第二節 “外嫁女”權益保障政策指引

如第一章所言，“外嫁女”本身并非引發問題的根源，只是在傳統觀念中“外嫁女”的權利似乎難以得到認可，加之實踐中農村女性的合法權益或多或少存在著被排擠的現象。對此，有學者認為，這與費孝通先生在《鄉土中國 生育制度》中所揭示的“社會繼替單系偏重規律”相一致，作為社會繼替原則的親屬體系只能是單系偏重而不能是雙向的，中國農村長期以男性為主及“男婚女嫁”的思維方式導致了當下“外嫁女”問題的發生。[4]當“外嫁女”被施以集體決策、集體意志、歷史傳統、祖典遺訓等名目時，其分量已非個體所能抗衡，只能另辟蹊徑以求自保。

無論如何，“外嫁女”爭取自身合法權益行為并沒有過錯。但如何妥善處理“外嫁女”問題，促使“外嫁女”的合法權利能夠得到實現及應有的保障，還需要一套能夠“定當下、保長遠”且與現代社會治理要求相契合的處理辦法及思路與之配套。

2016年12月26日《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中要求，確認農村集體經濟組織成員身份，依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。

自該意見出臺后，各地方在出臺成員資格確認辦法或指導意見等文件時，均在探索進一步化解“外嫁女”問題的舉措。由此看來，政策指引的作用尤為關鍵。

為妥善處理“外嫁女”問題，化解由此引發的矛盾糾紛，本書編撰組在研習法理、相關法律法規、政策文件、司法判例的基礎上，提出以下處理“外嫁女”問題的原則以供參考。

一、法治原則

法治原則的核心是法與治，既包含法以為治，也包含治必依法，二者并舉，則為法治。在實際處理“外嫁女”問題的過程中，過于原則性的法律規定會致使具體工作難以開展，也易使執行者心存疑惑，難以找到可以服眾且不至于衍生其他風險處理辦法的法律依據。

堅持貫徹法治原則既是處理“外嫁女”問題的基礎，更是關鍵。一方面，堅持法治原則要求立法者在作出規則設置時，須及時對司法實踐中反映的問題及學界理論中關于破解“外嫁女”難題的關鍵節點通過立法予以回應；另一方面，須對既有規則進行調適，為司法者提供更加具體的操作指引和評判標準。堅持法治原則可維護法律的權威性，確立處理“外嫁女”問題應遵循的標準，充分發揮法律定分止爭、保障權利的功能。

二、男女平等原則

“外嫁女”問題實質上與村民不接受、不理解、不配合法律關于男女平等原則的規定有直接聯系，男女平等原則目前已為現代文明社會倡導和接受。依照我國現有法律規定，農村女性集體經濟組織成員在宅基地分配、集體收益分配、耕地林地承包等方面應與男性集體經濟組織成員擁有相等的權利和地位，但實踐仍有差異。例如，在部分農村地區，農村女性出嫁前可以耕作家中或他人土地并保有收益乃至享有一定的集體福利待遇，該集體福利待遇實際帶有一定集體收益分配性質，而出嫁后卻發生改變，“外嫁女”的各種集體權益被限制。

由此可見，“重男輕女”的傳統思想觀念是導致男女平等原則在部分農村地區被“選擇性無視”的重要成因——鮮有人否認一名農村女性的貼身衣物、袋中錢物、勞動所得報酬（尤其是農作所得）為其合法財產，卻有不少人認為，“外嫁女”在集體資產收益分配等方面的財產權益并不屬于其合法、應得之“財產”范疇，只因后者相較于前者而言更依賴于“他決”。

平等權為我國憲法確定的公民基本權利，在“外嫁女”糾紛的處理過程中應當注意男女平等原則的貫徹和落實，以作為根除“外嫁女”問題乃至農村女性土地權益實現問題的切入點，克服其與傳統理念或鄉村禮法中關于排斥、擠壓農村女性權益的部分所產生的沖突，力求讓“外嫁女”問題乃至農村女性權益的實現及保護問題從內部或根源處得到有效解決。

三、權利義務一致原則

我國法律目前雖沒有完全確定農村集體經濟組織成員權的內涵及邊界，但在學理上，農村集體經濟組織成員權應包含具有該集體經濟組織成員身份者方可享有的權利，如集體股權分配權、集體收益分配權等。若不考慮現行法律法規中對部分農村土地權利主體表述上的不同（例如，村民、集體經濟組織成員），則前述成員權的范圍還可包括宅基地使用權、集體土地承包經營權等通俗概念上僅有“本村村民”才可享有的依附于集體土地、集體經濟組織上的各項權利。

“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。”集體所有制作為我國制度優勢的重要體現之一，享有集體經濟組織權利還應當承擔相應的義務，畢竟農村集體資產是千千萬萬勞動者多年苦心經營積累所得，集體成員對集體經濟組織的貢獻應為履行集體義務的重要評價標準。但“貢獻”二字具有一定的模糊性，因此，應明確履行義務的具體標準。

根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》中關于農村集體經濟組織成員資格的取得及權利義務的規定，農村集體經濟組織成員應當符合成員資格取得（具備）的法定條件，且履行集體經濟組織章程所定義務或法律法規規定的其他義務。實踐中，集體章程往往沒有明確集體經濟組織成員應履行何種義務，抑或是集體章程雖規定成員義務但過于模糊或幾乎無人履行，再加上法定的義務范圍太廣，集體經濟組織成員是否履行集體義務的標準則顯得難以確定。由此衍生一種奇怪的現象，在集體經濟組織成員確認案件中，有的農村集體經濟組織會援引“權利義務相一致”的法理概念，主張該“成員”未履行成員義務且其并不符合自然具有集體經濟組織成員資格的法定條件，據此要求不接納該“成員”為集體經濟組織成員。

在廣東的一些“外嫁女”案件中，由于多數“外嫁女”或是在本村土生土長，或是在出嫁前一直享有集體收益分配、承包集體土地，實質上仍是本村村民。大多數侵害“外嫁女”權益的“村規民約”“集體收益分配表”僅以“本村女性出嫁不能分享本村集體資源”類似文本，決定對“外嫁女”不予分配任何集體收益以及土地權益，該類村規民約明顯違背上位法。為了限制“外嫁女”的利益，村民們將矛頭轉向證明“外嫁女”沒有履行集體組織的義務，進而主張該“成員”不具備集體經濟組織成員資格條件。

隨著政策的轉變、城鎮化進程的加快以及農村經濟的快速發展，過往“繳納公糧”的義務已不復存在，務農已不是多數農村集體經濟組織成員的主要生存、收入來源，集體義務并不能像過往一樣簡單圍繞勞作并按期繳納公糧作為履行集體義務的主要特征進行設置，集體義務的履行判斷缺乏明確的法律標準。但無論如何，在處理“外嫁女”問題上，判斷其是否具有該集體經濟組織成員資格仍應當遵循權利義務相統一原則，應當將“外嫁女”是否已履行和其他集體經濟組織成員一樣的集體義務作為集體義務履行的判斷標準。一方面，可督促村集體在制定組織章程時合理設置成員義務，正視履行集體義務與享有成員權利之間的關系；另一方面，能夠從一定程度上杜絕排斥“外嫁女”合法權益的“村規民約”“分配方案”，最終實現“外嫁女”問題公平、公正、有理有據地解決。

四、尊重歷史，照顧現實原則

事實上，“外嫁女”問題的本質正是歷史與現實交匯產生的矛盾。雖然歷史的概念是抽象的，但在歷史長河中留下的諸如風俗習慣、村規民約等“老祖宗傳下來的辦法”卻是具體的。與之相對的是，現實在時間上雖是具體的，但置身其中，卻遠不如觀念來得真實。當幾千年的傳統文化給村民帶來根深蒂固的觀念影響時，即使法律與政策強調保護“外嫁女”權益，現實中仍存在一種奇特的現象：仿佛有兩套乃至多套規則同時對“外嫁女”問題發生作用，但矛盾雙方卻似乎各有道理。

近年來，涉及農村集體經濟組織成員資格確認的有關政策均強調既要保護權利易受損害的特殊群體的利益，更要因地制宜，不搞“一刀切”。其背后邏輯正是尊重歷史，照顧現實。“外嫁女”問題中所涉及的成員權益糾紛實為農村土地利益分配的矛盾，且我國村莊鄉落遍布范圍之廣，地方習俗、經濟之間存在一定差異，因而在處理“外嫁女”問題過程中，應當在遵循特殊群體利益傾斜保護的基礎上，結合地方特殊風俗習慣，積極探索更加契合當地、具有地方特色的“外嫁女”權益保護辦法和路徑。

五、平等但不平均原則

學術界長久以來有一種觀點認為，農村土地是農民最基本的生存保障，承擔著極為重要的社會保障功能。以此作為邏輯的起點，便不難理解當下農村盛行的“以戶為基礎，充分考慮戶內人數”的集體土地權益分配機制。“外嫁女”所爭取的權利內容也因此隨著時代發展呈現出多種樣式，其中以金錢分配為核心的“分紅權”相較于其他指向集體土地使用權的成員權而言，在維權方面雖同樣艱苦，因為較容易量化顯得更加真實且具體，在司法實踐中也更具實操性。

在樸素的不患寡而患不均的公平觀念作用下，以“平均”作為核心的集體土地權益分配模式更易招致未分得權益者的抵觸。由此引發的更深層次的問題是，具有農村集體經濟組織成員資格是否即具有參加平均分配的資格？

要破解前述問題，需要明確農村集體收益的性質。土地管理法第十條規定：“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。”村民委員會組織法第八條第三款規定：“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益。”從理論上講，由集體土地使用權衍生出來的一切經濟收益確實承擔了一定的社會保障功能，但這種社會保障功能是由集體土地使用所帶來的直接或間接利益實現，而非集體經濟組織的固有職能。因此，農村集體收益實則是集體成員辛勤勞動積累所得，集體收益分配是為了體現“勞有所得”，鼓勵勞動者為了發展壯大農村集體經濟、發展鄉村經濟、對美好生活的憧憬而為村集體作出更多貢獻的重要手段，而非單一的社會保障功能。

有鑒于此，處理“外嫁女”問題時還需要遵循“平等但不平均原則”。“平等”是指“外嫁女”在法律地位上當然地與其他集體經濟組織成員平等，該平等范圍不僅包括集體權利享有范圍還包括集體義務的履行要求等。“不平均”則是指在“外嫁女”參與集體收益分配時，需要充分考慮其對集體經濟組織所作貢獻度（例如，集體義務的履行程度、農齡等客觀條件）再予以分配。引導農村集體經濟組織在分配集體收益時正視“貢獻”對集體成員參與分配的影響，從而結合本村實際，在更符合本村要求且具體的“集體經濟組織成員應履行義務”的基礎上，降低“政策投機者”的利益期望值，真正保護“外嫁女”的合法權益。

六、尊重民意，積累共識原則

“外嫁女”與村集體間的權益分配矛盾常見于集體經濟較為發達或正在高速發展的村落。表面上看，或誤以為問題的根本在于巨額利益驅使下矛盾雙方的博弈行為——村集體以各種名目排斥“外嫁女”參與分配，“外嫁女”則以集體信訪、提起訴訟等各種手段予以維權。這其中，村集體常常圍繞集體決策、村民自治、村規民約、風俗習慣等“內部力量”做工作，“外嫁女”們則依靠男女平等、政策方向等“外部力量”爭取權益。

事實上，我國小農社會歷史形成的風俗習慣、道德標準等因素才是“外嫁女”問題的根源，盡管“外嫁女”們所援用的“外部力量”更契合現行法律規定，但在實踐中，有的農村地區還保有適用“習慣”的做法，村集體仍舊熱衷于明知不可為而為之，法的指引、評價、教育、預測作用似乎對其不產生作用。歸根結底，應為矛盾雙方對“外嫁女”問題看法始終不能達成共識的緣故。

也就是說，除完備的法律規制以外，還需要情、理、法三者有機相融合才能妥善化解“外嫁女”矛盾糾紛。融合的關鍵則在于“共識”的培養與積累。作為集體意志、集體決策付諸現實的村規民約，一些約定與現行法的規定或基本理念相悖，但這些似乎是專為侵害“外嫁女”合法權利而生的，如“女子嫁入本村”“純女戶招婿”“無子嗣者領養子女”“享有權益的老人離世后還可保有一定期限的收益分配”等集體利益分配規則卻又顯得頗為通情達理。其背后正是能夠服眾的“民意”和“共識”在發揮作用。

朱蘇力教授曾言，如果法律以移風易俗、改造社會、重組社會為關注，勢必帶有更大的強制性、壓迫性。在解決“外嫁女”問題時，需要在符合法律規定的基礎上，著力于“共識”的積累與培養，以期實現溫和、平緩且有序地推動“外嫁女”權益落實的良性循環。

七、尊重農民智慧和創舉，確認當事人的合同效力原則

當前，“外嫁女”們利益訴求主要集中于能夠帶來直觀經濟收益且可量化的成員權利。在表達利益訴求之初，“外嫁女”與村集體之間關于利益分配矛盾往往還沒有上升到不可調和的程度，存在調解、和解的可能。實踐中，有的“外嫁女”愿意在第三方居中調解或與村集體自行協商后，與村集體約定以犧牲部分成員權利作為代價從而換取矛盾糾紛的平息。

事實上，農村土地對于“外嫁女”而言不僅僅是經濟上的利益，還有宗親、鄰里、家鄉等情懷。若集體成員權糾紛總是依賴法院判決、政府確認等公權力的介入，無疑為“外嫁女”主張權利增加了不少負擔。此外，“外嫁女”在經歷漫長的維權道路后，有的村集體或已無財產可供執行，安置房或宅基地使用權等土地權利也可能已分配完畢，“外嫁女”在拿到勝訴判決后換來的代價是與村集體關系的疏遠及遙遙無期的“債權”，并不利于“外嫁女”矛盾糾紛的化解。

因此，處理“外嫁女”問題還應當尊重農民的智慧和創舉，對于農民根據自己的意愿和智慧作出的制度構建或問題解決機制在符合法律法規的前提下，應當給予一定的支持和鼓勵。就“外嫁女”問題矛盾雙方為平息糾紛所簽訂的合同而言，在符合《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國民法典》等法律法規的情形下，可依法確認其合同有效，進而保障多元化的糾紛解決機制成果。

八、兼顧法律效果和社會效果原則

良好的法律效果與良好的社會效果實際上是相輔相成、密不可分的。只偏重于其中一方則可能導致二者關系失去平衡，從而衍生出其他矛盾與社會治理問題。進而，在推動“外嫁女”問題解決的過程中，還需要注意法律效果和社會效果的并重，既要考慮到“外嫁女”合法權益的落實與保護，還需要考慮公眾的可接受程度及反饋，推動鄉村的和諧共治，農村發展成果共享，農村社會不斷朝著高質量方向發展。