瞿同祖先生與中國地方政府傳統研究——2003年初版譯者序

一

《清代地方政府》是瞿同祖先生旅美期間的英文力作。因為是講中國歷史的書，翻譯難度容易被低估，于是1998年我就主動向瞿老“請纓”翻譯。現在，前后花了五年時間，書總算翻譯完了，我唯一的感慨是：若早知如此，我當初可能根本就不敢攬這樁活兒。

我們新中國的法科學子得以認識瞿老，中華書局功不可沒。1981年，中華書局重印了瞿老1939—1944年間完成、1947年由商務印書館出版的《中國法律與中國社會》一書。那時，我正在重慶（西南政法學院）上大學。1983年春夏，在重慶市中區法院實習的我，利用節假日時間，趴在鵝嶺公園的石桌上啃完了這本書，這才開始知道民國時期有個叫瞿同祖的先生，是位學社會學出身的法律史大家。這本書，是我閱讀到的第一本真正的法律史專著，讓我感到十分新奇。為什么新奇？因為當時書店里沒有什么法律史著作，我們看到的只是各種法律史教材。跟枯燥乏味的教材相比，這本書講的是中國傳統社會動態的、實踐的法律狀況，講的是家族、婚姻、階級、宗教等具體社會生活范疇中的社會習慣和國家規范的關系，其史料豐富、案例生動、說理細致入微，當然令我們青年學子耳目一新。五千年法律史，被還原為五彩繽紛的活生生的畫卷，瞿老就像是一位站在畫卷旁的杰出評論家，為我們娓娓點評畫卷中常人難以看出的無窮奧妙。讀了這本書，當時的我就以為法學的學問盡在法律史中，令我產生了考法律史研究生、當法律史研究者的強烈愿望。為了檢驗我的歷史理解能力，我就瞿老在書中對《唐律》“官當”制度的一個細節——關于“歷任之官謂降所不至者”之含義——的解說提出了質疑商榷，通過中華書局轉信給瞿老。瞿老竟然很快給我復信，要我把商榷文章寄給他，并對我大加鼓勵。接信之時，如受電然。讀者諸君試想想，在剛剛從僵化封閉的政治社會生活走向改革開放的初期，一個剛剛從山溝里走出來慣于將名教授看成“文曲星”加以瞻仰的、自苦無知而渴求知識的小青年，竟然得到了海外歸來的大學者用親筆信加以指教鼓勵，會是怎樣地激動萬分吧！自此跟瞿老有數封信函往來討論（這些信函至今仍是我私人藏品中的“一級文物”）。雖然結果與我的同窗們預料的一致——質疑完全是由于歷史知識不夠，但我與法律史學藉此一見鐘情，至今持續了整整二十年。這正是《中國法律與中國社會》影響新中國法學的二十年。

絕大多數知道瞿老的人，只知道瞿老有《中國法律與中國社會》，除此以外大概一無所知。我在1987年秋以前也是如此，1987年秋以后情況丕變。我從中國政法大學研究生院畢業分配到中直西苑機關工作，住在萬壽寺甲二號現代國際關系研究所圖書館旁。這個圖書館的外文藏書幫我認識了一個叫T'ung-tsu Ch'ü的“美籍華人學者”（圖書館的文字介紹）。這位學者的書，該館收藏的有三種，分別是：Law and Society in Traditional China（《傳統中國的法律與社會》，巴黎和海牙，1961）；Local Government in China under the Ch'ing（《清代地方政府》，哈佛大學出版社，1962）；Han Social Structure（《漢代社會結構》，華盛頓大學出版社，1972）。起初光看圖書館書目索引卡片，我還真以為這是一位大約名叫“唐次楚”（音譯）的“美籍華人學者”。后來請教一位老同志，他說T'ung-tsu Ch'ü是威氏音標，姓氏后置，轉成現代漢語拼音，就是qü tong-zu。這讓我羞得無地自容——原來這就是我景仰已久的瞿同祖先生。大致翻閱一下這幾本書，發現篇幅部頭都不太大，但差不多占全書文字量一半的注釋（廣泛得無以復加的史料！）就讓我驚嘆不已。后來再翻翻西方學者和華裔學者研究中國政治史和法律史的英文著作，我發現，引用瞿同祖先生著作的頻率非常高，我所翻過的二十多種西人作品附錄的參考書目中，幾乎每本都有引用T'ung-tsu Ch'ü著作者，可見瞿先生在海外漢學界影響之巨大。

瞿先生是我國社會學家、法學家中旅居西方時間最長的一位（可能至今仍算是）。瞿先生1934年畢業于燕京大學社會學系，隨即轉讀該校社會史專業研究生，1936年獲文學碩士學位。1939—1944年任教于云南大學，其間還在西南聯合大學兼職。1944年秋，三十四歲的瞿先生離開云南大學，應邀到美國哥倫比亞大學做訪問研究。1945—1955年十年間，瞿老一直在哥倫比亞大學從事漢代社會組織和結構的研究，并用英文寫成了《漢代社會》一書。其間，還以英文重寫了《中國法律與中國社會》（補充了原來在國內因為抗戰遷徙而難以找到的一些史料），更名為Law and Society in Traditional China。1955—1962年七年間，瞿老應著名漢學家費正清（J.K.Fairbank）的邀請，到哈佛大學東亞研究中心做研究員，此間完成了《清代地方政府》的創作。1962—1965年間，瞿老又應聘到加拿大不列顛哥倫比亞大學任教，直到1965年秋回國。從1944年至1965年，瞿老在美國和加拿大一共工作了二十一年。二十一年里，他的學術成果，瞿老曾自嘲說：就是兩本半書（用英文重寫《中國法律與中國社會》算半本），此外幾乎沒有單獨發表過論文。這數字，比起今天我國青年法學家（他們的一般紀錄是每年一到三本書，最高紀錄有四年出版三十六本“專著”者），比起現在許多大學的職稱評定標準，叫人感慨良多。一是“十年磨一劍”磨出來的磐石般力作，一是為學位、職稱、項目、評獎需要而“吹”出來的漫天飛舞的“學術”肥皂泡，二者的關系如鯤鵬之于朝菌蟪蛄，是不可同日而語的。

歷史公正地記住了真正的學術成果。四十年后，人們發現瞿老的書仍像金子或鉆石在閃閃發光，光芒穿透了歷史的塵封，因而好幾位學者早就提議翻譯瞿老的《清代地方政府》和《漢代社會》。但瞿老似乎一直沒有表態。1997年，我在參與編輯《瞿同祖法學論著集》（中國政法大學出版社1998年版）時，請求將《清代地方政府》中關于司法和刑名幕友的章節翻譯出來收入集子，瞿老欣然同意。譯稿得到瞿老肯定并收入集子時，我又趁勢請求翻譯全書，瞿老又欣然同意了。這讓我無比榮幸且感責任重大。1998年秋，我調中南政法學院工作，即開始動手翻譯。1999年初，就初譯完了一半，但此后因為俗務纏身一直拖延。2000年底，我開始請我校英語不錯的青年教師晏鋒君翻譯另一半。不到一年，晏鋒的初譯完成了。但由于書中涉及的清代歷史知識太細致、太具體，第一次全書通篇校譯斷斷續續花了我一年半時間，許多地方幾乎是重譯。2002年底，我又讓在研究生中英語成績優異的何鵬同學將原稿、譯文通篇校讀一遍，發現問題用紅筆標注出來，由我再加校譯。這樣發現的問題又有大小百處之多，這樣的第二次審校也花了我們兩人一共幾個月時間。何鵬還跑了多家圖書館查閱書中所引用近百處中文史料原文，完成了大部分回譯（一部分回譯是我自己跑北京圖書館新館和柏林寺老館花數日查找出來的）；翻譯或制作了中文書目、西文書目、重要名詞譯名對照等四個重要附錄。最后我又請同事武乾副教授幫我通篇審讀一遍。當我把最后譯稿拿到北京向瞿老復命并請求就“拿不準”的部分譯文面詢瞿老意見時，瞿老公子澤祁先生告訴我：九十三歲的瞿老剛從醫院出來，健康狀況已不堪接待來訪和閱讀文字了。于是，那幾處拿捏不準的地方，只好硬著頭皮自己拿捏下去了。五年工作的結晶，功過（翻譯好壞）只好聽讀者判決了。希望我們的翻譯沒有太損壞瞿老著作的內涵和形象。愿此書出版時瞿老已恢復健康。

以上就是我認識瞿先生其人及其學術的過程，以及翻譯《清代地方政府》的緣起及其艱辛過程。說這些，是為了幫助讀者（特別是文科的研究生讀者）了解瞿老這位從前幾乎被人們遺忘的杰出法學家、社會學家，了解《清代地方政府》的創作背景；當然或多或少還有點急于表白我個人關于這一工作“吃力不討好”的感受。

二

《清代地方政府》是一部用社會學的方法研究中國清代地方政府的實際構成及其實際運作模式的著作。這本書與我從前看到的所有關于中國古代或明清時代政治制度研究的書都不一樣。

從前研究中國古代政治制度的書，有三大特征是比較明顯的。

一是以現代政治學的觀念或概念去切割中國古代政治史，瓦解其特有的整體性特征或風格。這些書的結構一般是：先是概論（總論），然后分別是行政機構、監察制度、法律制度、軍事制度、科舉及教育制度、人事制度等等的列舉分析。或是僅僅研究古代政府體制：先列出政府的部門構成、官員配備及其職掌等，再說各機構之間的權力關系，等等。這種用現代概念對古代政治史分類歸堆式的研究，易于讓現代人憑著經驗去理解，但也非常容易讓人們產生誤解。研究古代法律制度的書也大致如此。

二是只注意制度上的正式性、官方性因素，不注意非正式的、私人性的（或個人的）因素在政治中的作用（包括對正式制度的抵制或限制，也有改造或創新制度的作用）。在注意到成文制度的內容和運作之外，如果看到了個人或私人的因素，那也多半只見到有權勢的個人隨意否定或踐踏制度的因素，“好制度—壞個人”的思維模式支配了政治制度史研究。沒有見到不成文制度或法律性慣例在非正式、私人性因素影響下形成和作用的過程，不能正視特殊個人超越成文制度束縛開創新慣例或制度的努力及其正當性。

三是慣于以成文法的規定為依據來研究古代的政治制度和政府體制，不注意社會實際政治生活與成文法規之間的巨大差異。比如研究明清時期的政治制度，基本上只限于《明會典》《清會典》關于衙門設置、官員配置及其職掌或權限的規定；只限于《大明律集解附例》《大清律例》和《六部則例》《理藩院則例》之類的刑事或行政性法典（規）的規定；只限于《職官志》或《百官志》《食貨志》《刑法志》等關于制度改革或運作的記載。把這些規定或改革當作古代政治制度或體制的全部實際情形。雖然有時也引用野史或正史中極少數實際事例（案例）記述，但又過于偏愛引用負面的記述，即關于成文制度被暴君和權臣踐踏的事例。只從卷帙浩繁的典章、政書中找古代制度，而不從實際行政過程和社會生活的活生生事實中去總結潛在的制度、慣例及其實際運行模式。

從前制度史研究著作的上述弊端，有很多人做過批評或局部的糾正，但一直缺乏比較全面深入的糾正。瞿老的《清代地方政府》一書正是糾正這類弊端，活生生地再現在中國古代政治過程中實際形成和運作的政治制度或慣例的范例。

這是第一本系統、深入研究清代地方政府模式的專著。它研究的不僅是那一個時期的政府組織機構及其運作，而且是研究一種“政府傳統”。這本書可以說是對清代二百多年間（甚至上溯至明代）政府傳統的研究，進而可以看作是關于整個傳統中國的政府傳統研究。這種研究，著重于研究在一個相當漫長的時間里形成的一以貫之的政治機器構成和運作的傳統。這種對傳統的認識，是在把各個不同的歷史階段的豐富多彩的變化加以抽象、歸納總結，并相對忽略那些沒有持續性或規律性的偶發事件（或因素）的影響后得出的。這本書已經出色地引導了我們去把握近古中國地方政府體制和運作的傳統。

本書沒有像從前的著作那樣，用現代政府職能分類的概念去分別列舉討論清代地方政府的財政、治安、司法、教育、福利、軍事、經濟等各方面的職能機構（人員）及其運作模式，而是從“哪些人構成（或參與）政府”和“政府做（及如何做）哪些事”的兩條線索出發來探討政府傳統。第一章首先介紹州縣政府在中國古代政府機構體系中的位置，特別強調它作為唯一“親民”的政府層級的特殊性和重要性。緊接著，第二、三、四、五、六章，分別探討地方政府的五類正式組成人員（州縣官及其書吏、衙役、長隨、師爺等四類助員），包括他們的資格和錄用、職位分類、職能及行使方式、待遇和升遷機會、貪污腐敗形式、監督和約束模式，等等。然后，第七、八、九三章，是分析州縣地方政府的職能及其執行方式。因為地方政府的職能以刑名、錢糧為典型，所以各專用一章來探討司法和稅收。第九章大致介紹了地方政府除司法、征稅以外的各項次要職能（如戶口登記、治安、郵政、公共工程、公共福利、教育教化、祭祀，等等）。最后一章，探討中國特有的半官半民或作為官民中介的地方精英群體——士紳對地方政治的參與和影響，把他們作為地方政府的非正式組成人員或附屬影響力量來探討。這種研究構思，的確令我們耳目一新。

（一）本書的內容重心在于政治或政府體制中的個人及其行為，重心在于對政治制度體制傳統的完整性認識。這對于我們完整地認識中國古代地方政府的特質有著十分重要的意義。

首先，本書以州縣官作為地方權力的化身，以其為州縣地方政府的主干或本體。瞿老說，州縣政府的所有職能都由州縣官一人負責，州縣官就是“一人政府”，分配到地方的一切權力都無可分割地被確定為州縣官這一職位的獨享權力，其他一切僚屬顯然只扮演著無關緊要的角色。除非得到州縣官的委派，否則都沒有任何規定的權力。州縣官職位或其個人，是把地方一切事務或政治職能整合起來的關鍵或樞紐，透過他的行為可以考察地方政府的一切。州縣官的這種“一人政府”屬性，瞿老給我們做了多方面的闡釋。例如，州縣官是地方一切事務的唯一受托人和責任人，稅收、司法、治安、教育、福利、公共工程等等，歸根結底由他一人承擔，一人負責任。稅收完不成，官庫有虧空，盜匪未抓獲，堤壩遭毀壞，司法有錯案，人口有逃漏，驛站死了馬，科考有舞弊，理論上都由州縣官一人負責并受罰，除非法律特別規定其他僚屬或書役要一同負責。輕則罰俸、包賠、降級，重則革職、受笞杖，直至判處徒流刑罰。

其次，本書通過對四類助員自身功能及其與州縣官關系的探究，也同樣闡明了古代政府體制的“混沌整體”特色。這種特色進一步說明了“一人政府”屬性：這幾類個人在政府中的地位與作用，實際上就體現為他們與州縣官的關系。他們隨一人進退而進退，他們與州縣官權力之間的依附關系的程度決定了他們的地位和作用。瞿老的研究告訴我們，他們不是現代意義上的政府成員，僅僅是州縣官行使權力的走卒或工具，但又有著不可忽視的作用。在州縣官和他的四個輔助群體（書吏、衙役、長隨和幕友）之間，沒有任何中間權力，四類人都直接向州縣官負責。他們共同協助州縣官行使的是同一個州縣混沌一體的權力。對于這種權力，我們不可能用現代的職能分類、權力制約的眼光去觀察。這四個群體之間實際上不存在行政權力或職能的分工分類，只有在一人政府或一人權力思路下的事務分派。幕友是州縣官的私人秘書或顧問，干的是腦力方面的活兒；書吏是州縣官的文字方面的工役，干的是起草、抄寫之類的文字手工活兒；衙役是州縣官的體力方面的工役，干的是緝捕、行刑、抬轎、傳遞、守衛之類的力氣活兒；長隨是州縣官用來監督前三者并在三者之間傳達州縣官指令，還兼跑腿、跟班并照顧州縣官生活的角色。他們都圍繞著州縣官這一個中心轉動。他們之間只有分派活兒之粗細，受州縣官信任委托之輕重，與州縣官關系之親疏等差別，沒有實質的權責分工差別。他們都是州縣官行使那個混沌一體的權力的工具而已。這一點，用曾為師爺三十多年后出仕為州縣官的清人汪輝祖的話說，叫作“官須自做”：“事無巨細，權操在手，則人為我用。若胸無成見，聽人主張，將用親而親官，用友而友官，用長隨吏役而長隨吏役無一人非官。人人有權即人人做官，勢必尾大不掉……故曰官須自做。”（丁日昌：《牧令書輯要》卷一引汪氏《通論居官》）只能允許一人做官，以保證政府是一人政府。

再次，四類助員之間職能的嚴重重疊，更說明了“一人政府”及州縣政府的“混沌整體”屬性。例如，關于稅收事務，幕友中有“錢谷”“征比”“錢糧總”等負責，書吏中有戶房書吏、“總書”“里書”“柜書”“漕書”等負責，長隨中又有“錢糧”或“錢漕”“雜稅”負責。關于刑名（司法）事務，在幕友中有“刑名”“案總”負責，在書吏中有刑房書吏和“招書”負責，在長隨中有“案件”“呈詞”“管監”“值堂”等負責，在衙役中有捕快辦事。關于倉庫事務，幕友中有“廒友”負責，長隨中有“司倉”負責，書吏中有“庫書”或“倉書”負責，衙役中有“庫丁”“庫卒”“倉夫”等負責。關于警衛、保安或及文書命令傳遞事務，衙役中有“門子”“禁卒（子）”等負責，長隨中又有“司閽”“門上”或“門丁”（“門上”中又細分為多種差事）負責。關于掛號、登記、收發事務，幕友中有“掛號”，長隨中有“簽押”“號件”，書吏中有“承發房”書吏，都負責此類事。關于通信，幕友中有“書啟”或“書稟”，書吏中有“柬房”書吏，長隨中也有負責通訊的“書啟”。關于文書起草謄抄，幕友中有“朱墨”或“紅黑筆”，書吏中各房皆有起草、謄抄公文任務（特別是低級書吏“帖寫”）。這種疊床架屋的職位設置，清人謝金鑾評論說：“凡此頭上加頭，腳下添腳，直以官場為戲場，自取紛淆而增弊竇，以虐民害官，求其必敗而已。”（丁日昌：《牧令書輯要》卷二引謝氏《居官致用》）謝氏當然無法理解：這是一人政府的必然。既然權力高度集中于一人，被視為一個囫圇整體，那么就不能對政府職能進行全面橫向分工分權，而只能由四類人分別去辦理同一類事務的不同階段。每一階段派一類人辦理，后一類人有監督前一類人的責任，甚至同一類人中的每個人也有互相監視的責任。每人“螳螂捕蟬，黃雀在后”般盯住別人，最后所有人都被州縣官本人盯著。黃宗羲在批評三代以后的專制之法時說：“后世之法，藏天下于筐篋者也。利不欲其遺于下，福必欲其斂于上；用一人焉則疑其私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺。”（《明夷待訪錄·原法》）黃氏的這一批評，也適用于地方官權力高度集中時的情形。皇帝的權力是一個大筐篋，州縣官的權力是一個小筐篋，都必須“以人制人，以事防事”的方式來看護。顧炎武說：“郡縣之失，其專在上。……君人者……人人而疑之，事事而制之，科條文簿日多于一日，而又設之監司……”（《亭林文集·郡縣論一》）這也適用于州縣機構或職員設置情形。瞿老說，幕友、書吏、長隨之間的這種職責重疊，實即在政府職員之間推行隔絕政策——亦即不讓他們有機會相互接觸——的必然結果；作為一種控制方法不僅使得有效的監管難以實現，這種思路造成的組織不善和缺乏協調必然導致地方政府的效率低下（見本書結語部分）。

最后，州縣衙門沒有法定的財政收入，沒有正常的經費預算和決算制度。理論上講，州縣官個人的薪俸要支付州縣衙門的行政開支及職員薪金，這也充分說明了“一人政府”及其政府體制的“混沌整體”屬性。瞿老在引言中說：“一些讀者可能會期望有專門章節論述地方財政，但他們很快就會發現本書無此項內容的原因是顯而易見的：中國的地方政府并沒有自己的歲入；州縣官們必須用他自己的收入來支付辦公費用和個人開銷。公務開支和私人開支之間是沒有什么界限的。因此，在州縣官薪給的標題下討論地方財政也許更妥當。陋規制度亦將在此標題下討論。”瞿老這一處理，是用社會學方法認識中國古代政府財政問題的一個典范。在第二章“州縣官的收入與地方財政”一節中，瞿老總結了清代州縣官的全部收入為兩者：一是朝廷規定的薪俸（包括常俸和養廉銀），二是陋規收入。瞿老的研究向我們展示，這兩種收入雖然來源有區別，但它們共同構成了州縣官的個人收入及一個州縣政府的財政收入。這也是州縣官給衙門職員支付薪金和滿足一切辦公費用的經費來源。他要用這些收入來解決或滿足以下一切費用（耗費）：幕友和長隨的工資，衙門辦公文具的費用，上級衙門名目繁多的攤捐（或為彌補政府經費赤字，或為政府的特定活動費用，或為填補“歷年虧空”），接待到訪或過境的各種官員的費用，為上司裝修房舍、添置家具和薪炭的費用，各種節慶時給上司的禮敬費用，給上司衙門的職員送“門包”“茶儀”“解費”等費用，還有最重要的稅銀、稅糧的熔鑄或儲運的損耗，賦稅的征收和轉運過程中必要的費用，等等。我們看到，這些多半應該由政府財政支付的費用，是維持地方政府行政運轉所必需的辦公費用。但是，這些費用，都要州縣官一人去支付。本來是地方政府的正常行政費用，現在都變成了州縣官的私人負擔。朝廷不為此撥付專門經費，那么只好容許地方官員利用“陋規”籌措這些經費。因為在政治理念上把州縣官假設為一人政府，這些費用當然就要由州縣官自己解決。

此外，書中關于州縣的司法、稅收和其他職能如戶口登記、治安、郵政、公共工程、公共福利、教育教化、祭祀等等的研究，也是以官員的權限、責任及其權力行使方式為著眼點，是以人（包括官員、助員、士紳）的地位作用和活動模式為中心的制度史研究，而不是像過去那樣以機構和權力關系為中心的研究。瞿老在這些研究方面也給我們以出色的示范。

（二）本書的研究視角特別注重非正式的、私人性的因素對傳統地方政府和政治行政的重要影響，這給我們的中國傳統政制史研究以重要的啟發。

本書的另一個重要的特征或貢獻是：非常獨到而全面地闡釋了非正式的、私人性的因素在地方政府和政治過程中的重要地位，或闡明了它對地方政府體制和運行的深刻影響。瞿老通過以下幾個方面揭示了這種地位和影響：

第一，士紳對地方政府或政治的非正式或私人性參與。瞿老的研究揭示，士紳作為地方精英，其代表地方社區的權利，是得到政府和公眾普遍認可的。他們可在地方官與百姓之間充當斡旋者，向地方官員提供咨詢，受官員個人委托主持慈善機構和事業，等等。但是，他們在地方行政方面扮演的角色，完全是非正式的、私人性的。他們作為百姓的某種意義上的代表，既非百姓選舉，也非政府任命，只不過憑借特權地位而被習慣上接納為地方社群的代言人而已。但是他們參與政府事務和代表地方社群說話的權利或義務，并沒有像西方民選議員那樣在法律上正式明確下來。如果說有什么權利或義務的話，那主要是道德義務，并且主要是依據自覺的和非正式的標準去履行的。法律并沒有規定哪個士紳成員應該被咨詢或應被邀請參與行政事務，這些都主要是州縣官的自主行為。盡管士紳可以且實際上常常干預政務，但卻沒有他們可以用來質疑或否決官員所作決定的合法程序。實際上，士紳的介入主要是基于私人標準或因素，其效力也主要依賴于特定士紳個人所具有的影響力——個人社會地位的高低及與官員私交的深淺。根據美國學者C.E.梅里亞姆的觀點，所謂政府，應視為“統治過程的參與”或“決策過程的參與”，因而它既包括“正式的”政府，也包括“非正式的”政府（參見本書引言部分）。瞿老認為中國的士紳群體實為中國地方的“非正式政府”，地方權力只在官吏（正式政府）和士紳（非正式政府）之間進行分配。這種分配也是非正式的。

第二，衙門職員的私人性任用。衙門里的四類職員中，最重要的是幕友和長隨，但他們只是州縣官私人聘用的參謀和私仆，通常不作為政府雇員來看待。他們雖與州縣官之間只維持著一種私人的、非正式的關系，但又確確實實操作著地方政府的部分權力。他們的聘用，都不需經政府的正式考試考核選拔，而是憑著與州縣官的特殊私人關系——或為朋友同窗，或為出仕前的家仆，或為子弟、宗黨、親戚，或為上司私人推薦的人。其總的任用原則是“任人唯親”，總之必須是私人關系親近，有強烈私人信任為基礎。用親屬（特別是“三爺”）為幕友可能是當時最普遍的情形，所以清醒的官員如汪輝祖者就大聲呼吁革除這一積弊：“諺曰莫用三爺，廢職亡家。蓋子為少爺，婿為姑爺，妻兄弟為舅爺也。之三者，未必才無可用，第內有蔽聰塞明之方，外有投鼠忌器之慮……總不若擇賢友而用之。友以義合，守義則尊而禮之；茍其負義，何嫌乎絕交？”（丁日昌：《牧令書輯要》卷二引汪氏《用親不如用友》）。汪輝祖雖反對用親，但并不是主張通過正式的、官方或公義的關系及標準來任用幕友。他所主張的用友，仍是憑非正式的、私人的關系及標準。“友以義合”的“義”，仍舊是私人恩義，不是公義和法律。此外，長隨的工作模式，基本上是以私人方式監督衙門的其他職員（甚至包括幕友），在監督問題上完全充當州縣官的鷹犬的角色，以保證州縣官個人不被書吏衙役欺騙蒙蔽。這與政府公務中的分工負責、互相監督制約是完全不同的思路。

第三，地方政府靠介于合法非法之間灰暗的“陋規”方式建立其財政歲入，州縣官和衙門職員也多以陋規取得薪酬，這些途徑都是私人的、非正式的途徑。瞿老告訴我們，州縣官及其助員取得陋規收入有著五花八門的途徑。首先是稅收時加收“火耗”“余平”“耗米”“耗羨”，這是朝廷基本認可或半正式認可的陋規收入，這可以看成是地方政府的財政收入。因此，以彌補熔鑄、儲運中損耗的名義預先加收這樣一個增額（折扣額），實際上變成了地方官“搭車”加收的某種“地方稅”。不過，這一征收的最初立意，并不是為了地方建設或公共福利，而是用于保證朝廷規定的稅收任務的足量完成（為足量完成備好必要的耗費或損耗）。至于地方官們可能將這些收入的一部分事實上用于衙門辦公費用、地方公共工程和福利救濟，那都是體制外臨時的、隨機的安排，完全出于地方官個人炒作名聲之需要或出于道德責任感。此外，地方官員們還直接或通過衙門職員之手間接得到各種陋規收入（或其中一部分）。如管理銀庫或糧庫的書吏衙役、被任命為頭領的衙役、值勤的衙役、擔任負責催稅的“里長”或“催頭”的百姓、想逃避看守州縣倉庫之雜徭的富戶百姓、為官府或公共節慶提供商品或服務的行戶、請領保甲門牌戶冊的民戶、接受土地面積勘測或領取賦稅定額憑單（由單）的花戶、到公堂接受審訊的兩造及證人或僅僅參與辦案的書吏衙役、申請災害勘查和救濟的百姓，等等，官員們都可以索要習慣上被承認的種種陋規。這些與前者不同，大概是不會正式進入可在前后任官員之間移交的衙門收支賬冊記錄的，這純粹是私人性的灰色收入。這些收入，既可以看作是地方財政收入的一部分——因為其中的確有一部分會用于本當由正式預算經費滿足的公事需要，也可以看作是官員的個人收入或者欠額薪俸的變相補償。至于衙門職員的薪金，朝廷正式預算解決的只有書吏和衙役（書吏薪金曾被取消），但那僅僅是象征性的，如衙役每年六七兩銀子，書吏每年十幾兩銀子，這只夠他們及其妻、子每天吃一頓或兩頓最粗簡的飯食。于是，他們只好借助陋規和更出格的貪狡伎倆謀取收入，例如僅僅在訴訟過程中，衙役就可以向當事人索要“鞋襪錢”“酒飯錢”“車船錢”“招解費”“解鎖錢”“帶堂費”等，書吏可以向當事人索要“紙筆費”“掛號費”“傳呈費”“買批費”“出票費”“到案費”“鋪堂費”“踏勘費”“結案費”“和息費”等，任何官員對此都不能不默許，頂多稍加約束而已，因為有時的確是解決薪金不足的需要。有的官員甚至公開主張，可以委托書吏辦理一些偶發的訟案，以便他們從中搞到一些“紙筆錢”；還主張對那些勤勉盡職的衙役可以多簽發一些傳（捕）票，以便他們從中多收點“草鞋錢”（方大湜《平平言》卷二）。這純粹是私人的、非正式的解決方式。至于幕友、長隨的薪金，完全由州縣官自己從個人薪金或其他收入中支付，就更不必說了。他們通過獲得各種委派差事向百姓索取名目繁多的陋規收入，其中相當一部分就是州縣官有意安排以補充薪金的方式。瞿老提醒我們，應該把陋規與賄賂或其他形式的貪污區分開來，因為陋規是在法律的默許之內的，而貪賄是法律禁止的。但是，在某些情況下，二者之間并沒有一個明確的分界線（見本書第二章第三節）。這正揭示了私人性非正式因素在古代中國政治中的一種實際作用——混淆了公與私、合法與非法。

第四，其他行政方式或過程中也充滿了非正式的、私人性的因素。比如，作為地方政府的最重要公務——稅收，并不是僅僅依靠國家官吏完成，很多情況下是依靠民間非正式途徑或力量去完成的。先是依靠家中成年男丁最多的里長、甲首，令他們運用其個人影響力催稅。然后又搞“催頭制”，由五戶或十戶人家中欠稅最多者為“催頭”，代替政府衙役向欠稅人（首先是自己）催收賦稅。“催頭”交納完自己的欠稅后，這一苦差事就轉給別的欠稅最多的“花戶”。又如，政府為督催交稅而采取的“比責”笞懲，最能反映非正式的私人性因素在政治過程中的運用。如果有花戶拖欠賦稅，首先是所屬區域的里長、甲首要受訊笞，其次是派到鄉下催稅的衙役（“圖差”或“里差”）要受訊笞，最后是欠稅花戶本人要受訊笞。里長、甲首和衙役因為別人欠稅而受笞懲，這顯然旨在迫使他們為逃避笞懲創痛而不擇手段地去逼花戶繳稅，甚至迫使他們自己掏錢代欠稅花戶繳稅。只要能完成稅收任務，一切正式的、公義的、官方的規則可以暫且不管。再比如，在辦案衙役超期未能捕獲罪犯時，法律甚至允許州縣官將辦案衙役的家屬拘禁起來，以示懲罰和督促。將衙役的親屬拘禁來催促衙役盡力追捕罪犯，這做法簡直有些滑稽，這無疑是法律正式允許在行政中利用私人情感恐懼等因素。還有，州縣官向省城和府城派駐“坐省家人”和“坐府家人”從事上下級之間的感情聯絡工作，也是運用非正式的、私人性的因素之典型事例。這種在上司衙門附近設辦事處的做法，與我們今天的下級地方政府向上級政府駐地派設辦事處有些相似，但也有著關鍵的不同。首先，派駐的辦事人員是“家人”即長隨，是州縣官的私人仆役，不是政府的正式工作人員。其次，其經費由州縣官私人支付，不是政府經費預算。最后，其所做的事情基本上是私事——與上司的師爺、長隨、書吏溝通或拉關系，幫主人打探上司的好惡、動向，每逢節慶時代主人向上司送禮、幫上司添置家具或裝修房舍，賄賂上司的師爺、書吏以避免上呈報告被駁回等。

（三）運用了從前政治制度史研究者們易于忽視的大量豐富而生動的史料，揭示了書面規定的制度與實際運作的制度之間的巨大差異，揭示了在許多行政場合法律并未被執行的嚴重事實，向我們展示了一套更加活生生的制度模式。

瞿老在本書中運用的史料之廣泛，是我所讀過的著作中罕見的。其所運用的資料，包括官員或幕友記載自己為政或輔政經歷、體會的各類札記、筆記、雜錄，或其奏疏、公牘、判牘的匯編，還包括各類民間人士編撰的野史、述聞，更包括衙門或官員編制的各類統計冊簿、辦公指南手冊，以及各地方編制的地方志、賦役全書，等等。當然，還包括為了各種各樣的具體政事問題的解決而發布的皇帝諭令、朝廷則例。其中就個別具體行政問題而發者，也是從前政治制度史研究最易忽視的。

據統計，瞿老在本書中共引證了中文史料三百七十種（此外還參考了西文著作資料六十六種，日文著作二十五種）。首先，引用最多的是官員或幕友的筆記、雜記類，有《學治臆說》《學治體行錄》《學仕錄》《刑幕要略》《庸吏庸言》《從政遺規》《從政錄》《病榻夢痕錄》《不慊齋漫存》《公門要略》《辦案要略》《樊山判牘》等一百六十余種。其次，引用各種冊簿、全書或辦公指南、辦事手冊者，如《鄂省丁漕指掌》《各行事件》《海州交代駁冊》《阜邑款目簿》《律法須知》《補注洗冤錄》《門務摘要》《牧令須知》《晉政輯要》《錢谷備要》《荒政備覽》《審看擬式》《河南賦役全書》《縉紳全書》《戶部漕運全書》《津門保甲圖說》《浙省倉庫清查節要》《湘陰縣圖記》《六部成語注解》等三十一種。再次，引用地方志如《安徽通志》《長汀縣志》《番禺縣志》《東平州志》《華陽縣志》等六十八種。復次，引用各種政書、律令、條例、詔諭匯編，如《大清會典事例》《大清十朝圣訓》《定例匯編》《江蘇省例》《吏部銓選則例》《粵東省例新纂》《責成州縣條規》《欽頒州縣事宜》等二十三種。最后，還引用《漫游野史》《河北采風錄》《海虞賊亂志》《金壇見聞記》《嘉定屠城記》等野史十五種。此外還引用了其他史料或著作七十余種。一本正文字數僅僅十三萬字（漢譯字數）的著作，其注釋所引據史料或著作多達四百六十余種，注釋多達一千六百八十五條之多，注釋文字達十五萬二千多字，這的確有些讓我們嘆為觀止了。在政治制度史類著作（他們通常主要是引用正史、律例）中引用如此豐富多彩的札記、手冊、野史、方志類史料，這還是我第一次見。

瞿老引用如此廣泛豐富的實際政治生活史料，當然不是為了炫示史料豐富，而是一位嫻熟于社會學研究方法并受美國實證主義研究方法熏陶的學者，為總結闡明傳統社會生活中實際存在和運作的真實政治制度，自然而然、得心應手地運用這些以作為自己的論述依據而已。瞿老的研究，讓我們看到了文字上的制度與社會生活中實際運行的制度之間的巨大差異。

為何會有如此巨大的差異？瞿老在書中的分析中讓我們明白，清代地方政府的行政是由中央統一行政法典嚴格控制或調整的。這些法典非常詳密，格外追求一致、準確、服從和集權。但是，在一個幅員遼闊、民族眾多的大國里，這種單調統一的規范，必然帶來操作上的巨大困難，且必然導致效率非常低下。法律條文過于嚴苛、僵化，不允許州縣官有個人判斷或主動性，也不給懸殊的地方性差異留下變通的余地，從而妨礙了州縣官根據本地的任何特殊情況調整行政方法。這樣一來，必然導致地方實際運作的政治制度向表面上合法但實際上非法，或雖非法但因多少有些情理依據而不得不允其存在的方向發展。從這一視角出發，瞿老要求我們將考察視野超出法律法令的范圍。他說：“法律法令總是關于政治行為的考查資料的一部分，因為它們規定并在某些情況下制約了官吏及其管轄下的民眾的行為。但是，對一個政治體制的研究，如果僅憑據法律法令，總是不全面不充分的。法律法令并不總是被遵守，文字上的法與現實中的法經常是有差距的。因為這一緣故，我力圖超越法律及行政典章來勾畫實際運作中的地方政府之輪廓。”（見本書引言）瞿老告訴我們：“許多法律法規并未真正被實施，或多或少流于形式。這一問題幾乎在行政的各個方面都顯露出來。舉例而言，關于書吏、衙役的服務期限問題及關于衙門陋規問題的法條就是如此。但這并不意味著官員及其僚屬可以隨心所欲。如果規范某些程序的正式法規無法操作時，他們就不得不遵循成規。對成規的任何改動都可能遭到人們的反對。因此，全體衙門職員都漸漸形成了一套自己樂意且當地百姓也接受的行為規矩。”這樣發展的結果，就會造成這樣的情形：“政府和公眾看作越軌或腐敗的行徑，也許被他們看作遵循約定俗成的行業行為規范而已。”（見本書結語部分）

地方政府行政中的實際做法與法律規定有著明顯差異，這種實際做法成為當時地方行政制度的實際構成部分，或對朝廷制定的行政制度構成修正或補充，其具體情形在本書中用了較大的篇幅進行揭示和分析。這體現在以下許多方面。

例如，在第一章中，瞿老告訴我們：雖然《清會典》《吏部則例》中明確規定佐貳官不得受理訴訟，州縣官也不得讓佐貳官受理訴訟，違者要受降級調用的處分。但實際上，許多州縣官都允許其佐貳官受理一些輕微訴訟案件，以期方便他們撈到一些額外收入，也沒有誰因此受處分。在第二章中，瞿老介紹，雖然《大清律例》明文禁止地方官員在迎送上級官員過境時大事鋪張并致送金錢禮物，但現實中這種奢侈招待和大肆送禮（包括給上司的隨從人員送禮）幾乎成了慣例；法律明確禁止官員向百姓攤索或以低于市價的官價“購買”生活用品或其他財物，但現實中以官價向百姓購物也成了慣例，一些廉潔有名的州縣官公然在自己的書中主張保留這一慣例。在第三章中，我們看到，法律禁止以任何形式買賣書吏職位，但是皇帝也無可奈何地感嘆，繼任書吏向離職書吏交一筆購買崗位的價金（缺底）幾乎成了牢不可破的慣例。在第四章中，我們看到，法律禁止設掛名衙役或額外增雇衙役，違者州縣官降二級調用；但是即使是廉潔有能的官員如劉衡等人也承認這種規定不可能兌現，并說增雇的做法只能“瞞上不瞞下”。關于書吏衙役的服務期，法律規定分別是五年和三年；期滿繼續留任者，州縣官要受懲處。但事實上，許多書吏衙役期滿后改名換姓留在崗位上，也沒有受什么處罰。在第五章，我們看到，法律禁止州縣官向上司駐地派駐家人，但事實上派駐“坐省家人”和“坐府家人”專事給上司操辦房舍裝修、采買季節性消費品以加強感情溝通成了慣例，已經無人反對了。在第六章，我們看到，法律禁止雇用本地人為幕友，但事實上官員們并不執行此一禁令。在第七章，我們看到，法律規定州縣“自理詞訟”必須在二十日之內審結，違者罰俸或降級。但是，官員們常常無視這一期限，隨意拖延。我們還看到，法律規定了命盜重案破案及捕獲罪犯的幾個嚴格期限，最后期限屆滿尚未破案者要受降職處罰。然而各省督撫常常是在最后期限屆滿之前就將該州縣官調任他職，以解除實際降職的危險。在第八章，我們看到，《戶部則例》明確規定，在花戶以銅錢代替銀兩交納賦稅時，必須按照省督撫依市場一般兌換率確定的折算率交納，擅自抬高折算率盤剝百姓的官員將受懲罰。但是，事實上，各地官員無視規定比率，而按高出市場42%—75%的比率收取銅錢，并且不被視為違律，未遭禁止。在漕糧的征收中也是如此，花戶必須多交40%—50%的糧食作為“耗米”，遠遠超出朝廷規定的“耗米”加收額度，且幾乎成為慣例；法律規定不得強迫花戶用銀錢代替交納漕糧，但官員們則無視禁令，總是強迫百姓用遠高于市場糧價的比例交錢代替漕糧……

這類情形不勝枚舉。瞿老的書中隨處可見這樣的舉證和分析，這些豐富的實例向我們展示了一套豐富多彩的實存實用行政制度。這些情形，當然不僅僅是對國家成文制度的破壞，實際上也可以看成是對那些制度進行某種更加務實的補充完善。因為即使是破壞也是有明確限度的，這些限度為州縣官和百姓共知共守。瞿老說：朝廷對陋規的失控，“這并不是說州縣官可以隨意征收陋規；收費多少仍不得不受當地人所共知的習慣之規限。交費人愿意交納在目的及數額上與既定規矩相符的陋規；如果官員或衙門職員們需索過高或巧立名目，他們也會拒絕交納”。在某些地方，“人們總是按一個固定的換算率交納賦稅，哪怕市場換算率已發生變化。如果州縣官提高換算率，通常會引起騷亂。顯然，習慣是使陋規保持在某一限度之內的制約力量；聰明的州縣官當然會簡單地依既定慣例行事”（見本書第二章第三節）。這些實際慣例盡管沒有書面規定的制度那么美妙，但卻是現實中形成的實際有效制度，或者構成了無論如何努力也難以革除的實際有效的壞制度——這時可能就不便用好壞來評價了。這無疑使我們更進一步認清了中國古代地方政治制度的真實性。

三

瞿老在本書中所進行的政治制度史研究，有以上三個方面的出色創新，是一種“行為分析”類型的研究。這與從前偏重于政治行為的結果分析或偏重靜態制度（文物典章）的分析的政治制度史研究有著典型的區別。瞿老說：“所有行為分析必須放到特定的情境中進行。也就是說，我們必須按照任何行為在具體社會和政治條件中實際顯示的情形來思考分析它。從這種意義上講，在特定政治環境中的中國官僚的行為模式，一般說來也應闡明中國行政管理及官僚行為的一般規律。”（見本書引言）瞿老的研究，已經通過州縣地方官員在特定社會和政治條件下遵守或超越法律執行職務的行為方式的分析，出色地闡釋了中國古代實際行政制度或官僚行為的一般模式或規律。這一闡釋勢必對中國政治法律制度史的研究產生重要的影響。

關于這本書的理論貢獻，哈佛大學出版社在出版按語中說：“這是第一本系統、深入研究清代地方政府的專著。此前從未有過類似的著作，不論是中文、日文還是西文的。這本書系統分析了清代州縣官的職能及其運作，包括征稅、司法、長隨和幕友的使用，對于書吏和衙役的依賴，以及公堂或衙門內的辦事程序等。作者通過各種手本和札記，同時參考大量的官方資料，全面考察了在清代地方政府正式體制中的非正式人事因素的運作，特別考察了地方精英或士紳對政府管理過程的參與，深入考察了地方利益對政府政策的影響，為我們提供了迄今為止最為完整的關于中國地方行政運作的圖解。”該按語說，在本書出版之前，“關于中國政府的整個傳統，關于它長于權衡利害的大量做法和設計，一直沒有人以現代的方法進行過分析”，而該書的出版已經初步彌補了這一缺陷，它正是以現代方法分析中國古代政府傳統的典范。這里分析的清代地方政府，實際上是漢代以后二千余年間中國地方政府的一般模式或縮影。

美國《亞洲研究學報》（Journal of Asian Studies）第23卷（1963年）認為《清代地方政府》“是一本極為重要的書，其目的在于描述、分析并解釋清代州縣地方政府的結構和功能；作者也希望此書有助于政治制度的比較研究，并且為官僚政治與行政學提供資料。他的目的和希望都出色地達到了”。

《美國歷史評論》（American Historical Review）第68卷第2期（1963年）也發表專文評論《清代地方政府》一書。評論說，在中國政府及行政的研究領域中，“此書前進了一大步。由于對資料擁有廣泛的知識，并具有洞悉內幕的見解，他提出了關于中國基層政府的第一部有意義和可靠的研究”。

海外學者評論本書貢獻或引用本書成果的情形甚多，來不及一一細述。我在這里也用了萬把字的篇幅介紹這本書。由于我對社會學研究方法不熟悉，也許會對瞿老在書中的更重要的成就或貢獻視而不見。不過，我的這篇譯序的主旨并不是要評價這本書（我自認為沒有資格去評價），而是要給年輕的研究生讀者們一些閱讀參考或導讀而已。當然，作為讀者和譯者，我感到瞿老這本書也有不足。比如書中沒有關于佐雜官員（僚屬）法律地位和在地方行政中的實際地位的專章研究，不能不說是一個缺憾。一個州縣的佐貳官，有州同、州判、縣丞、主簿等輔佐官，有吏目、典史等首領官，有巡檢、驛丞、稅課司大使、倉大使、閘官、河泊所官等雜職官，合起來可能有幾人、十幾人乃至幾十人之多，他們都是朝廷任命的有官階品級或雖未“入流”（無品級）但有專門職責的官員。瞿老在本書中的篇章安排——僅在第一章“州縣政府”概說中有一千多字的簡介——易于給人們造成一種誤解：為數不少的佐雜官員，似乎僅僅是州縣官的無足輕重的徒附；雖然有官員身份，但其在地方行政中的實際作用影響還沒有不具官員身份的幕、仆、書、役四者那樣值得關注。應該說，州縣地方政府是由州縣官和他們的五種（而不是四種）助員——佐雜官、幕友、書吏、長隨、衙役——共同組成的，忽視其中也許是最重要的一種是不妥的。全面系統研究佐雜官員的法律地位及其在地方行政中的實際作用模式，也是非常重要的。其他方面的缺憾或許也還有，這里暫不討論。應該說，那些缺憾是一本正文僅十三萬字的著作（哪怕出自大師手筆）難以避免的。我們總不能指望這么一本小篇幅的著作能夠面面俱到、無一遺漏地闡明清代地方政府和行政中的一切特征和規律吧。

2003年3月10日星期一