二 西藏農牧區脫貧攻堅實踐

在中央“十三五”規劃統一部署下，為了實現“到2020年，穩定實現貧困人口‘三不愁’、‘三有’、‘三保障’[17]；全面解決現行標準下區域性整體貧困問題，農村貧困人口和貧困縣全部脫貧摘帽，確保貧困人口可支配收入年均增長16%以上，且貧困發生率不高于5%；全面建成安居樂業、保障有力、家園秀美、民族團結、文明和諧的小康社會”的目標，[18]針對西藏的貧困特征和致貧原因，西藏全面推進脫貧攻堅，建構了“政策扶貧、專項扶貧、行業扶貧、金融扶貧、援藏扶貧”等“多位一體”的大扶貧格局，全面實施到村到戶的產業扶貧、搬遷扶貧、生態扶貧、就業扶貧、健康扶貧等“十項行動”，脫貧攻堅取得決定性進展，探索出一些破解深度貧困的新途徑。

（一）政策扶貧

對西藏而言，政策扶貧主要是由中央政府提供的。從宏觀層面看，中央對西藏提供了大量的轉移支付、專項扶持及財政、稅收優惠等支持，這些支持都意味著資源和機會。2016年，中央出臺《關于進一步支持西藏經濟社會發展若干政策和重大項目的意見》，對西藏的扶持政策更加全面。習近平總書記對西藏的發展特別重視，親自確定“十二五”3305億元、“十三五”6576億元項目總盤子，為西藏脫貧攻堅及經濟社會全面發展提供了強大的支撐。[19]據統計，1980～2018年，國家對西藏的財政補助累計達12377.3億元，占西藏地方財政總支出的91%。[20]2016年脫貧攻堅戰略實施以來，中央財政不斷加大對貧困地區的扶持力度，2019年中央專項扶貧資金高達1261億元，連續4年每年增加200多億元。[21]對包括西藏在內的“三區三州”深度貧困地區，更是大幅增加專項扶貧資金和項目。例如，2015年，中央安排專項扶貧資金467.5億元，其中安排民族八省區200億元，占全國的42.78%；安排西藏13.63億元，占民族八省區的6.82%。[22]2018年，中央安排專項扶貧資金1060.95億元，其中安排民族八省區為486.19億元，占全國的45.83%；安排西藏66.86億元，占民族八省區的13.75%。[23]在中央政府的支持下，西藏出臺了60多部涉及脫貧攻堅的規范性文件，基本形成了財政投入、金融支持、土地政策、產業扶貧、生態補償等配套完善、涵蓋各方的政策體系，為西藏的脫貧攻堅奠定了堅實的基礎。

從微觀層面看，中央、自治區對農牧民的扶持政策是廣泛的。改革開放40多年來，西藏自治區出臺了一系列強農惠農的優惠政策，涉及農牧業生產發展、教育、環境保護、醫療衛生等方方面面，與農牧民的生產生活息息相關。[24]符合條件的農牧民家庭可以同時、重疊享受多項政策性補貼。據我們對墨脫縣、察隅縣被訪農牧民家庭的不完全統計，被訪農牧民收入的6%來自農業經營性收入，18%來自工資性收入，76%來自政府轉移性收入。其中農業經營性收入中包含一部分政府惠農補貼，農牧民實際收入的一大部分來自政府轉移性收入，貧困農牧民收入結構中政府轉移性收入的占比就更高。這個結論也與西藏當地政府部門的統計大體一致。[25]

（二）專項扶貧

在專項扶貧方面，西藏以產業扶貧為主體，同時積極實施易地扶貧搬遷、教育扶貧等扶貧戰略。

1.產業扶貧

西藏把種植業、養殖業、農畜產品加工業、文化旅游業、商貿流通業和資源開發利用等六大產業作為產業扶貧重點，積極探索光伏產業、電商扶貧等新型產業形式，搭建了產業扶貧的平臺。此外，西藏扶持了一批龍頭企業，發展壯大了一批農牧民經濟合作組織，創新形成了“公司+基地+貧困戶”“合作社+基地+貧困戶”“互聯網+產業扶貧”“合作社+能人+貧困戶”“黨支部+能人+貧困戶”等扶貧模式，帶動貧困人口實現產業發展脫貧。據統計，2018年，西藏農牧業產業化經營龍頭企業有125家，農牧民專業合作社達8364家。其中，培育青稞、牦牛規模化加工企業分別為37家和7家，年加工銷售青稞11.1萬噸、牦牛肉1845噸，研發青稞產品100余種。特別值得一提的是，日喀則市成立了全國第一個扶貧產業園區——桑珠孜扶貧產業園，截至2018年已有4家企業入駐。[26]各種產業扶貧項目的實施，讓西藏脫貧攻堅實現了從“輸血”到“造血”的華麗蛻變。據統計，自2016年脫貧攻堅戰略實施以來，截至2019年10月，西藏共落實到位產業扶貧資金354億元，累計開工建設產業扶貧項目2591個。這些項目直接帶動23.61萬名建檔立卡貧困農牧民實現脫貧，占“十三五”產業脫貧任務23.8萬人的99.2%，輻射帶動近40萬名農牧民受益。[27]一方面，產業扶貧促進西藏農牧業結構進一步優化，貧困農牧民的自我發展能力明顯增強，扶貧開發工作由“輸血型”扶貧向“造血型”扶貧轉變，增強了貧困群眾依靠產業脫貧致富的意識。另一方面，產業扶貧不僅可促進貧困農牧民穩定就業，持續增加收入，還能促進當地經濟發展，對于西藏長期發展具有重要意義。

例如，2019年5月，我們課題組調研了林芝市米林縣羌納鄉巴嘎村及位于該村的西藏可心農業發展有限公司（以下簡稱可心公司）。很顯然，可心公司與羌納鄉及該鄉的巴嘎村和村民之間，就形成了“公司+基地+貧困戶”扶貧模式。其基本情況是，可心公司成立于2017年6月，工程總占地面積127畝，預計總投資7000余萬元。基地依托大峽谷旅游環線、特色農牧業發展基礎堅實的優勢，緊緊圍繞全縣“一帶三區一基地”產業發展布局，按照新型主體推進、標準品牌創新、產業融合發展模式，主打產品為特色青稞深加工系列產品（青稞醋、青稞面、青稞面條等）、特色醬油（青稞醬油、松茸醬油等）、蘋果深加工系列產品（蘋果干、蘋果汁、蘋果醋、蘋果罐頭等）以及藏香豬肉醬、松茸醬等，預計年產值可達1.7億元。作為龍頭企業，可心公司為米林縣及該縣羌納鄉巴嘎村增收致富，帶動農牧民齊步奔小康做出了一定貢獻。其一，擴大土地流轉規模，促進村經濟發展。可心公司通過土地流轉的方式，每年為巴嘎村帶來10余萬元的收入，并以每年每畝50元不斷增加，公司二期工程預計需流轉112畝土地。其二，多元舉措，拓寬所在地及村民的致富門路。目前，可心公司長期在村內招收臨時工，并計劃在投產后，與巴嘎村農民可簽訂長期雇傭合同，優先保證村里有一定勞動能力的貧困戶的就業。與此同時，向包括貧困人口在內的村民傳授先進的適用技術。目前，可心公司已與巴嘎村簽訂一些協議，包括租賃巴嘎村集體糧油加工廠，這可以在一定程度盤活巴嘎村的集體經濟；充分利用自身市場優勢，每年收購320萬斤以上青稞和10000噸以上蘋果，這可以很好地解決米林縣（特別是羌納鄉）青稞和蘋果的滯銷問題。合同履行后，預計每年可為每戶巴嘎村村民帶來3000～5000元收入，實現群眾不離鄉、不離土就吃上了產業飯、賺上了產業錢，同時提升了本地農牧民建設家鄉的希望和信心。其三，創新企業產品，提升核心競爭力。為確保企業做大做強，惠及更多群眾和鄉村，可心公司與西藏農牧學院積極開展合作，研發高質量、高功效的具有當地特色的新產品，打造“產、學、研”一條龍的產能轉化路徑，形成當地特色的完整產業鏈。

從這個案例可以發現，可心公司參與扶貧，形成了有效的脫貧機制。一方面，可心公司能夠根據不同路徑為包括貧困戶在內的村民提供多次就業和多次獲得收入的機會，貧困戶可獲得培訓和持續就業的機會，不僅能增加收入而脫貧，而且提高了技能，可實現長期的增收；另一方面，公司可獲得高品質、優質綠色的農牧產品，在市場上獲得更高的利潤。此外，參與扶貧的龍頭企業可在稅收、投資貸款方面獲得政府支持。可以說，像可心公司與當地及貧困戶的這種合作，是比較典型的“公司+基地+貧困戶”的扶貧模式，可實現公司與當地及貧困戶的共贏。

2.易地扶貧搬遷

針對西藏部分地區生存環境惡劣，因災致貧、因病致貧問題嚴峻的情況，西藏加大了易地扶貧搬遷力度。西藏計劃“十三五”時期貧困人口易地扶貧搬遷總投資175.6億元，對26.3萬人實施易地扶貧搬遷脫貧。2016年，按照“一次性計劃、統籌推進”的原則，西藏完成353個安置區（點）易地扶貧搬遷工程，完成投資48.2億元，7.7萬人全部搬遷入住。2017年安排易地扶貧搬遷點417個、搬遷16.3萬人。[28]至2018年底，累計投入易地扶貧搬遷資金157.5億元，建設易地扶貧搬遷安置點905個，搬遷入住23.6萬人，完成規劃搬遷總規模的91%。[29]2019年底，已完成所有易地搬遷人口的入住。

同時，為了讓搬遷戶“搬得出、穩得住、能致富”，西藏采取各種措施，解決搬遷戶的就業和增收問題。具體而言，一方面，充分依托每個搬遷點的優勢資源，通過配套和扶持符合當地實際的民族手工業、旅游業、種植業、養殖業等特色優勢產業，解決搬遷戶的就業、增收問題。另一方面，為進一步拓寬搬遷戶的就業渠道，通過政府購買公益性崗位和生態補償崗位的方式，解決搬遷戶就業問題。此外，對搬遷戶開展各種培訓，如種植養殖、駕駛、酒店管理、汽車修理、唐卡繪畫等實用技能培訓，讓搬遷移民掌握各種就業技能，實現轉移就業，進而實現穩定脫貧。[30]

例如，據我們課題組2018年6月到阿里地區改則縣的調研，2016年開始，改則縣扶貧部門按照群眾自愿、鄉村統一的原則，將符合條件的自然組、貧困村向縣城、地區等進行集中安置，實施易地搬遷扶貧。2016年度易地扶貧搬遷安置點在縣城附近的玉多村，2017年新增兩個安置點，一個是阿里地區獅泉河鎮康樂新居，另一個是改則縣羊八井。2016～2017年，改則縣“圓夢新居”安置易地扶貧搬遷44戶199人，項目建設地點位于改則鎮玉多村，2017年7月全部竣工，并于8月14日完成了搬遷入住工作。2017年康樂新居安置易地扶貧搬遷185戶729人，并于2017年10月初完成了搬遷入住工作。2017年還完成羊八井易地扶貧搬遷13戶54人搬遷入住工作。同時指派一名骨干人員到羊八井蹲點，協調完成其中8人的培訓就業工作和13名貧困學生的轉學教育工作。

為了實現“搬得出、穩得住、有事做、能致富”目標，改則縣扶貧部門很重視易地扶貧搬遷后期工作，對搬遷牧民開展動態摸底調研，了解搬遷牧民生產、生活的困難和需求，適時對其進行思想工作和給予相應的幫助。通過就業扶持、金融扶持、教育扶持、困難救助等方式促進搬遷戶增收創收，實現穩定脫貧。我們到圓夢新居的幾戶移民家調研時了解到，移民普遍認為，搬遷到縣城后，生活環境、生活質量有了很大的改善和提升，孩子讀書和老人就醫都比以前要方便很多，部分年輕人加入了施工隊，在建設中的物流配送中心項目、農貿市場項目及其他設施項目中打工；部分人獲得生態崗位；另外一些老、弱、病、殘等符合政策標準的搬遷戶獲得適當政策補貼。搬遷牧民能夠在過渡期得到適當救助，大部分人都穩定了下來。

3.教育扶貧

為了阻斷貧困代際傳遞，西藏大力實施教育扶貧工程，不讓農牧民（特別是貧困農牧民）家庭子女因經濟困難而失學，使貧困家庭子女有更多機會接受高質量的教育。

其一，構建面向農牧民家庭及城鎮困難家庭教育負擔的物質保障網。1985年，中央政府開始對西藏農牧民子女和城鎮困難家庭子女實行“三包”（包吃、包住、包基本學習費用）政策，并逐漸提高標準和保障水平，不斷擴大覆蓋范圍。2012年，將“三包”政策擴展至學前教育，實施學前至高中階段15年教育“三包”政策。2018年，進一步提高“三包”標準，調整后的資金標準為學前教育階段：二類區3120元、三類區3220元、四類區或邊境縣3320元；義務教育階段：二類區3620元、三類區3720元、四類區或邊境縣3820元；高中教育階段：二類區4120元、三類區4220元、四類區或邊境縣4320元。經費結構比例為伙食費占80%至87%，服裝費及裝備費占10%至15%，作業本和學習用品費占3%至5%。2012年3月開始，正式實施農牧區義務教育學生營養改善計劃，按照每學期100天、每天4元標準發放。[31]這幾項面向西藏農牧民家庭及城鎮貧困家庭子女的教育福利和保障政策解決了農牧民家庭及城鎮貧困家庭的教育成本和負擔問題。相比于其他地區，西藏自治區學生教育機會保障政策的保障水平更高、覆蓋面更廣、解除農牧民及城鎮貧困家庭的教育后顧之憂更為徹底。

其二，西藏利用中央特殊扶持及全國“援藏”的有利條件，對學前教育、中小學校教育之外的各級各類教育出臺各種支持政策。如從2011年秋季起，對新入高校的師范和農、牧、林、水、地礦專業學生實行免費教育，對高校經濟貧困學生實行助學貸款貼息，給普通本科高校和高等職業學校全日制本專科在校生發放各類各級助學金和獎學金。[32]

其三，在以上普惠教育政策的基礎上，西藏還制定了貧困家庭教育資助政策，即對貧困家庭子女職業教育和高等教育實施資助。具體而言，對于接受職業教育和高等教育的貧困家庭子女，政府給予其學費、書本費、住宿費、交通費、基本生活費等補貼支持；對于未升入高中、大學的貧困家庭子女，政府將其全部納入免費職業教育范圍，并加強對貧困群眾轉移就業培訓和實用技能培訓的支持力度，幫助貧困家庭子女提高就業技能。[33]

其四，2014～2016年，中央對西藏下達專項資金40.1億元，將1034所義務教育學校納入“全面改造義務教育薄弱學校”實施范圍，覆蓋西藏74個縣（區）。[34]

例如，據我們課題組2018年5月和2019年5月到西藏林芝市的調研，林芝市在教育扶貧方面做了許多卓有成效的工作。其一，以保障義務教育為主線，積極落實“三包”和營養改善計劃政策，實現了從學前到高中15年免費教育全覆蓋，不僅基本消除了因學致貧的現象，還大大提高了農牧民送子女上學的積極性，從而提高了義務教育的升學率。2017年全年，林芝市共下達“三包”經費10475.85萬元，惠及各級各類學生3.1萬人；共安排營養改善計劃專項資金1714.36萬元，惠及學生1.48萬人。2018年，林芝市實現從文盲率95%以上到實施“三包”政策基本消除文盲的歷史性轉變，目前學前教育、小學、初中、高中階段入學率分別達71.2%、99.9%、100.0%、87.0%，勞動年齡人口平均受教育年限為8.65年。[35]

其二，加大貧困幫扶力度，實現教育幫扶全覆蓋。政策林芝市將教育扶貧作為脫貧攻堅重要民生工程，制訂《林芝市教育扶貧工作實施方案》《林芝市教育扶貧工作實施細則》《林芝市建檔立卡在校貧困生扶貧資金分配方案》，從2016年開始對貧困家庭學生進行幫扶，實現了教育幫扶全覆蓋。政策主要包括兩個方面，一是給予義務教育階段貧困學生生活補助，對在校貧困學前教育學生、小學生，每年補助生活費420元；對在校貧困初中生，每年補助生活費500元；對在校貧困高中生、中職生、“兩后生”，每年補助生活費1600元。二是重點對貧困大學生進行資助，既補助生活費又補助交通費。比如，對察隅籍、墨脫籍區內大學生每年補助5200元，區外大學生每年補助6000元，確保所有考入高等院校的貧困大學生都上得起學。2016年至2019年8月，林芝市落實補助資金860萬元，幫扶貧困學生5362人，其中幫扶貧困大學生590人、落實補助資金288萬元；專項招收74位貧困家庭“兩后生”接受免費中職教育。[36]

其三，控輟保學，保證教育扶貧的基線。以前，受農牧民家庭薄弱的教育意識影響，保證學生的入學率是很困難的事情。另外，在挖蟲草季節，有些農牧民（特別是貧困農牧民）將子女從學校接回家挖蟲草，形成了季節性的學生流失。林芝市各級政府和教育部門的干部、老師通過各種辦法來保證義務教育的鞏固率。

首先，建立目標責任制。實行“縣領導包鄉（鎮），鄉（鎮）干部包村，村干部包戶，學校領導包年級，班主任包班級，任課教師包學生”的控輟保學責任制。政府的各級責任主體明確，市級政府牽頭，縣級政府制定方案并部署實施，鄉基層干部執行具體的勸學保學工作。勸學工作組包含公安局、民政局、司法局、教育局、鄉鎮、村和學校的相關人員。教育局和學校負責學生人數的動態監察、匯報；公安局負責核對戶籍，確定是否因年齡問題無法正常入學；司法局宣傳《教育法》《義務教育法》《未成年人保護法》，使家長明確讓子女接受教育的義務和責任；民政局核對學生是否有殘疾，并宣傳“三包”、15年免費教育、營養餐等教育政策；縣和鄉鎮做家長和學生的思想工作；村主任引導工作組入村并幫忙聯系家長。以控輟保學為核心的目標責任制確定了所有相關責任主體之間的分工與合作。

其次，建立動態監測制度，包括信息比對系統和四書制度。縣教育局有0～23歲戶籍人口數據庫和在校生數據庫，通過對這兩個數據庫比對得出應入學人數及名單和輟學人數及名單。根據這兩個名單，縣教育局和學校分別下發適齡人口入學通知書和在校生保學責任書。如果學生確實到校，則鄉鎮政府、學校與家長又要簽訂保學責任書，要求家長保證子女不輟學。根據輟學學生人數和名單，則在失學后7天內下發限期復學通知書。勸學工作組會在限期復學通知書下發同時上門入戶做工作。如果勸學仍然不成功，則必須對家長下發處罰決定書。

再次，構建控輟保學的落實機制：全體動員、獎懲家長、勸學。在“普九”的關鍵時期，班主任和任課教師每天向校長匯報學生人數，校長每周在上學和放假時向教育局局長匯報人數。一旦發現有學生超過一個星期不在學校則立刻開始組織勸學工作組。勸學工作組一旦發現學生不在家，而是上山挖蟲草，則必須與蟲草辦聯合上山“抓學生”。對于克服困難送子女上學的困難家庭，林芝市每年選出40戶給予1000元的獎勵以表彰其重教精神。

最后，改善全體學生的學習條件，提升校園環境和教育質量。相關的核心政策是義務教育均衡、全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件和進行素質教育驗收。林芝市于2015年和2017年分別完成了義務教育均衡發展和素質教育驗收，全市每一個學校都有現代化的塑膠操場、宿舍和食堂，學生學習的環境和條件得到了極大的改善。另外，全市已經開辦幼兒園137所，覆蓋了58%的行政村，在園幼兒9193人。農牧民的子女接受教育不是一種抽象的權利，而是一種國家兜底所有教育成本的真實福利。

4.社會保障扶貧

為了實現“社會保障兜底一批”，西藏逐步提高社會保障覆蓋面和保障水平。一方面，西藏實施全民參保計劃，政府給予特殊貧困人口參保費用補貼，確保貧困人口新型農村養老保險、新型農村合作醫療保險參保率達到100%。尤其值得一提的是，自2016年脫貧攻堅戰打響以來，西藏在提高新型農村合作醫療覆蓋面及保障水平的基礎上，基于讓貧困人口“看得起病、看得上病、看得好病、少生病”的目標，聚焦農牧區衛生健康薄弱環節，加大政策供給和投入支持力度，大力實施健康扶貧工程，主要包括三項工作。

其一，讓貧困人口“看得起病”。自2016年以來，西藏各區縣繼續執行“先診療、后結算”政策，繼續全面實行農牧區孕產婦住院分娩和嬰兒住院救治費用100%報銷，保障貧困人口“看得起病”。

其二，讓貧困人口“看得上病”。西藏為保障貧困人口看得上病，實施分級診療試點工作，建立縣鄉村一體化管理機制，組織援藏的全國三級醫院和援藏醫療專家對口幫扶縣級醫院并進行指導，開展“百名專家下基層、三下鄉”、“萬名醫師支援農村工程項目”等巡診義診服務活動。

其三，讓貧困人口“看得好病”。西藏全面實施重大公共衛生項目，通過調查摸底核實，搞清楚農村貧困人口患病情況，確定分類救治策略；加大地方病、重點傳染病綜合防治、控制力度，規范地方病、重點傳染病發現、診斷和治療工作；針對重病貧困患者，實施“農牧區醫療制度+農牧民大病商業保險+民政醫療救助+政府兜底”醫療保障套餐等，讓貧困人口“看得起病、看得好病”。簡而言之，保障貧困人口享受基本的醫療衛生服務，以解決貧困人口因病致貧、因病返貧問題。目前重病兜底保障率、大病集中救治率、慢病簽約服務率均超過95%，還實現了大骨節病救治和包蟲病患者免費手術、藥物治療的全覆蓋。[37]

另一方面，在最低生活保障制度等救助制度方面，西藏努力對喪失勞動能力的低保戶、五保戶貧困家庭全部實行社會兜底脫貧，并逐步提高補助標準，基本實現了有意愿的五保戶集中供養率、殘疾人和孤兒集中供養率達到100%。

例如，據我們課題組在林芝市的調研，自脫貧攻堅以來，林芝市進一步加大強基惠民政策落實力度，確保貧困人口“應扶盡扶、應納盡納、應保盡保”，主要做法有兩點。

其一，聚焦特殊困難群體，林芝市構建了以農村合作醫療保險、社會救助為主的綜合保障體系，為貧困人口提供多層次兜底保障。2016年以來，累計落實醫療救助資金4105萬元，救助貧困人口1.5萬余人。適時動態調整農村低保人口，將不符合低保條件的人口清退出低保范圍，將符合低保條件的建檔立卡貧困戶納入低保范圍。2016年以來，共下發農村低保補助金2265萬元，受益低保人口達1.54萬人次。另外，還下發貧困殘疾人“兩項補貼”資金共801萬元，有2622人次受益；兌現五保供養金1652萬元，受益3410人次，確保了“弱有所扶、老有所養”。

其二，整合草原生態保護補助獎勵、森林生態效益補償等資金，林芝市對有勞動能力的農牧民實行定責定酬、定崗定員政策，組織農牧民特別是貧困戶參與植樹造林、流域治理、生態保護等工程建設，加大貧困人口及邊緣貧困人口政策傾斜力度，最大限度增加貧困人口及邊緣貧困人口收入。2016年以來，林芝市共落實各類生態補償崗位3.2萬個，年人均工資為3500元。[38]

（三）黨建扶貧

近年來，西藏自治區黨委、政府始終把黨建促脫貧攻堅工作擺在重要地位，充分發揮各級黨組織的政治優勢，推動基層黨組織建設向脫貧攻堅聚焦、力量向脫貧攻堅集中、政策向脫貧攻堅傾斜，在脫貧攻堅的戰場上彰顯基層黨組織的核心、引領和服務作用，積極尋找黨建工作與精準扶貧、精準脫貧的結合點；通過黨組織班子優化工程和骨干聚集工程，使黨組織班子和廣大黨員帶領群眾積極參與特色產業的創建發展，切實增強貧困農牧民脫貧致富奔小康的信心和決心，從而以黨建優勢助力脫貧攻堅。

例如，據課題組2018年5月及2019年5月到西藏林芝市的調研，黨建扶貧已經嵌入林芝市的政治、經濟、文化、社會和生態發展中，為林芝市扶貧工作的開展提供了全面的組織保障、力量支撐和資源支持。同時，林芝市在扶貧工作的不斷實踐和探索過程中，也讓新時代的黨建工作獲得新的思路和動力。林芝市成功地以扎實的基層黨建工作培育出了雪域高原上脫貧攻堅的“紅色火種”，實現了扶貧模式從“輸血”到“造血”的轉變。林芝黨建助力脫貧攻堅的模式可以分為“黨員幫扶貧困戶”“黨員創辦合作社”“黨支部引領產業發展”三種類型。

第一，黨員幫扶貧困戶。包村干部、第一書記、駐村工作隊、大學生村官和村兩委班子五支隊伍進村入戶，走到田間地頭、草場牧戶，逐一摸清貧困戶致貧原因和家庭現狀，幫助群眾理清思路、找到門路，最大限度激發和調動貧困群眾脫貧致富的主觀能動性。2018年林芝全市1.4萬余名黨員干部“一對一、多對一”與貧困戶結對子，幫助貧困群眾“找窮根”“換窮業”“挪窮窩”，共幫帶2576戶8990人脫貧。

第二，黨員創辦合作社。基層致富能手黨員或干部帶頭創建合作社，從而輻射帶動貧困村民脫貧致富奔小康。課題組在調研中發現，有不少農村青年黨員由個人脫貧發展為“致富領頭雁”，受群眾認可成長為村支部書記、村主任。如米林縣南伊珞巴民族鄉才召村黨支部書記達波兒。他組建了才召村珞巴民族手工藝品農牧民專業合作社，引導4戶貧困家庭發展農家樂、開辦旅游商店，帶領17名貧困人口做旅游紀念品深加工，年人均收入增加6000余元。2016年底，才召村6戶25名貧困人口已全部實現脫貧。

第三，黨支部引領產業發展。在基層黨組織的引領下，依托鄉鎮、村的資源優勢，打造適合本村發展的特色產業，從而帶動貧困戶脫貧致富。林芝全市通過整合強基惠民“短平快”項目和扶貧項目資金、新建和聯村共建等方式，積極探索“公司+支部+農戶”“支部+協會+黨員+貧困戶”等產業發展模式。課題組走訪調研了朗縣洞嘎鎮卓村的“朗敦紅辣椒”專業合作社，該合作社采取“支部+基地+黨員+合作社+農戶”的發展模式，發展過程中充分發揮村黨支部引領、帶動作用，形成了“黨建引領促產業、產業撐起致富路”的發展態勢。

通過以上黨建扶貧模式的實踐，林芝市黨建助力脫貧攻堅取得較大的成效。

首先，夯實了黨的基層組織。林芝市把建強基層黨組織作為推進脫貧攻堅的“牛鼻子”，結合幫扶工作需要，打破常規設置模式，靈活采取多種方式建成聯合黨組織，把支部建在村民小組、駐村點、產業鏈、護邊隊上，把黨小組細化到“雙聯戶”單位、蟲草采集點和邊境放牧點、巡邏點，不斷織密組織網絡，有效延伸組織觸角，把基層黨組織真正建成了脫貧攻堅的“堅強堡壘”。

其次，密切了干群關系。黨員干部對口幫扶建檔立卡戶制度，是密切聯系群眾、服務群眾的橋梁和紐帶。機關黨員干部進社區報到服務、黨員干部結對認親交朋友、黨員承諾踐諾等活動的常態化，促進了黨員干部與各族群眾的交往交流交融，進一步密切了黨群干群關系。通過黨建帶動精準扶貧，進一步解放了農牧民群眾的思想，激發了農牧民群眾自我發展的內生動力。農牧民群眾感黨恩、聽黨話、跟黨走的意識明顯提升，脫貧致富奔小康的意識顯著增強。

再次，拓寬了農牧民群眾的增收渠道。林芝充分發揮黨總支在產業發展上的引領作用，脫貧攻堅工作開展以來，通過發展生態旅游業帶動1694戶5935名貧困群眾脫貧，發展特色農牧業帶動2372戶7261名貧困群眾增收致富。通過產業發展、旅游惠民、生態崗位、邊民補助、生態補償、轉移就業、土地流轉、能人帶動、入股分紅、結對幫扶、致富能人創辦合作社和開辦農莊、在企業就業、村集體經濟發展等方式，逐步構筑起建檔立卡戶多元化增收渠道，確保農牧民群眾持續穩定增收，進一步助力脫貧攻堅和鄉村振興。

又次，壯大了集體經濟。通過把黨組織建在產業上、黨員聚在產業里，林芝逐漸走出一條“黨建引領、組織掌舵、黨員帶動”的集體經濟發展路子，吸引貧困群眾參與集體經濟建設，并將更多收益讓利于貧困群眾，實現貧困群眾穩定脫貧、長期致富。截至目前，林芝全市有398個村（居）有穩定的集體經濟，其余村（居）也均有集體收入，通過發展集體經濟帶動2萬余名貧困群眾年人均增收2000余元，村（居）組織“造血”功能和服務能力極大提升。

最后，改善了農牧民的思想觀念和精神面貌。思想是行動的先導。林芝的全體黨員干部始終堅持正確處理外部幫扶和貧困群眾自身努力的關系，堅持扶貧與扶志、扶智相結合，加強對農牧民群眾的實用技能培訓，引導農牧民群眾追求健康、文明、向上的生活方式。通過總結推廣脫貧典型，強化脫貧光榮導向，農牧民群眾進一步樹牢勤勞致富鮮明意識，越來越多的農牧民群眾把精力放到發展生產、改善生活上來，農牧民群眾依靠自力更生實現脫貧致富的意識顯著增強，自我發展能力明顯提升。[39]

（四）金融扶貧

針對缺資金是目前最主要致貧原因的情況，為解決脫貧攻堅工作中貸款難、融資貴等問題，西藏銀監局出臺了6大類19項金融扶貧政策措施，形成了搬遷扶貧、產業扶貧、到戶扶貧等對應的各類主體“應貸盡貸”的金融扶貧政策體系，金融扶貧取得顯著成效。2016年，西藏累計發放扶貧貼息貸款218.15億元，落實扶貧再貸款資金3784萬元；扶持農牧戶逾45萬戶，扶持各級扶貧企業逾190家。[40]2017年一季度末，西藏金融機構涉農貸款余額928.57億元，扶貧貼息貸款余額462.01億元，產業精準扶貧貸款余額達到31.99億元。另外，2017年個人扶貧貼息貸款余額達到81.04億元，其中為貧困建檔立卡戶發放貸款7.89億元，貸款余額31.31億元，扶持的貧困建檔立卡戶達到6.56萬戶，使21.24萬貧困人口受益。[41]

我們在林芝市調研時了解到，脫貧攻堅戰以來，中國人民銀行林芝市中心支行帶領全市金融機構全力配合，創新金融扶貧模式，為林芝市實現整體脫貧提供了強大的金融支持。

其一，創新研發推廣金融扶貧產品。為更好地服務脫貧攻堅，破解貧困農戶生產生活缺資金、貸款困難的問題，人民銀行林芝中心支行因地制宜創新研發金融扶貧產品，如“扶貧富農貸”“精準扶貧小額到戶貸款”“藏宿貸”“脫貧保”“扶貧特惠農牧民住房保險”等一系列精準扶貧領域專屬信貸、保險產品，并爭取各類新產品和新服務在林芝各縣先行試驗。目前，“金融扶貧示范村”“村級組織金融服務宣傳站”“金融助推產業扶貧示范點”“工行融e購林芝館”“扶貧再貸款試點基地”“扶貧企業優先辦理窗口”等一系列金融扶貧創新實踐已在林芝率先推廣實施，為提升林芝市金融扶貧工作效果提供了保障。有這么一個生動的案例，2019年，林芝市米林縣臥龍鎮仙村脫貧村民尼瑪卓瑪的丈夫發生了交通意外，去醫院救治時花了不少錢，如果是以往，她家立馬就會返貧，好在縣里根據《西藏自治區鼓勵脫貧防止返貧保險保障方案》，為包括她家人在內的建檔立卡貧困人口購買了防返貧保險，她家才沒陷入困境。2019年，米林縣共投入資金204000元，為全縣2040名建檔立卡貧困人口購買了防返貧保險，為貧困人口持續脫貧增加了一道安全有效的保障線。[42]

其二，搭建鏈接平臺。基于西藏自治區金融扶貧工作總體要求，人民銀行林芝中心支行建立了林芝市7縣區所有鄉鎮金融扶貧工作信息共享和聯絡機制，先后分兩期推選15名銀行業優秀干部赴金融辦、縣區政府掛職，并多次召開對接會、座談會，為政府-銀行-企業搭建合作鏈接平臺，有效促進了林芝市七縣區金融扶貧工作的實施。

其三，助力產業扶貧。根據《林芝市金融扶貧風險補償及擔保基金管理辦法》，人民銀行林芝中心支行合理安排扶貧資金，為帶動貧困戶脫貧致富的各類新型農牧業經營主體提供增信支持。截至2019年8月，林芝市已統籌3.23億元扶貧風險補償及擔保基金，落地信貸資金達到5.11億元，順利對接243個產業扶貧項目，落地信貸資金余額12.86億元，幫助貧困群眾脫貧致富。

截至2019年10月底，林芝市精準扶貧產業貸款余額為12.86億元，支持全市243個項目，占項目總數的41%；精準扶貧小額到戶貸款余額為0.97億元，讓13590人直接受益，受益人數占全市貧困人口的56.7%，建立利益聯結機制人數為22803人，占全市貧困人口總數的95%；易地扶貧搬遷貸款余額為1.72億元，有788戶3498人受益，貸款資金占易地搬遷投資總額的37.39%。[43]

（五）援藏扶貧

如上所述，西藏是一個生態、經濟、政治都很特殊的區域，中央對西藏一直實行特殊的扶持政策。自1951年西藏和平解放以來，在中央關心、全國支援下，西藏形成了以中央支持為主、對口支援為重要力量的“全國援藏”區域發展和反貧困戰略。

從1980年到2015年的35年間，中央一共召開了六次西藏工作座談會，逐步確定了關于全國援藏的財政補貼、稅收優惠、金融投資優惠、工程援建、教育援助等一系列措施。

1980年3月14日至15日，中央召開第一次西藏工作座談會。會后，中央根據西藏的實際情況和國家的經濟情況，確定加大對西藏援助力度，并制訂了針對西藏的各種優惠扶持政策。如年均定額補助增加到4.96億元，各種專項撥款0.9億元，基本建設投資2.622億元。

1984年2月至3月，中央召開第二次西藏工作座談會。這次西藏工作座談會的召開，標志著全國性援藏工程的開始。會上，黨中央、國務院決定由北京、上海、天津、江蘇、浙江、四川、廣東、山東、福建等9省市和水電部、農牧漁業部、國家建材局等有關部門幫助西藏建設43個近期迫切需要的中小型工程項目。[44]

1994年7月20日至23日，中央召開第三次西藏工作座談會。會議討論并一致同意《中共中央國務院關于加快西藏發展維護社會穩定的意見》，第一次明確提出了“分片負責、對口支援、定期輪換”的對口援藏方針，并動員各省區市和中央國家機關援助西藏建設了62個項目，譜寫了“全國援藏”的新篇章。

2001年6月25日至27日，中央召開了第四次西藏工作座談會。會議強調要進一步加大對西藏的建設資金投入和實行更大力度的優惠政策，繼續加強對口支援。會議確定在“十五”計劃期間由國家直接投資312億元建設西藏，建設包括鐵路、公路、機場、電力、通信、水利等基礎設施117個項目，并確定各省市對口支援建設項目70個（總投資約10.6億元）。

2010年1月18日至20日，中央召開第五次西藏工作座談會。會議明確了援藏資金穩定增長機制，規定對口支援省市年度援藏投資實物工作量，并將中央援藏政策延長至2020年。中央和各兄弟省市的援藏規模和力度進一步加大。[45]

2015年8月24日至25日，中央召開第六次西藏工作座談會。中共中央總書記習近平出席會議并發表重要講話。習近平強調，同全國其他地區一樣，西藏和四省藏區已經進入全面建成小康社會決定性階段。要牢牢把握改善民生、凝聚人心這個出發點和落腳點，大力推動西藏和四省藏區經濟社會發展。要大力推進基本公共服務均等化，突出精準扶貧、精準脫貧，扎實解決導致貧困發生的關鍵問題，盡快改善特困人群生活狀況。今后一個時期，要在西藏和四省藏區繼續實施特殊的財政、稅收、投資、金融等政策。[46]

綜上所述，從1980到1993年中央召開第一、第二次西藏工作座談會期間，基本確定了“全國援藏”的基本模式，這一時期援藏主體以中央為主，其他地方省市為輔，援藏項目以面的覆蓋為主，援藏時間及形式還不具有連續性和穩定性。[47]從1994年中央召開第三次西藏工作座談會開始，中央確定“對口支援、分片負責、定期輪換”的政策，“全國援藏”進入了一個新的時期，到2016年，共有17個省市（不含曾經承擔援藏任務的四川省）和中央國家機關70個部委、17家中央企業與西藏建立了對口支援關系，先后選派了8批約5000名各類優秀干部人才進藏工作，為西藏發展注入了新的生機與活力。[48]援藏項目廣泛涉及農、林、牧、水、電、交通、能源、文化教育、醫療衛生、廣播電視、城鎮建設、基層政權建設、農房改造、人才培養等諸多領域。援藏項目工程有效地緩解了區域經濟發展的“瓶頸”約束，為西藏的經濟社會發展，尤其是反貧困做出了巨大貢獻。特別是第六次西藏工作座談會召開以來，結合西藏的發展實際，全國各個對口支援省市和單位加大扶持力度，以改善西藏農牧區生產生活條件為重點，大力建設支撐農牧區經濟發展、改善農牧區生產生活條件、幫助農牧民增收和脫貧致富的項目，積極把援藏項目向農牧區傾斜，以此支持西藏精準扶貧、精準脫貧方略的實施。2015～2019年，所有對口支援單位累計實施援藏項目超過10000個，到位援藏資金超過400億元。[49]

值得一提的是，2019年以來，援藏工作有了一些新變化。其一，項目類別更有針對性。2019年6月17日在林芝市召開的“西藏自治區深度貧困地區脫貧攻堅現場推進暨深化對口援藏扶貧工作會議”上，現場簽約202個援藏項目，簽約資金151億元，簽約項目數量和資金相較往年均大幅增加。參與簽約的涉及17個對口援藏省市、16家對口援藏中央企業和一些特邀簽約企業。這次援藏項目簽約針對西藏目前脫貧攻堅出現的新情況，有一些小的變化，即實現了援藏項目從以往的以基礎設施和產業為主，拓展到了產業扶貧、教育扶貧、就業扶貧、消費扶貧、健康扶貧等各個方面。其中，轉移就業和消費扶貧項目都是2019年新增加的類別，跨省安排8000多人轉移就業，其中包括5000多名高校畢業生；消費扶貧簽約資金超過20億元。[50]

其二，更重視扶貧項目的落地工作。2019年，已落地援藏扶貧項目25個，到位資金61.78億元。[51]

其三，援藏主體更加多元。援藏主體除了中央政府、對口援藏省市、中央企業，還增加了民營企業、社會團體、愛心人士等社會扶貧力量，援藏力量進一步增強。

其四，援藏扶貧內容也從單一的“給錢給物”轉變為以提供項目、智力、技術、資金等多元化市場經濟要素為主，旨在提高西藏自我發展能力。

其五，援藏扶貧模式進一步轉型。經過幾輪援藏扶貧，目前，援藏扶貧模式已經由原來依靠中央物力、人力、財力的“輸血式”扶貧，逐漸轉變為以援藏干部為紐帶、以項目為依托、以資金為抓手的“造血式”扶貧，由最開始時對口援藏省市、中央企業單向無償幫扶西藏，拓展為在援藏框架下，中央企業、民營企業等各類市場主體與西藏“雙向互動、共同發展、實現共贏”，旨在促進西藏融入國際國內市場經濟體系，提高其自我發展能力。目前，對口援藏形成了干部援藏、經濟援藏、項目援藏、教育援藏、醫療援藏、科技援藏等模式，形成全方位、寬領域、多層次的援藏格局。

可以說，援藏已經成為西藏經濟社會發展，特別是脫貧攻堅的重要力量。援藏是中國社會主義制度優越性的充分體現，從一個側面呈現西藏在祖國大家庭中實現“共同團結奮斗，共同繁榮發展”的圖景。實踐證明，援藏不僅給西藏帶來資金、項目和技術，加快了西藏經濟社會的發展，改善了西藏的民生，而且深化了中央與西藏的聯系，促進了西藏與全國其他省區市之間的交流交往，增進了西藏各民族與全國各民族的交往交流交融，形成“三個離不開”（漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，各少數民族之間也互相離不開）共識，客觀上起到了增強西藏各族人民的“四個自信”（道路自信、理論自信、制度自信、文化自信）和“四個意識”（政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識），讓他們發自內心地感黨恩，從而更加擁護黨中央和中央政府，促使他們在思想上筑牢反分裂斗爭的防線，從而鞏固“五個認同”（對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同）的作用。[52]

例如，據課題組2018年5月及2019年5月到西藏林芝市的調研，援藏隊伍已經成為林芝市脫貧攻堅的重要力量。廣東、福建兩省在“十三五”期間，貫徹黨中央決策部署，始終把對口援藏工作作為一項重大政治任務和光榮使命，堅持真情援藏、持續援藏、科學援藏，不斷創新援藏形式、豐富援藏內涵、拓寬援藏領域，形成了全方位、多層次、寬領域的援藏工作格局，為林芝發展注入了強勁動力。據統計，“十三五”時期以來，各對口支援單位先后落實各類援藏資金累計達3516.6萬元（不含廣東省直接結算資金），其中，援藏規劃內資金511.4萬元（包括3D打印技術301.4萬元、非固定資產類投資180萬元、勞動監察執法裝備30萬元），援藏規劃外資金3005.2萬元（包括林芝市技工學校3000萬元，企業捐贈辦公設備5.2萬元），援藏力度為歷屆援藏工作之最，[53]為林芝市按計劃完成脫貧攻堅任務做出了很大貢獻。