三、中國金融體制改革的推進方式

如前所述，在總體改革戰略指導下的中國金融體制改革的推進是分階段進行的。在改革的早期階段，出于加速工業化和促進經濟增長的需要，經濟體制改革的重心是建立工業部門的現代化企業制度，首先是從原國有企業的分配制度入手，放權讓利，進而承包，最終建立以產權紐帶為中心的股份制企業。與之相適應，在這一階段，金融部門的改革是旨在建立獨立于原有財政體系的市場取向性的金融體系，目的在于創造與企業改革相適應的外部環境。在改革的后期階段，當工業部門現代企業制度基本建立，改革的重心逐漸轉移到建立并完善包括財稅、社保、醫療、教育及政府行政體制方面，不僅對原金融機構的企業化改造提出了要求，同時也為其締造了外部環境，以國有商業銀行為代表，以股份制改造為中心的金融機構企業化改造便不可逆轉。以此為線索，從時間流程上看，中國金融體制改革大致可分為兩個階段，即1978—2003年，金融體制宏觀層次改革階段；2003年后，金融體制微觀層次改革階段。分述如下：

第一階段（1978—2003）：建立獨立于財政的市場取向的金融體系。

1978年以前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，在這一體制下，金融活動從屬于財政，中國人民銀行附屬于財政，金融活動與財政活動合為一體，金融業務與金融機構高度一元化，中國人民銀行既承擔國家職能也從事日常經營性金融業務，具有政府機關和企業的雙重性質，而隨著市場取向性經濟體制改革的展開和深化，原有的高度一體的財政金融體制開始出現革命性的變化：

1.典型的中央銀行和商業銀行的雙層銀行體系開始形成并確立。1984年1月1日，中國人民銀行的營業性業務被分離出來組建中國工商銀行。中國工商銀行與此前恢復或新建的中國銀行、中國人民建設銀行和中國農業銀行一同開始形成中國專業銀行體系，更為重要的是，由此時起中國人民銀行開始具備中央銀行的功能，成為銀行的銀行。與此相適應，財政對國有企業不再撥款，改為由銀行貸款（撥改貸），至此，金融的功能與財政的功能得到初步分離，獨立于財政的金融體系初見端倪，分業經營分業監管的金融體系開始形成并確立。在建立雙層銀行體系的基礎上，20世紀80年代中期，在發展和壯大四大國有專業銀行的同時，借鑒其他部門“雙軌”的改革經驗，一方面允許國有法人股份制或地方性銀行機構的發展。另一方面，采取試驗的辦法，鼓勵諸如信托、保險、證券等非銀行金融機構的發展。這不僅豐富了傳統銀行的層次，而且因非銀行金融機構的出現和發展，初步形成了金融體系。并由于這一體系的形成，中國人民銀行開始具有了監管的職能。

2.1990年上海、深圳證券交易所建立，中國人民銀行正式頒布《證券公司管理暫行辦法》，明確提出證券公司是專門經營證券業務的金融機構，金融業分業經營的雛形開始出現。隨著非銀行金融機構數量的增多，規模的擴大，監管的重要性日益凸顯。為了控制多層次金融體系各業態之間的風險傳遞，1993年，分業監管作為原則明確寫入國務院的有關文件，隨后相繼成立證監會和保監會。2003年中國銀監會成立，標志著作為中央銀行的中國人民銀行不再承擔監管的職能，而專門負責金融宏觀調控、實施貨幣政策和維護金融穩定。此時，中國分業經營分業監管的金融體制最終確立。

3.金融市場開始發育并豐富化。隨著包括銀行和非銀行金融機構的出現和發展，金融市場也開始發育。但是觀察表明，以20世紀90年代為分界線，中國金融市場發育出現了質的飛躍。90年代前，金融市場基本處于自發狀態，不僅市場分割嚴重，而且交易極不規范。90年代以后，以上海、深圳證券交易所成立為標志，自發的區域性市場開始成為規范統一的全國性市場，并日益豐富化，包括證券、期貨、外匯資金和貴金屬等在內的專業市場不斷發展。

第二階段（2003—）：以國有專業銀行股份制改造為代表的金融機構微觀機制再造。

進入21世紀，隨著中國金融體系的基本成型，標志著金融體制改革的第一項任務，即獨立于財政的市場取向金融體系已基本完成。但是金融體系的微觀基礎總體上依然是非市場化或半市場化的，其明顯的特點就是金融機構還不是經營貨幣的企業。在此前的改革中，以國有銀行為代表的金融機構雖也進行過改革的努力，例如多級法人制改為一級法人制，一逾兩呆改為五級分類，成立了專門針對銀行呆壞賬的不良資產管理公司，同時也相應地進行了壞賬剝離和資本金注入。但是相對于其他部門而言，其微觀基礎再造還是明顯滯后，最突出的一點就是沒有建立以產權為紐帶的現代企業制度，其治理結構依然雷同于政府機構，其經營理念仍是傳統計劃的，而不是基于市場競爭的，由此決定了金融機構沒有自擔風險的機制，無法自負盈虧。這突出地反映在四大國有專業銀行上，主要表現為：一是不良貸款率過高。2003年年底，四大國有商業銀行的不良貸款率達20.4%。二是資本金不足。如2003年年底，中國工商銀行的資本充足率為5.52%，而中國農業銀行的資本充足率估計僅為4%。三是經營效率低下。中國銀行業的成本／收入比率遠遠高于國際平均水平，員工和分支機構的創利能力差。四是風險審核系統和風險管理系統技術落后，制約了銀行開拓高回報的業務渠道。五是信息科技落后，主要表現在數據處理中心互不兼容，不同銀行間不能有效處理及共享信息資源。

形成金融體系微觀基礎再造滯后的原因，除金融機構內部因素外，更重要的是中國經濟體制漸進式改革的特點所致。在改革的早期階段，國有工業企業是改革的重心，為支持這一改革，金融機構承擔了外部穩定器的作用，主要發揮融資渠道的功能，而現代金融機構風險管理功能則被漠視。因此，金融體系承擔了整體改革的相當大的成本，支持和援助改革的進行。據2002年國有專業銀行清產核資時的初步統計，80%的不良貸款形成的原因在于國有企業或國家政策，只有20%的不良貸款是銀行本身的原因造成的。在金融體系發揮支持和援助整體經濟體制改革的前提下，金融機構既無動力也無必要進行企業化改造。

然而，進入21世紀，金融體系非市場化或半市場化的微觀基礎已難以維持。一方面，高不良貸款率和低資本充足率，使銀行陷入資不抵債的境地。從極端意義上講，中國的四大專業銀行已在技術上破產了，更遑論持續經營。另一方面，中國金融業也面臨著加入WTO后競爭趨于激烈化的挑戰。根據入世協議，中國將在5年內向外國商業銀行全面開放中國市場。

面對國內金融機構的窘境和加入WTO后外資金融機構競爭的威脅，必須開始對金融機構進行企業化改造，力圖使之盡快成為真正的市場主體。中國金融體制改革進入微觀基礎再造即金融機構企業化改造的新階段。2004年1月1日，以中央匯金公司成立，并向中國銀行和建設銀行各注資225億美元為標志，拉開了專業銀行企業化改造的大幕。與過去的改革相比較，此次改革是從產權結構調整入手，重塑銀行內部流程，再造機制，把銀行真正辦成經營貨幣的企業。在這一總目標的統領下，有三個相對獨立又相互關聯的分目標呈現出來：

1.以清理銀行資產負債表為契機，重塑國家資本與銀行的關系。其核心環節是建立有限責任機制，及國家通過匯金公司行使出資人權利，并以出資額為限承擔有限責任。因此，國家不再對銀行的經營好壞承擔無限責任，銀行的經營業績由銀行負責，自擔風險。鑒于當時國有專業銀行資不抵債的狀況，并考慮到形成這一局面的政策原因，這一有限責任關系的建立是通過國家向商業銀行注資并承擔剝離壞賬進行的。

2.以股份制改造為契機形成良好的公司治理結構。通過剝離國有銀行壞賬，向銀行注資建立符合商業銀行經營要求的健康的資產負債表。不僅一次厘清了國家與銀行的關系，而且使銀行有了可供商業化經營的基礎。

但是這并不能保證注資和剝離壞賬就是最后的晚餐，因為尚未形成自擔風險、自負盈虧的機制。為此就要從調整產權結構入手，進行股份制改造，以建立良好的公司治理結構。具體的措施是引進國內外戰略投資者，建立董事會并由董事會聘任管理層。并通過在海內外市場的公開上市，以加強市場紀律的約束，保證銀行沿著商業化軌道謹慎運營。

3.以銀監會成立為契機，實現行政與監管的分離，建立獨立于政府行政權的第三方專業監管，強化外部監管。長期以來，國有專業銀行作為政府行政的附屬機構，對其金融業務的監管自然由行政代為從事。監管質量不高一直是中國金融體系一大弊端。中國銀監會的成立，強化以資產負債為主要內容的專業監管，有助于銀行風險管理水平的提高，相應地提高了銀行資產的安全程度。

以上金融體制改革的兩項基本任務，既使獨立的金融體系和金融機構企業化改造相對分離，分別進行，本身也呈現出了漸進的特點。這一獨特金融體制改革安排既滿足了整體改革平穩推進的需要，同時也創造了自身改革的條件。隨著金融體制改革的持續推進，適合于中國經濟運行和發展的完整的金融體制已開始顯現：

在政府層面，表現為中國人民銀行目標。這個層面主要由中國人民銀行充當中央銀行的職能，其目標是保衛人民幣的幣值穩定，使用包括貨幣供應量、利率、匯率等貨幣政策工具，促進經濟健康持續發展。

在監管層面，表現為金融監管機構目標。這個層面主要由銀監會、證監會、保監會行使分業監管的職能，其目標是按照金融機構的類型進行功能監管，運用包括金融許可證，高級管理人員任職資格及其他專業監管措施的工具保證金融機構的合理合法運營。

在金融機構層面，表現為金融企業的目標。這個層面由銀行、證券公司、保險公司、財務公司、信托公司、基金公司等金融機構組成，其目標是成為股東利益最大化的營利機構，使用的工具就是以風險控制為中心的商業化運營體系。

綜上所述，截至目前，與典型市場經濟的金融體系相比較，中國金融體系已基本健全，不僅有較完善的貨幣政策和監管體系，而且有類型各異、扮演不同角色的銀行或非銀行金融機構。更為重要的是，隨著這些機構已初步走上市場化的運營軌道，市場機制已開始在生產要素配置方面發揮基礎性的作用，中國金融由此揭開新的一頁。