三 西藏農牧區脫貧攻堅主要成就、經驗和啟示

（一）西藏農牧區脫貧攻堅的主要成就

1.貧困人口減少，貧困面縮小速度快于全國平均水平，也快于民族八省區平均水平

按照國家2010年貧困標準，2013～2018年，西藏貧困人口從72萬人（見表3），減少到15萬人，五年減少了57萬人，降幅為79.2%；貧困發生率從28.8%下降到5.6%，降低了23.2個百分點，貧困發生率與全國平均水平的差從20.3個百分點，下降到3.9個百分點；貧困發生率與民族八省區平均水平的差從11.7個百分點，下降到1.6個百分點。可見，實施精準扶貧方略以來，西藏貧困人口穩步減少，貧困發生率有效降低，貧困發生率與民族八省區平均水平的差距在縮小，與全國的差距也在逐年縮小，貧困面縮小的速度快于全國平均水平，也快于民族八省區的平均水平。

表2-3 西藏與民族八省區、全國貧困人口和貧困發生率比較*

2.率先在深度貧困地區“三區三州”中實現整體脫貧，脫貧攻堅取得決定性進展

自2016年脫貧攻堅戰打響以來，在黨中央的關懷下和全國人民的支持下，在西藏自治區黨委、政府的領導下和全區各族人民努力奮斗下，西藏的脫貧攻堅工作取得了決定性進展。2017年，拉薩市城關區、林芝市巴宜區、山南市乃東區、昌都市卡若區和日喀則市亞東縣實現脫貧摘帽。2018年，米林、工布江達、波密、吉隆、林周、當雄等25個縣（區）實現脫貧摘帽，2100個貧困村退出。截至2019年底，西藏已實現全部74個貧困縣（區）摘帽，所有貧困村出列。[54]可以說，西藏率先在深度貧困地區“三區三州”中實現整體脫貧。

特別值得一提的是，2017年1月，國務院扶貧開發領導小組組織的省際交叉考核組對西藏脫貧攻堅工作進行全面考核，結果表明，西藏2016年精準識別率達到100%、精準退出率達到100%，群眾滿意度達到99.6%，被評為2016年脫貧攻堅工作成效考核“綜合評價好”的8個省區市之一。[55]國務院脫貧攻堅督導組、全國政協考察組、中科院第三方評估組均認為，西藏脫貧攻堅識別精準，工作扎實，幫扶到位，精準扶貧全面展開、快速推進，走在了全國的前列。[56]此后兩年，也可以說是連續三年，西藏脫貧攻堅工作成效均被中央確定為“綜合評價好”。[57]

3.農牧民收入穩步增長，生活質量不斷提高

2000～2018年，西藏農牧民人均純收入從1326元增長到11450元（見圖2-1），年均增長12.7%，比同期全國平均增速高4.8個百分點。值得一提的是，自脫貧攻堅戰啟動以來，西藏農牧民人均純收入從2015年底的8244元增長到2018年的11450元，年均增長11.7%，比同期全國平均增速高4.8個百分點。[58]隨著扶貧開發特別是脫貧攻堅的實施，西藏持續推進農牧民安居工程、危房改造、農村人居環境改善、扶貧搬遷、小康村建設，農牧民普遍住上安全適用房屋。同時，隨著收入的穩步增長，西藏農牧民家庭生活設施得到改善，生活水平也得到提高。2017年，西藏只有1.5%的農牧戶仍然居住在竹草土坯房里，其余都居住在磚瓦、磚混結構的住房里；60.7%的農牧戶使用管道供水，26.1%的農牧戶使用經過凈化處理的自來水；81%的農牧戶飲水無困難，71.2%的農牧戶有單獨廁所。同年，西藏農牧區每百戶擁有汽車、洗衣機、電冰箱、移動電話的數量分別是18.7輛、64.9臺、54.8臺、189.3部。顯然，相比2015年，西藏農牧民家庭生活在住房、飲用水、廁所、耐用消費品等方面，得到很大程度的改善。[59]

圖2-1 2000～2018年西藏農村居民收入變化情況

資料來源：《西藏統計年鑒》（2018）及《2018年西藏自治區國民經濟和社會發展統計公報》。

4.基礎設施不斷改善，基本公共服務能力得到進一步提高

第一，西藏農村的基礎設施有了很大改善。目前，西藏農村通公路、通電、通電話，移動電話信號接近全覆蓋。截至2018年底，西藏公路通車里程達到9.78萬公里，其中高等級公路660公里；西藏所有縣實現通公路；西藏697個鄉鎮中579個實現公路通暢，696個實現公路通達；西藏5467個建制村中2624個實現公路通暢，5457個實現公路通達。西藏自治區區內主電網覆蓋到62個縣（區），供電人口為272萬人，其他地區通過小水電、光伏局域網、戶用光伏系統等方式也基本實現了用電人口全覆蓋。西藏還實現了鄉鄉通光纜、鄉鄉通寬帶，行政村通寬帶率達到85%，行政村移動信號實現了全覆蓋。[60]

第二，西藏農牧區醫療服務、學前和小學教育的可及性都有所提高。2017年，西藏農牧區所在自然村上幼兒園便利的農戶比重、所在自然村上小學便利的農戶比重分別是90.2%、95.1%，分別比2015年提高8.3個、4.6個百分點。農牧區所在自然村有衛生站的農戶比重達到73%。[61]2018年，西藏小學凈入學率和初中、高中、高等教育毛入學率分別達到99.5%、99.5%、82.3%和39.2%，人均受教育年限達到9.55年，[62]相較脫貧攻堅之前，均有一定程度的提高。

第三，在實現社會保險制度全覆蓋的基礎上，西藏覆蓋城鄉的醫療衛生服務體系逐步完善。特別是，西藏一直“對農牧民實行特殊的免費醫療政策，以免費醫療為基礎，以政府投入為主導，家庭賬戶、大病統籌和醫療救助相結合的農牧區醫療制度全面建立”。脫貧攻堅開展以來，在黨中央的關懷和全國人民的支持下，實施醫療人才“組團式”援藏工作，集結全國知名三甲醫院支援西藏自治區人民醫院和7個地市人民醫院，惠及西藏城鄉居民。[63]確保貧困人口常見病、小病、慢性病可在縣（區）內解決，重病、大病治療期間和治療后吃穿有保障。另外，在全國率先實現城鄉居民基本養老保險均等化，率先實現五保集中供養和孤兒集中收養，率先實現醫療救助城鄉一體化，率先實施城鄉居民（包括在編僧尼）免費體檢，先天性心臟病兒童全部得到免費救治等。[64]2017年，西藏74個縣（區）年滿60周歲的老人都能領到基礎養老金，領取基礎養老金人數共計283647人。2019年1月1日起，西藏將農村五保供養標準提高到每人每年4940元。[65]覆蓋范圍更廣、保障水平更高、保障方式更便捷的具有西藏特色的社會保險制度體系正在漸漸成型。

（二）西藏農牧區脫貧攻堅的經驗與啟示

西藏脫貧攻堅工作取得決定性進展，可以說是走出了一條具有中國特色、西藏特點的脫貧攻堅道路，形成了一些重要的經驗和啟示。

1.高位推進脫貧攻堅工作

作為全國唯一設立了脫貧攻堅指揮部的省份，西藏為脫貧攻堅建立了高規格組織領導體系。西藏自治區脫貧攻堅指揮部總指揮長由自治區黨委常委、常務副主席擔任，足以體現脫貧攻堅指揮部的高規格和西藏自治區黨委、政府對脫貧攻堅的重視。脫貧攻堅指揮部從各行業相關部門抽調精干力量，組建成立政策保障、規劃設計、轉移就業等11個專項組，地、縣、鄉也相應成立指揮部。建立各級主要領導親自抓、分管領導具體抓和相關部門協調配合的工作機制，形成較大合力，破解脫貧攻堅涉及面廣、工作內容多且復雜的難題，確保了脫貧攻堅各項工作順利推進。

2.政策強力推動脫貧攻堅工作

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立了“治國必治邊、治邊先穩藏”的重要戰略思想，提出了“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的重要原則，把“西藏工作在黨和國家工作全局中的重要戰略地位提升到前所未有的高度”。[66]西藏抓住中央對西藏高度重視及國家整體經濟快速發展為西藏創造的良好發展機遇，在用足用好中央的優惠政策上下功夫，近幾年得到的中央、對口援藏省市、中央重要骨干企業及各社會組織的支持是巨大的。例如，2015～2019年，各對口援藏單位累計實施援藏項目超萬個、落實援藏資金超過400億元。[67]脫貧攻堅戰開展以來，中央、各援藏單位及社會各界合力向西藏注入大量資源，也一定程度激活和催生了西藏的內生發展動能。西藏有力推動和正確執行中央、各援藏單位及各社會組織的支持政策，發揮了集中力量辦大事的制度優勢，最大限度地整合了各種資源實施脫貧攻堅，脫貧攻堅工作取得巨大成效，率先在深度貧困地區“三區三州”中實現整體脫貧。

3.把脫貧攻堅當作加快西藏經濟社會發展和改善民生的主要抓手

西藏確立的“十三五”扶貧開發的目標任務是“讓西藏貧困人口享有穩定的吃、穿、住、行、學、醫、養保障，享有和諧的安居樂業環境，享有均衡的基本公共服務，享有較為完善的社會保障體系，享有較高的幸福指數”，對此，西藏大力實施產業扶貧、金融扶貧、易地扶貧搬遷、基礎設施建設等扶貧工程，將脫貧攻堅作為“經濟社會發展的頭等大事和一號民生工程”。[68]脫貧攻堅開展以來，西藏完成固定資產投資從2015年末的1342.16億元增長到2017年的2051.04億元，增長了52.8%。西藏固定資產投資快速增長，重點項目穩步推進，2015～2018年年均增速達到19.1%，比同期全國平均增速高11.5個百分點。[69]2016年，西藏統籌整合交通、農牧、水利等行業部門涉及貧困地區的基礎設施建設類項目251個，建成高標準農田28.15萬畝，新增352個行政村通公路，新建成496個鄉鎮綜合文化站，建成農牧業科技成果轉化示范基地24個。[70]2018年，西藏脫貧攻堅中職教育專項計劃招生“兩后生”516人，培訓“兩后生”1874人；開展公益性職業技能培訓，通過中職學校和其他途徑培訓農牧民4.69萬人次；全面啟動實施推廣普通話脫貧攻堅行動計劃，建設村級雙語幼兒園1405個。[71]2015～2018年，在全國經濟呈現下行態勢的背景下，西藏經濟發展速度、城鄉居民收入年均增幅分別為10.94%與11.7%，均位于全國前列。

4.處理好整體推進與重點突出的關系

西藏是中國唯一被整體劃為深度貧困的省份，西藏脫貧攻堅無疑應重視整體推進。但西藏內部各地市的發展是不平衡的，農牧區貧困狀況也存在種種差異，因此，西藏脫貧攻堅必須同時突出重點、抓住關鍵。在實施脫貧攻堅戰略的過程中，西藏采取超常舉措，集中力量，著力抓好“三個重點”。其一是突出重點地市，就是貧困人口最集中、貧困類型最多、脫貧難度最大的日喀則市、昌都市、那曲市等地；其二是突出重點區域，就是邊境和人口較少民族聚居區、地方病高發區、高寒牧區、藏東深山峽谷區、藏中農牧結合部；其三是突出重點人群，就是屬于社會救助范疇的人口，或屬于建檔立卡貧困人口。實踐表明，整體推進并突出重點的脫貧攻堅實踐取得了很好的成效。

5.創新扶貧模式，建立正向激勵機制，探索破解深度貧困新路徑

基于特殊的區情，在脫貧攻堅實踐中，西藏勇于創新，建立各種有效的激勵機制，探索破解深度貧困的新路徑。例如，在易地扶貧搬遷工作方面，西藏結合推進城市化戰略，探索了“永久片區易地扶貧搬遷集中安置”模式，破解易地扶貧搬遷中一度出現的“重搬遷、輕后續發展”的困境。林芝市委、市政府按照“保障基本、安全適用、適度集中”原則，通過申請政策性貸款資金和產業發展資金、行業部門配套資金、財政整合資金、群眾自籌資金等形式，籌措資金2.66億元，建設易地扶貧搬遷集中安置房300套，不僅安置建檔立卡戶100戶，還安置一般邊緣貧困戶和富裕戶各100戶。實施這一創新項目的目標，就是要讓貧困戶脫離原來的生產、生活環境，在富裕戶的示范帶動下改變傳統觀念，培育貧困戶務工經商的基本技能；讓扶貧政策與貧困群體參與掛鉤，實現外力借勢、內力驅動，提高貧困群體的自我發展能力，進而實現有效脫貧。另外，該項目同時也考慮了一般邊緣戶，讓脫貧攻堅行動的受益面擴大、群眾的獲得感更強，也為預防一般邊緣戶陷入貧困探索新路徑。

再如，目前的全國援藏工作正在創新理念和方式，變“授之以魚”為“授之以漁”。在扶貧方式上，援藏扶貧已經由原來依靠中央的物力、人力、財力的“輸血式”扶貧，轉變為以援藏干部為紐帶、以項目為依托、以資金為抓手的“造血式”扶貧，由最開始時對口援藏省市、中央企業單向無償幫扶西藏，拓展為在援藏框架下，中央企業、民營企業等各類市場主體與西藏“雙向互動、共同發展、實現共贏”，并堅持物質扶貧與智力扶貧相結合，將扶貧重點放在貧困地區與貧困人口的自我發展能力提升上，積極探索從“輸血”到“造血”的扶貧路徑。[72]還有，針對部分貧困戶存在“等、靠、要”的思想，西藏將所有還有一定勞動能力的低保戶全部納入各種“生態崗位”實施以工代賑，一方面增加低保戶的收入；另一方面建立正向激勵機制，教育引導貧困群眾靠自己的辛勤勞動改變貧困落后面貌。

綜上所述，西藏的脫貧攻堅工作取得了決定性進展，探索出了一些破解深度貧困地區脫貧攻堅難題的新途徑，形成了一些具有獨到價值的經驗。其中一些經驗對西藏以及其他深度貧困地區今后的反貧困工作具有重要借鑒意義。總結西藏的這些脫貧攻堅做法，可以提煉出三點最主要的啟示。啟示之一，高位推進是關鍵。政府主要領導親自掛帥，以制度優勢、政治優勢集中力量攻難關，脫貧攻堅工作一定會有起色。啟示之二，不斷創新扶貧模式，建立正向激勵機制，用各種途徑激發貧困群體脫貧致富的內在活力。提高貧困群體的自我發展能力是重點。啟示之三，政府要不斷提高農牧區基礎設施和公共服務的供給和服務水平，構建促進貧困群體融入經濟社會正常循環體系的機制，讓貧困群體共享經濟發展成果，實現貧困群體的有效脫貧。