一 何謂民營化

民營化一詞來自日本，西方國家則一般使用“私有化”（privatization）的概念，中國學者有時還使用“非國有化”“市場化”“混合制改革”等多種概念。盡管各種用法含義不盡相同，但其研究對象和基本內涵大體一致。一般來說，民營化是指將國家或地方政府經營的企業或公共事業轉變為民營企業或由民間經營的政策變化過程。

（一）民營化的概念

1969年，德魯克在《不連續的時代》中指出了政府的局限性，并創造性地使用了“私有化”一詞，為此曾遭到《經濟學家》的嘲諷。此后由英國首相撒切爾夫人和美國總統里根推動的私有化運動驗證了他的預測。德魯克認為，私有化包括兩種形式，即將國有企業歸于私人所有和讓私人承包者來接管公共服務設施。[1]

歐文·休斯指出，“民營化”一詞的含義相當豐富，從表面意思理解，是指“把歸屬于公共部門所有的資產歸還給私營部門，通常是‘通過股權轉讓的方式將企業行為的控制權從公共部門轉向私營部門’。這種理解有些狹隘。將民營化理解為政府從整體上減少介入程度更加準確：如減少產品、供給、補給和管制，或上述四種手段的任意組合”。[2]薩瓦斯認為，“從狹義上看，民營化指一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預，從而引進一個國家的國民經濟。這意味著政府取消對無端耗費國家資源的不良國企的支持，從國企撤資，放松規制以鼓勵民營企業家提供產品和服務，通過合同承包、特許經營、憑單等形式把責任委托給在市場競爭中運營的私人公司和個人”。“廣義而言，民營化可以界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府滿足公眾的需要。它是在產品、服務的生產和財產擁有方面減少政府作用，增加社會其他機構作用的行動。”[3]魏伯樂等認為，私有化的最廣泛含義是“通過減少或限制政府當局在使用社會資源、生產產品和提供服務中的職責來增加私營企業在這些事務中的職責的一切行為和倡議。它通常通過將財產或財產所有權部分或全部由公共所有轉為私人所有來實現；但也可以通過安排政府向私營供貨商購買產品或服務來實現，或者通過用許可證、執照、特許權、租賃或特許合同等方式，將資產使用或融資權或者服務提供權移交給私營企業，盡管從法律上說所有權還保留在公共手中；甚至還可以包括諸如‘建造—經營—移交’合同這樣的情形，在這種情形中，私營企業建造一項資產，在經營一段時間后將其移交為公共所有”。[4]羅蘭認為：“私有化一般被定義為企業所有權由公有到私有的轉型。更通俗地說，私有化或稱‘非國有化’，指的是商業、服務業、工業企業從國家、政府或公共所有轉化為私人所有或控制的狀態，有時也指私人承包商提供以往由公有部門提供的服務。嚴格地說，只有將國有企業100%的資產或絕大多數股份都轉讓給私有者，那才是真正的私有化。因此，全部或徹底的私有化意味著要將國有企業的所有權、控制權或資產悉數轉讓給私有部門。”[5]最先掀起私有化浪潮的英國撒切爾政府則將其私有化戰略概括為：“（1）民營化，即將原有的國家經營改為民間經營；（2）商業化，即將原來不能面向市場的國有企業使其面向市場，提高經濟效益；（3）社會化，即將原有的國家單一所有改為部分由社會公眾或職工持股。”[6]

在日本，隨著民營化的不斷推進，其具體含義在發生變化。植草益認為，民營化主要包括：“（1）公共法人轉變為股份公司，隨之向民間出售一定股權，即特殊公司化。（2）公共法人轉變為認可法人，即認可法人化。（3）按民營化本義，將公共法人、公私混合企業轉變為民間企業，即完全民營化。”[7]葉芳和主張：“（1）狹義的民營化或非國有化，即通過股權轉讓，把企業所有權從公共部門轉向民間，這里也包括政府仍然持有股權，而將經營權轉給企業，使企業真正處于獨立法人的自由經營狀態。（2）民營化即自由化或制約緩和。（3）將社會公共服務性生產委托民間進行，以激發民間的活力。”[8]

遠山嘉博從三個層次來分析民營化。他認為，狹義的民營化應是解除國有化或私有化。具體而言，乃是至少將公營事業過半數（50%）的資產移轉給民間。廣義的民營化則不再將民營化的概念限制在“所有權的移轉”，而將其擴大到市場加入的自由化、導入競爭、解除管制等概念。這里除了自由化或非國有化外，即使未實行非國有化，通過民間參與，或引入民間部門的管理方式、技術等也都屬于民營化的范圍。最廣義的民營化則是指將包含醫療、衛生或教育等原本由國家提供的公共服務全部或部分向民間開放。按照遠山的觀點，最廣義的民營化意味著政府在公共服務供給職能后退的同時，希望通過民間參與、民間委托方式來擴大民間供給。[9]

根據蒂邁爾（Thiemeyer）的整理，民營化可以包含15個方面的內容，即公有財產向民間的轉移，公法人向私法人的轉移，公共供給職能向民間的轉移，向營利性經營的轉換，經營自主權的擴大，非官僚主義化（規制緩和），非集中化（分權化），公企業、私企業經營條件的一致化，市場競爭的促進，自然壟斷的解體，勞動者待遇的民營化，公共服務職能的削減，公有資源的民營化，公有收入的民營化（將從公有領域獲得的資金轉變成私營的利潤），非國有化（包括國有企業國內壟斷的解除、國外市場的開發、排外行為的批判）。這15種形式可以分別歸納為國有企業改革、民間企業形式的采用、公益事業的規制緩和、國有資產處理等四種類型。[10]

國內學者對民營化概念的理解也存在一定歧義。陳振明認為，民營化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業私人承包或出售給私人，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產力，搞活國有企業。其中最典型的做法是國營公司一半以上的股票出售給私人或全部直截了當地出售給私營企業（私有化）。[11]他將民營化與市場化作為同義語，認為“私有化”僅僅是“民營化”中的一種特殊形式，即通過出售股票或全部出售國營公司實現。周志忍認為，“私有化”一詞有狹義和廣義之分，狹義上的私有化僅指國有企業的產權轉移，廣義私有化還包括自由化（liberalization）、合同出租（contracting-out）、財源替代（financial substitution）等形式。[12]吳易風則認為，非國有化、民營化與私有化具有相同的內涵，私有化主要是指所有權、控制權和收益權從公共部門到私人部門的轉移，其中包括將國有企業的資產全部或部分出售或轉讓給私人部門；或者依照公司法將國有企業改組為股份公司，并將50%以上的股票賣給私人持股者。[13]

總而言之，無論是民營化的提法還是私有化的提法，無論其歸納內容是多還是少，無論是日本還是西歐，一般都是從廣義角度著眼來闡述民營化改革。因為80年代掀起的改革浪潮的實質問題，并不在于公有或私有，而是要使企業擺脫來自行政方面的過多干預，引進競爭機制，提高企業的經濟效益。里昂惕夫說：“我們不能籠統地抽象地討論國有好還是私有好，應該收集大量有關信息，在進行科學分析后，再得出正確結論，不能頭腦簡單地跟著潮流走，走不通再回頭。不應將一些技術問題當作社會問題，這樣會導致錯誤的結論。”[14]

民營化是一個多層次、多角度的概念，基于各國具體國情差異和民營化實踐的認識，很難直接用一個統一的定義加以涵蓋。上述概念及其解釋，或是基于具體的民營化實踐對民營化內涵進行了歸納，或是從傳統的資本主義或社會主義等理論出發，是對民營化概念的演進、深化。在西方看來，民營化與私有化基本上是同一個概念。然而，從中文詞義來看，私有化屬于產權制度范疇，是財產所有權由國家所有或公有向私有的轉變，其對應詞是“國有化”或“公有化”。而民營化則是經營權和控制權的轉變，即將某些公共事務或公共企業轉歸民間經營和管理，其對應詞是“國營化”。在民營化轉型過程中，可能出現部分或全部資產的流轉，但民營化的根本目的在于提高企業經營效益，實現政府職能轉型和國有企業的制度創新。

（二）對民營化的質疑

不管是狹義的民營化，還是廣義的民營化，民營化并不是萬能的，民營化在帶來積極效應的同時，也可能導致一定的社會問題產生，因此，應充分考慮民營化的現實需要和實現手段。對于民營化的效果，肯定民營化的意見認為，民營化可以抑制從事公共活動和公共服務所導致的政府支出；便于迅速行動，采用新的手段和技術，提高服務質量；有效消除不必要的政府壟斷，提供更加靈活、高效的服務；抑制政府機構龐大，推進政府精簡化，在政府和民間服務之間引入競爭；對原有的政府生產性政策提供新的政策。否定民營化的意見認為，民營化與抑制政府支出沒有關系；不僅不能保證競爭性市場，反而會形成自然壟斷；民營化過程容易產生腐敗；政策制定者不能對民間服務的提供加以控制；民間的利潤追求與公共服務的提供不相適應；使政府官員道德低下，增大就業的不穩定性。[15]

薩瓦斯認為，民營化是一種手段而非目的，“任何民營化努力的首要目標是將競爭和市場力量引入到公共服務、國企運營和公共資產利用過程中”，“公共服務中引入競爭是要有意識采取一些戰略措施，創造服務中的自由選擇機會，完善競爭環境，在公眾中培育接受和支持多樣化選擇的態度”。[16]簡單意義上的全盤私有化不僅不能增加社會價值，反而可能造成更加廣泛的社會問題。推進民營化的目的在于通過民營化實現資源的最優配置，避免或者減少政府經營的成本，從而增加社會的整體效益。不顧客觀條件盲目地推進民營化不但不能發揮國有企業的應有效益，反而可能導致社會公共性職能缺失。國有企業之所以成為國有企業，必然受到特定的歷史條件和意識形態等因素的影響，是否進行民營化改革，關鍵在于是否具有了市場競爭環境和技術條件，包括國有化產生時的特定歷史因素是否依然存在，還要考慮經濟運行情況、整體水平、規制改革和自由化推進情況等。

關于私有化的局限，劉昶認為，“從經濟層面上看，私有化以提高經濟效率為目的，公有企業私有化以后，經濟效率可能提高了，但相應的社會成本也增加了，有時甚至會大大超過企業效率提高所帶來的收益，比如就業歧視和失業的增加，對資源和環境的過度開發，所提供的公共產品和公共服務的質量和數量下降而價格卻上升等等。其次，從社會層面上看，私有化會加劇社會的貧富分化，導致社會的不安與動蕩。再從政治層面上看，私有化會削弱政府及其維持社會公平的能力，由此也會侵蝕民主參與的重要地位。最后在文化層面上，私有化可能侵蝕普遍的文化價值觀念，使其屈從于商業利益的需要”。[17]

魏伯樂等認為：“私有化本身不是一個終點。私有化應被看作是提高效率的手段而不是削減或破壞政府地位的途徑。在有些情形下，私有化也許是最好的選擇，但是在另外一些情形下，對公共部門進行改革也許反而是更好的選擇。我們主張對私有化的局限有一個健康的認識，而不是無條件地擁護或拒絕。為了使兩方面都達到最好，我們需要強大的私營企業和能干的政府機構成為合作伙伴共同協作。所得到的經驗教訓可以簡要總結為：逐步形成有效的治理、強有力的管制和監管制度；不要對公共部門仍可以做的領域進行私有化；決不要出于意識形態上的原因進行私有化；確保對監管體制的民主控制，并使政府能夠在私有化遭到重大失敗時撤銷私有化；壯大政府和私有部門之間的第三部門：即基金會、慈善機構、市民社會。”[18]

判斷一種事業是否可以由民間經營，不但要看該事業自身的可行性和效率性，而且要看民間經營形式的保證性。有些公共事業可以通過民間形式完成，并由政府監督其實施，進而確保公共性的落實。但是，并非所有公共事業都可以通過民間形式實現，民間形式本身也有局限性。對于一個巨型企業來說，不管其是私有還是公有，信息不對稱都是客觀存在的，任何情況下都不可能監督到每一個人的每一個行動，關鍵是建立合理的監督機制和有效的激勵機制。

英國經濟學家馬丁和帕克對英國各類公營企業私營化后的經濟績效進行了廣泛的比較研究。他們發現，在競爭充分的市場上，民營化以后的平均效率顯著提高。而在壟斷市場上，民營化后的平均效率提高并不明顯。倫敦鐵路系統甚至出現了服務水平下降的趨勢。因此，民營化本身存在一定的限界，對于存在壟斷而非有效競爭的公共領域，無論是政府經營還是私人經營，都可能會出現坐收壟斷租金的現象。[19]因此，在推動民營化過程中，必須考慮不同領域的機會成本，采取適當的規制手段和措施。對于可競爭業務領域，可以允許多家企業進行競爭性經營。對于具有自然壟斷性的公共服務領域，由一家或少數幾家企業進行壟斷經營，并建立有效的規制約束機制。對于經營壟斷性業務的企業，或者禁止其同時經營競爭性業務，或者將不同性質的業務進行獨立核算，以控制壟斷企業利用自然壟斷性業務領域的壟斷力量壓迫其他競爭性企業。

近年來，隨著私有化過程中出現問題和困惑，民營化浪潮有所減退。許多國家沒有實現最初的私有化預期，大量貪腐行為產生，社會再分配效應與日退化。一些人開始質疑私有化改革方向，經濟學家們則從更加理性的角度探索私有化的現實價值。斯蒂格利茨為《私有化：成功與失敗》所寫序中強調：“頭腦單純的意識形態是推動私有化的動因之一。這些意識形態偏見既無理論根基，又缺乏經驗數據支持。”[20]“對國有企業（SOE）持批評意見的人認為腐敗是元兇，就是說，負責管理國有企業的政府官員并沒有為他們的服務對象（公眾）謀利益。這是經典的委托—代理問題的一個例證。然而，私有化過程本身的委托—代理問題更為嚴重。不僅利潤流（租）有風險，這些租的折現值風險更大。結果是揮霍濫用更富有刺激性。”“在管制和反壟斷體系還未付諸實施前就對壟斷企業（尤其是自然壟斷企業）進行私有化，是私有化失敗的另一緣由。私有部門比政府更擅長玩弄壟斷權勢，結果是總體經濟效率并未提升。”[21]

在《私有化的經濟學分析》一書中，約翰·維克斯與喬治·亞羅從所有制、競爭環境和監管政策三個角度綜合分析了私有化的經濟學意義，他們強調：“財產所有權的分配的確具有重要意義。因為它可以決定企業（無論是公有還是私有）‘所有人’的目標和經營業績的監督體系。在這兩方面，公有制和私有制都存在著差異。財政所有權的變化實際上會影響到企業的激勵結果，從而影響到企業的經營行為。”但他們同時指出：“這些變化對企業激勵結果的效率影響在很大程度上取決于特定企業所處的競爭和監管環境。事實上，我們可以這樣認為，企業產品市場競爭力的強弱和監管政策效力的大小一般比所有制問題本身對經營業績的影響更大。”[22]

“由于所有制、競爭和監管相互聯系在一起，他們共同決定了企業的激勵機制和行為方式，因此我們不可能對公有制和私有制各自所具有的優勢做出結論。理論分析和經驗證明都支持以下的這種觀點，即私有制是最有效的——因此私有制是最為適當的所有制機制——這是針對那些有效競爭（無論是真實的競爭還是潛在的競爭）處于主導地位的市場而言的。”如果脫離了競爭環境和監管政策這樣一個客觀條件，不顧國有企業的歷史成因和現實狀況而單純追求民營化，則可能既得不到其他國家民營化帶來的績效提高，又可能造成兩極分化和民怨沸騰。因此，“利潤最大化從私人角度而言能夠產生有效的結果，但是在這種情況下，預期它所產生的結果從社會角度而言并不是最有效的。如果私有化政策的確得到實施的話，就必須在實行私有化的同時，采取大量措施來降低或抑制市場的控制力量”。[23]

羅蘭認為：“20世紀90年代的私有化實踐表明，僅僅將所有權從政府轉移到私人所有者的手中是不夠的。建立起一種競爭機制將企業資產轉移到賢能者的手中而實現收益最大化，是十分重要的；拒絕腐敗，勿使其染指私有化過程，也是十分重要的。此外，就打造富有活力的私有經濟部門而言，私有化也并不是唯一的選擇方法，甚至連首選都談不上。”因此，“私有化過程必須嚴謹審慎；要確保買主之間具有真正的競爭性；私有化過程要透明；要設置防腐止貪的監察機構；要確保監察機關不屈從于腐敗誘惑。透明與制衡在成功的私有化過程中具有十分重要的作用。但遺憾的是，很多國家的政府部門并沒有將此置于優先考慮的地位”。[24]

在國內，圍繞國有企業民營化問題產生了長期而廣泛的爭論，而且至今沒有得出一個較為明確的結論。張維迎強調，產權改革是提高國有企業績效的關鍵。[25]王俊豪認為，由于公有企業和民營企業產權之間的差異，私有產權比公有產權更有效率。公有企業具有消除外部性、調整國家宏觀經濟利益的作用，但其所有權具有人格化弱、代理約束脆弱和控制權多層與剩余索取權不對稱等制度性缺陷。[26]胡一帆等人通過對中國國有企業民營化的績效研究，認為從總體上來說，中國的民營化是富有成效的，尤其是提高了銷售收入，降低了企業的成本，并最終使得企業盈利能力和生產率大幅提高；而且在獲得這些收益的同時并沒有帶來大規模的失業問題；由民營機構控股、徹底民營化的企業，比那些仍然是國有控股、部分民營化的企業績效表現更好。[27]

與此不同，林毅夫等認為，國有企業效率不高的根源在于不公平競爭條件下形成的企業預算軟約束，國企改革的關鍵在于為其創造公平的競爭環境。[28]由于政策性負擔的存在，即使企業被民營化，但只要預算始終是軟約束的，就會無法區分企業經營的失敗是政策性負擔所致還是管理層經營不善所致。他們認為要提高國有企業的效率，首要的是移除政策性負擔，而非進行民營化改革。所以，一國特別是轉型經濟的國家，如果對國有企業實施民營化改革，必須充分考慮該國的制度背景與實際情況，否則可能得不償失。[29]到今天，至少在理論上，人們尚未就私有產權與民營化的優勢達成共識。[30]

民營化改革是特定歷史條件下制度變革的產物。特殊產業或行業的存在，是國有企業存在的前提。在許多公共服務領域中，由于行業的特殊性，很難直接用效益高低、利潤多少來衡量其存在價值。因此，在推進民營化的過程中，一定要注意民營化的層次性、漸進性，而不能從某種意識形態出發，追趕時代的潮流，必須客觀地分析當時的經濟技術所提供的可能條件和必要條件。20世紀80年代日本民營化改革是伴隨政府行政、財政改革出現的，主要涉及一些企業性比較強、民間已具備經營能力的企業，其中以三公社民營化改革為代表，同時伴隨著整個公有領域的規制緩和。然而，在其他一些領域的國有企業，特別是涉及金融、保險和公共事業領域的國有企業，并沒有受到多大觸動，或者只是形式上有所變化。

（三）產權理論下的民營化

關于國有企業民營化，國內外已經發表許多研究成果。由于研究者選取的研究對象、研究視角以及研究方法等的差異，民營化的研究結論千差萬別，有時甚至截然相反。從目前的研究理論視角看，主要有基于產權理論、公共治理理論等的民營化研究。

在眾多民營化研究成果中，最常見的是基于產權變革角度的研究，即將民營化理解為私有化，民營化改革就是國有企業的產權改革。產權論學者認為，私有化是提高國有企業效率的根本途徑。現代產權理論從產權完全界定角度出發，認為市場失靈的根源在于產權界定不清，由此造成交易過程中的政治尋租，進而影響企業行為和資源配置的效率。

斯蒂夫·漢克（Steve H.Hanke）在《產權的必要性》中強調：“早在1776年，亞當·斯密就在《國富論》一書中寫道，由于人們對待別人的財富與對待自己的財富態度大不相同，揮霍起別人的財富來非常慷慨大度，所以‘商人與君主的性格和特點是如此截然相反，沒有任何別的對比能夠表現得更鮮明更尖銳了’。他說，公共財產管理當局總是漫不經心和浪費無度，只要注意一下這個事實就明白了：公有土地的生產只及等量私有土地出產的25%。因此，斯密建議對剩下的公地實行私有化。”[31]格雷·考恩（L.Gray Cowan）在《從全球觀點看私有化》中強調：“國有經濟部門成績低劣，為了維持虧損的企業和服務業而付出的巨額補貼還在繼續增長。越來越多的人認識到，私有企業的企業家們能夠比政府更有效地管理工業和經營服務業，公眾因此而付出的代價也更小。”[32]1986年，由美國國際開發總署主持的私有化國際討論會在華盛頓召開，有46個國家的500名代表出席，美國國務卿喬治·舒爾茨（George P.Shultz）強調這次會議象征著一場“經濟思想上的革命，這是一次不同尋常的革命”。“私有化之所以終于成了發展的主流，其原因在于世界各地的人們對于自由市場和私營經濟優越性的態度發生了逐步而深刻的變化。依賴龐大的政府行政機器和中央集權，依賴政府的控制來實現經濟發展的做法，已經由于屢遭失敗而聲譽掃地，私有化正在創造經濟成功與經濟穩定。私有化之所以奏效，是因為它發揮企業家的創業精神，鼓勵個人的主動精神，促進制訂以市場為核心的政策。”[33]20世紀90年代以后，各國掀起強勁的私有化浪潮。

然而，從現代市場經濟的基本構成看，除了能夠直接控制產權的中小企業之外，現代市場交易中已經不可能完全依靠所有者或產權人自行完成，其中必然存在廣泛的代理行為。這種代理關系是普遍的客觀存在，而不管其是代理公家還是私家，不管其是代理個人還是組織，代理人和被代理人之間永遠存在尋租問題，抑制尋租的根本不是私有和公有，不在于產權的設計，而在于代理制度的設計。

代理理論最初由詹森（Jensen）和麥克林（Meckling）于1976年提出。他們認為，委托代理關系是隨著生產力大發展和規模化大生產的出現而產生的。生產力發展使社會分工進一步細化，權利所有者囿于知識、能力和精力不能再行使所有權利，而專業化分工又催生了大批具有專業知識的代理人，他們以自己的知識、能力和精力為委托人服務。在委托代理契約關系中，經濟資源的所有者是委托人，負責使用及控制這些資源的經理人員是代理人。委托代理關系是涉及企業資源的提供者與資源的使用者之間的契約關系，委托代理理論則主要研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約以激勵代理人。[34]

委托代理理論認為，當經理人員本身就是企業資源的所有者時，他們擁有企業全部的剩余索取權，經理人員會努力地為自己而工作。在這種環境下，就不會存在代理問題。但是，當經理人員不是企業資源的所有者，而僅僅是一名作為代理人的管理者時，該經理人員可能存在提高在職消費的動機，并自我降低工作強度，因而產生了所謂代理問題。由于代理人目標函數與委托人目標函數不一致，加上客觀上存在不確定性和信息不對稱等原因，代理人可能偏離委托人的目標函數，損害委托人的利益。由于構成代理關系雙方的條件各異，需要有別，行為目標沖突，加上嚴重的信息不對稱，委托人很難清楚判斷代理人的實際行為是否合理，或者其監督成本過高。因此，如何協調好代理關系，建立有效的代理激勵機制，是現代企業經營必須面對的現實問題。為了解決委托代理問題，一方面應該通過制度設計，加強對代理人的行為激勵；另一方面應該加強對代理行為的過程監督，充分發揮“經理人市場”的作用，使代理人的行為符合委托人的效用函數。

對現代國有企業來說，從法律角度講，并不存在典型意義上的產權模糊問題。事實上，人們擔心的問題在于代理關系過于復雜和煩瑣，容易造成產權歸屬虛置。表面看來，似乎只有在私有產權下才有真正負責的人格化的所有者，然而，這只是基于一種早期資本主義時代所有權與經營權未分離狀態下企業管理模式的簡單推理。因為，在現代大企業體制下，所有者是否仍然能夠監督管理層，管理層是否必然依賴于股東的授權，本身就是一個值得研究的問題。事實情況是，唯有享有最終剩余處分權時，管理者才可能真正產生經營的最大積極性。而在管理層享有所有剩余處分權時，所有權的國有與私有似乎已經變得沒有太大價值，與之相反，在這種條件下，國有的監督方式可能遠高于私有條件下的監督手段。這里還沒有考慮國有企業所有條件下社會總體福利目標的實現程度等因素。

對于現代國際化大企業來說，真正決定企業的發展戰略、掌握企業剩余控制權的早已不是什么股東，而是幾個主要大股東。對于大股東來說，他們有兩方面的利益考量：一是自身股票的價值，這將伴隨企業的整體經營和市場運作而發生作用；二是其管理和決策過程中可能帶來的附加價值。他們的利益衡量點則在于二者的大小。

因此，當經濟或企業進入現代國際化大發展階段后，衡量企業的剩余所有權或企業經營效益問題，不能再簡單用所謂剩余索取權、所有權的結構，而必須考慮具體的組織形式、產權性質、標的物形式、企業規模、代理結構以及社會整體效益等多個方面。特別是在今天的信息化時代，如果我們輔之以信息技術手段上的監督和控制，似乎對于企業的所有權結構和經營結構等問題更應該重新加以探討。

在《產權的經濟分析》中，巴澤爾基于信息成本和交易成本，從產權難以完全界定的假定邏輯出發，推論出一系列其他命題。然而，產權完全界定本身就是一個偽命題。在現實生活中，產權的完全界定既不可能，也沒有必要。因為對于一般商品來說，雙方所認可的價值已經足以使對方接受。至于所謂外部性等問題，既不構成交換本身的主要內涵，也并不能由此認定市場失敗。市場交換形式是等價進行的，在自由市場上，達成了交易，說明雙方接受對方的條件，都認為自己并不虧，或者說每個交易者都認為自己獲得了比原來持有物品或貨幣更大的需求性，否則交易既沒有必要，也不可能達成。推動市場交易不斷發展的根本動因，就在于交易雙方獲得的潛在需求性差異，或者說是某種程度上的外部性。

事實上，權利的完全界定本身可能消滅或扼殺一切創新的動因和激情。人類之所以對剩余所有權加以期望，其中要點之一在于收益的可期性和不確定性。一旦人們可以絕對界定和絕對預知所有未來，世界的色彩可能不再是色彩斑斕，而會變得蒼白無力，可能會陷入一種雖然平和但缺乏創造的社會。從歷史發展的角度看，封建社會之前可能存在這種模式，但是，自工業化和資本主義等進入人類社會的生活模式之后，推動社會進步和發展的最大動力可能就是對未來的期望和對創新的追求。難以想象，如果沒有人類社會對自然奧秘的無窮探索，何以推動近代科學的發展；如果沒有西方社會對東方神秘黃金夢想的追求，何以開啟地理大發現和近代資本主義。雖然其中并不乏戰爭的血腥和殖民的奴役色彩，但這些畢竟不能構成近代發展的主體和本質。

共有財產或公有財產是否利用效率低下，是一個需要具體界定的問題，其關鍵在于制度設計。如果對公有財產的利用加以科學合理的制度設計，則不必擔心利用效率問題。而且必須看到，國有企業的占有和公共資源利用是兩個本質不同的問題，因為企業的生命在于創造，而公共資源的生命在于利用。巴澤爾也認為：“私人產權對私有制成分與公有制成分是同樣必要的，因此這二者的區別并不在于是否存在著私人產權。它們的區別在于采用何種組織形式，特別是給予生產者何種刺激和報酬。在私人經濟中，人們有更多的機會得到自己行為的全部直接結果；在政府經濟中，這種機會就比較少。但這兩種經濟體制都能把追求最大利益的人們的行為后果反映出來，因此兩種體制都必然講求效率。”[35]

（四）公共治理下的民營化

20世紀70年代以來，在兩次石油危機的沉重打擊下，西方發達國家曾經的戰后繁榮逐漸逝去，代之以嚴重的經濟滯脹。通貨膨脹居高不下，財政赤字不斷增加，政府無力繼續推行“福利國家”政策。與之相對，在戰后長期穩定政治秩序下，各國政府的公共職能持續擴張，政府機構不斷膨脹，辦事人員數量猛增，官僚體制日趨僵化，公共服務效率和質量日益低下，由此引起社會民眾的普遍不滿。“民營部門經營不善要么被兼并要么破產，而政府部門經營不善不僅不會被兼并，而且可能獲得更多的預算——期望借此提高其效率，盡管這種做法往往是徒勞的。”[36]70年代末以來，發達國家普遍掀起了行政改革和國有企業民營化改革的浪潮。

作為這次改革的指導理論之一，新公共管理理論認為，政府在供給公共服務過程中存在高成本、低效率和低質量等問題，應重新審視政府在公共服務中的角色，將部分公共服務的供給從依賴政府轉向依賴私營部門，在公共服務供給中引入非營利組織和私營部門的力量。重新厘定政府與市場關系，重塑政府，實現國有企業民營化，成為這次改革的重要課題之一。公共選擇理論認為，沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構提供。擺脫困境的最好辦法是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭。民營化既是公共選擇理論的邏輯結論，又是公共選擇中濟世藥方的一味主藥。[37]“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[38]

新公共管理理論以公共選擇理論、委托代理理論為基礎，將經濟學理論中的理性人概念應用于公共行政領域，強調政治家和官僚的理性人角色，主張在公共組織內必須引入競爭激勵機制，使代理人能夠按照委托人的意愿來行動，讓公共組織像私營組織一樣運行，接受大眾和市場的監督。為了實現對政府官員等代理人的有效監督，必須通過契約形式規范其權利和義務，或者通過合同外包形式，由私人機構來完成公共服務職能。強調政府職能不僅僅是“劃槳”，更重要的是“掌舵”。[39]政府應該將劃槳等職能外放到社區組織或下放基層，讓管理者自己管理。這樣既可以調動社區和基層員工的積極性和靈活性，以便對社會需求做出迅速回應，又能使政府集中主要力量來應對重大社會問題。

這里需要注意的是，表面看來，私有化的主要原因在于國有企業的績效低下。然而，這種績效低下為什么在70年代末才被鄭重其事地提出來呢？此前就不存在這個問題嗎？當然不是。因此問題的關鍵不在于國有企業自身的問題，而在于國家經濟發展的客觀環境和經濟滯脹的嚴峻形勢。更進一步說，是由于70年代末傳統的刺激手段已經無力應對現實的經濟蕭條，因而只能放棄凱恩斯主義政策而另辟蹊徑。正是基于上述因素，80年代以后才出現了歐洲乃至世界的私有化浪潮。由此也就可以推斷未來私有化政策的效果和問題了。“私有制的倡導者們批判了國有企業的官僚主義者，但好像忽視了大型私有企業也可能存在的官僚管理者，以及在私有領域內通過各種努力解決委托代理問題所造成的扭曲后果。”[40]

新公共管理理論及其指導下的民營化實踐，雖然一定程度上緩解了政府部門效率低下等問題，但是過分重視行政管理過程中對公務員與公共事務的管理效益，引起了對公共管理終極目的的忽視，即一定程度上損害了政府的服務職能和公共福利。民營化改革中對公平、正義等政治內涵滲入的缺失，引發了公共價值危機、腐敗危機等社會問題，某些民營化舉措加劇了社會對立和社會矛盾，一定程度上影響了普通民眾的社會福利。“私有化在很多國家產生了倒退性的再分配效應。因為公有制在那些國家是一種再分配工具，使貧弱群體能夠享用低價水、低價電和低價交通。私有化相當于終止了這種再分配，因而會激起民怨。私有化運動為國有資產競購者創造出大量的租，這也是它受詬病的一個原因。”[41]

基于伯利和米恩斯關于現代企業所有權和控制權分離的視角，[42]公司治理的首要問題就是要解決股東與管理層之間的利益沖突。代理理論雖然為解決股東和管理層沖突提供了分析框架，但是，“剩余控制權”的解決思路，對于民營化進程中的國有企業來說，未必是一種可行的思路。因為由管理層完全占有“剩余控制權”的前提條件是，必須具備充分競爭的市場環境和法制條件，必須有良好的經理人市場。而這些對于民營化過程中的國有企業來說，很可能不具備或者不完善。

對于純粹民營企業，股民可以用腳投票。對于國有企業，雖然一般股民仍然可以選擇用腳投票，但是絕對控股的大股東國家，則不能像一般股東那樣隨意選擇逃離。這一方面源于政府行為的法定性、授權性、程序性，另一方面作為代理大股東的國有企業管理層，其利益關注點不僅僅在于股票市場價值，還必須綜合考慮政治利益和社會利益。一般來說，國有企業的經營效益和股票市場反應對管理者的直接刺激相對較弱。然而，對于處于民營化進程中的國有企業來說，由于其正處于國有企業和民營企業的中間位置，還可能出現難以簡單用腳投票的公司治理困境。雖然表面看來存在民營化程序法、特殊公司法、公司法等法律依據，但各相關規范之間的法律空白和管理層的自由裁量權仍然可能為各種尋租行為提供廣闊的行動空間。

對于現代企業來說，解決代理過程中的尋租問題是制度設計的根本。即使在私有企業中，管理層利用各種手段尋租依然是難以根治的頑疾。[43]大股東控制已經成為一個世界性的公司治理問題。大股東與中小股東之間的利益沖突被認為是大多數國家主要的公司治理問題。[44]近年來各國學者研究發現，股權結構差異導致的公司大股東與中小股東之間的利益沖突已成為影響公司治理效果的重要因素。[45]理性的大股東選擇通過“隧道挖掘”行為，[46]利用投票權控制公司的經營活動和收入分配，進而掠奪上市公司的資源，侵害中小股東的利益。從表面上看，企業控制權即在股東大會上的投票權應由持股比例來度量，然而，在“一股獨大”的股權結構下，如果除第一大股東之外的其他股東都是小股東，并且股權極其分散，則中小股東的投票權不能對股東大會的表決結果產生重大改變，第一大股東實際上擁有對公司的最終控制權。

從現實情況看，控股股東可能通過“隧道挖掘”行為侵害其他股東或債權人的利益。但是，現行法律體系尚未對控制股東侵害其他股東或債權人利益的行為做出相應的懲罰性規定，也沒有其他股東在其利益受到控制股東侵害時可以提起訴訟的規定，而目前的政府監管手段不足以對大股東的“隧道挖掘”行為進行有效約束。法律層面對中小股東利益保護方面的規范缺失，不僅為控股股東進行“隧道挖掘”行為提供了機會，也事實上縱容了控制股東的“隧道挖掘”行為。

因此，問題的關鍵不在于國有還是私有，現行公司治理體制下的一股獨大勢必影響中小股東的利益訴求。對于民營化過程中的國有企業來說，如果僅僅強調混合所有制和引入民間資本，不能改變國有一股獨大的局面，那么，這種政策號令可能很難真正獲得民間投資的響應，也無法消除一股獨大的公司治理困境，而且國有企業多層代理體制下的治理結構，可能會延續政府的干預過度和政策性職能。