道了。”又比如，某人要揭發一起造反陰謀，結果皇帝還沒看到本子，陰謀集團就已經聞風而動。可見，如此公文流轉，效率不高不說，一點保密性都沒有，君臣雙方都不滿意。

明朝中期以后，皇帝恩準部分官員可以繞過正常的公文流轉渠道，把本子直接送到宮門口，快遞處理。這就極大方便了君臣雙方的交流，加快了政務的處理。但此舉并沒有形成常態。有權這么做的大臣，非常少。大家一般把直送宮門的“上奏權”，當作是莫大的恩寵，而不是一項制度。清朝的康熙皇帝，開始將這種做法制度化。康熙常常命令親信官員及部分重要崗位的官員“密折奏事”，匯報一切他們覺得皇帝應該知道的信息。剛開始，密折類似于康熙皇帝的微信朋友圈。能夠進入圈內的都是康熙熟悉、親近的人。比如，康熙皇帝在康熙四十八年（1709）給蘇州織造李煦發了一道密折：“近日聞得南方有許多閑言，無中作有，議論大小事，朕無可以托人打聽。爾等受恩深重，但有所聞，可以親手書折奏聞才好。”李煦回了兩道密折，內容是報告戶部尚書、江蘇巡撫等高官小道消息的。私信最大的特點就是一個“私”字。類似，奏折最大的特點就是一個“密”字。康熙皇帝就再三叮囑江寧織造曹家：“凡有奏帖，萬不可與人知道。”“凡奏折不可令人寫，但有風聲，關系匪淺。小心，小心，小心，小心！”康熙的“密折”，繞開了正常的公文體系，直送內宮，由皇帝親自批閱，不允許任何第三者拆閱。這種新的公文，在封面和封底都有硬折，因此得名“奏折”。[4]

奏折的要求，比本子要嚴格。首先，對寫奏折的人有嚴格要求，必須是身居高位或者特定角色的人才能上折子。其次，奏折的內容必須是機密事件，例行公事還是要求用本子流轉。康熙一開始就是讓奏折作為密報來用的。再次，奏折一般要求大臣手寫，不允許幕僚代筆。奏折不允許備份。封面也寫“奏”字，但不加蓋官印。為什么呢？因為加蓋官印，多一個人經手，奏折泄密的概率就增加一倍。正文第一行也是何官因何事奏，每頁也是六行，但每行二十四個字。奏折寫得更密，寫完后由專人快馬加鞭送到北京。

奏折直接送奏事處。奏事處，顧名思義是向皇帝奏事的部門，是公文送交皇帝的最后一關。因為大臣不能入后宮，清朝分內奏事處和外奏事處。外奏事處在宮門口接收奏章，再遞給內奏事處。外奏事處辦事的是正常人，內奏事處全是太監辦事，他們當中隔著一道厚厚的宮門。大家在影視劇中會看到用托盤托著一疊折子、一路小跑送給皇帝的太監，叫作“奏事太監”，就隸屬內奏事處。[5]

皇帝接到奏折后，沒有固定的處理程序，因人而異、因事而異。皇帝可以直接批，批完后送回上折子的人，這個過程極快。皇帝也可以不批，把折子下發給軍機處或者由相關部門討論。第三種方法，皇帝可以把折子扣留，冷處理，叫作“留中不發”。那么，上折子的人就得揣摩皇帝的心意了。有時候，上折子的人可能只是為了試探皇帝的態度，還有可能是告狀、告密、風聞言事的，事關機密或真偽不辨，不宜公開，根本就不需要皇帝批回，完全可以“留中不發”。更常見的處理，還有皇帝把折子批紅，轉給軍機處，那它的后續處理程序，基本和紅本處理程序一樣。

奏折的好處很多，除了上面說的保密之外，在實踐中還有很多微妙之處。比如，官員彈劾官員，如果用題本，經手的各級官員都會知道，無異于將矛盾公開化，擺出撕破臉皮、拼個魚死網破的架勢。其實，這也給同僚和上司們攔截題本、居間斡旋留出了充分的時間和可能性。如果彈劾用的是奏折，那就不是鬧著玩的了，那就是有相當大的把握，追求速戰速決。在實踐中，官員真要干架，一般用奏折。又比如，一些官員在上本子之前，對于例行公事的前景沒有把握，都先上一個相關的或者無關的奏折，試探一下皇帝的態度再說。再比如，奏折制度讓皇帝很方便就繞開了相權，直接指揮全天下。皇帝也愛用。奏折有這么多的好處，到了后來，幾乎沒有人用本子尤其是奏本了。大家有什么私事，都習慣直接用奏折。乾隆中期，朝廷廢除了奏本，只剩下題本來處理日常公文。清朝官員們常常“匯題”，就是匯總相關的公事后，很多事情只上一道題本——反正是例行公事，不追求效率。到了光緒時，連題本也廢除了。

中樞公文系統，主要是由內閣、軍機處在負責運轉。內閣的核心部門是典籍廳。典籍廳相當于內閣的辦公與秘書機構，負責接收各衙門的奏章文件，分發內部處理。內閣并沒有大印，對外行文用的是“內閣典籍廳”的印章。清朝的內閣，還有滿本房、漢本房、蒙古房等部門，負責把題本翻譯成滿漢兩種文字，并撰寫貼黃；滿票簽處、漢票簽處等，負責審核題本并票擬意見，過程是這樣的：內閣中書草擬意見，經侍讀學士審閱后，交大學士們終審，最后作為正式票擬，交由皇帝裁定。票簽處還負責回收紅本，根據朱批意見草擬圣旨。滿漢票簽處還負責把紅本和朱批的大意逐日逐件匯抄成冊，匯編成內閣《絲綸簿》。此外，內閣還有稽察房，負責統計移交各衙門辦理的紅本情況，并在年終收繳紅本；紅本處，負責把紅本交給六科，六科再交給相關衙門辦理；副本庫，負責儲藏紅本。題本的原本由六科于年終匯交內閣，也要統一保存。可見，內閣承擔了中樞公文的處理重任。

軍機處的公文處理就相對簡單。就公文處理而言，它大體是清朝皇帝和內閣、大臣的中間人。皇帝的意旨、朱批，軍機處轉給內閣發表，就是“明發”，所有人都能看到；軍機處繞開內閣，直接寄給相關大臣，就是“廷寄”[6]。廷寄的一般是不宜公開的事情、皇帝對臣下的耳提面命或斥罵，或者干脆就是秘密任務，所以由軍機處直接發給受命對象。[7]廷寄反映了軍機處才是清朝中樞政務的核心，也反映了此時的皇帝為政幾乎可以隨心所欲，不受相權的束縛了。

注釋

[1]士在先秦時，應該是貴族階層的“邊緣人”，或者是最底層。凡是有貴族血統，但沒有貴族爵位的，似乎都可以算是士。進入戰國，士的血緣特性逐漸淡化，知識屬性日漸增強，成為脫離平民階層的知識分子的通稱。他們有學問、有才能、有抱負，高度重視個人價值和尊嚴，渴望施展才華的舞臺，成為重要的政治力量。隋唐以后，士的概念又變化為讀書階層的稱呼，成為中國傳統社會四民（士、農、工、商）之首。隋唐之后的士，是讀書的、潛在的統治階層，以及傳統政治所依靠的社會基礎。

[2]秦及漢初，少府屬下有處理皇帝身邊起居瑣事的小臣，如尚冠、尚衣、尚食、尚洛、尚席等，與尚書含稱“六尚”。尚書在發展前期宦官和正常人雜用，后來漸成文官專職。

[3]清朝題本都是滿漢雙語。朝廷配置了筆帖式、通事官，負責雙語翻譯與文書檔案。

[4]本子可能是紙張折一下就行了，奏折是有封皮的，比較講究的會用一些黃緞子做成前封后底，很精美。后來雍正皇帝說物力維艱，就把封皮取消了，只允許“賀折”保留封皮。

[5]奏事處的另一大功能是安排引見人員覲見皇帝的事宜。引見，是清朝人事制度的重要內容，在后面章節會有涉及。內外奏事處都隸屬于御前大臣管轄。

[6]無論是廷寄還是明發，圣旨發出之前，軍機處都要復制一份副本存檔。圣旨原件下發遵行后，相關官員要繳還皇宮，不準私自存留。所以，市場上交易的清朝圣旨，如果是真品，那是相當難得的。

[7]清朝公文傳遞系統，在此一并贅述。清朝兵部車駕司設有捷報處，地處皇城東華門外。捷報處負責傳遞文書。各地奏折、本子，先送捷報處，該處再送奏事處。軍機處、內閣返回的奏折、本子，也有捷報處發往各地。在帝國更廣大的地區，清代建設了驛站系統。驛站傳遞公文，分為三等，最快的日馳六百里，其次是四百里，一般二百里。俗稱的幾百里加急，是日馳六百里和四百里。不同速度傳遞的文書，處理的先后、輕重順序不同。公文加急，有嚴格規定。一般來說，只有遇到省里軍政大員病故或丁憂，以及城池失守、收復等情況才能動用六百里加急。四百里加急，只限于秋審案件、每三年大計奏報和其他緊急公文。官員濫用，要受降級處分。