緒論 政府邊界重構與民營化進程中的制度創新

自工業化時代以來，圍繞政府在經濟發展中扮演什么角色的問題一直存在激烈爭論。從亞當·斯密倡導的“守夜人”到西方世界的崛起，從馬克思主義指導下的國家計劃到轟轟烈烈的社會主義實踐，從后發國家追趕過程中的國家干預到東亞經濟奇跡，從新自由主義理念下的“華盛頓共識”到全球性私有化浪潮，從蘇聯“新思維”推動下的東歐社會轉軌到中國改革開放的輝煌成就，從經濟學家的理論探討到各國政治家的社會改革實踐，各國企業家、政治家、經濟學家一直在用自己的方式詮釋對國家職能、政府邊界的理解和判斷，卻始終難以形成一個普遍的國際共識。

為什么第二次世界大戰結束后，會出現世界性的國有化運動？為什么20世紀80年代前后，會掀起全球性的私有化潮流？什么可以推動多個國家去共同追逐一種發展模式？人類只有有限的理性，無論是時代弄潮兒，還是卓越的精英智者，任何人都不可能超越時代，也不可能真的預知未來。對于社會發展和國家治理，人們總是扮演著時左時右的事后諸葛。在大多數情況下，我們貌似科學的理性設計，結果卻是徒然無益無奈的從眾。在戰后世界經濟發展史上，之所以出現國有化、私有化等潮流性運動，或許是因為在這些國家出現了明顯的社會分層和階級對立，或許是由于某些思想家、社會批評家思想影響下的意識形態潮流。近代以來，標榜各種主義、思想、理論的流派層出不窮，但當這些理論和思想火花與現實政治經濟生活發生矛盾、扭曲、碰撞時，則必然激起許多非此即彼的社會階層斷裂，進而演化為巨大的社會洪流，直接沖擊現存的制度體系和政策觀念。

任何現實的理論都只是特定歷史條件下的產物，因而也只能在有限條件下解釋有限的世界。世上沒有什么絕對可以適應于一切社會的理論范式，有的是人類有限的智慧，有的是對前人成果的繼承和批判，有的是可以被不斷證偽的科學假說。早年熊彼特的創新發展理論強調經濟發展的本質規定在于創新，企業的本質就在于實現創新的“新組合”，并通過各種組合創造出新的社會價值。熊彼特的創新理論，為人們尋找新的經濟增長點提供了思考的鑰匙，為各國政府定位國家職能和政府邊界提供了有效視角和行動空間。20世紀70年代以后，以科斯為代表的新制度經濟理論獲得國際學界的廣泛認可和長足發展，并深刻影響了人們對企業性質、組織職能、政府邊界的理解和判斷。人們開始運用“交易成本”理論探討各個領域的現實問題。

創造價值和節約成本是企業生命本質的兩個方面。創造新價值是企業發展的內生性規定，節約交易成本是企業存在的外生性約束，它們共同構成企業的生命本質，單獨強調任何一方都必然是片面的。如果說熊彼特的創新理論是一種動態發展的觀察視角，那么交易成本理論則是一種靜態結構的分析方法。從產品創新、技術創新等新組合方式來說，企業作為一種有效組合人力、物力、智力等各種資源進行價值創造的效益組織，可以借此促進經濟發展。從企業的組織結構和制度模式角度來說，企業作為一種特殊的資源配置方式，可以節約社會交易成本和消除市場資源配置損耗，進而推動社會進步。

國家經濟的繁榮離不開企業的發展壯大，企業發展壯大的根本在于創造社會價值和節約交易成本。創造社會價值和節約交易成本的關鍵又在于推進企業的制度創新。國家的制度創新可以為企業發展創造寬松的市場競爭環境，企業的產權制度創新、規制體制創新和治理結構創新，可以增加社會價值，節約社會成本。制度創新是一個永恒的命題。伴隨科技發展和人類文明的不斷進步，面對信息化、全球化時代思維方式、生活方式的劇變，各國都在努力探索適應本國國情的制度創新模式?；谥贫葎撔碌默F代視角，如何推動現行政府管理體制的變革，重新定義國家職能和政府邊界，完善公共事業管理制度等，成為各國政府不得不時刻考慮的現實課題。

自20世紀70年代末開始，以英國為首的西方發達國家掀起了一場聲勢浩大的民營化改革運動。90年代以后，隨著冷戰結束和國際政治經濟形勢的劇烈變化，中國及原社會主義國家蘇聯/俄羅斯等和東歐諸國以及許多新興市場經濟國家也加入了這場國際改革洪流，民營化浪潮席卷全球。而由于各國政治經濟制度、社會文化及具體國情等方面的差異，民營化的改革不僅路徑、模式各具特色，成效也各不相同。

在戰后日本經濟發展史上，有過兩次大規模的民營化改革。20世紀80年代第一次民營化主要圍繞“三公社”展開。通過對日本國有鐵道、日本電信電話公社和日本煙草專賣公社的民營化改革，日本戰后形成的公共管理體制和既得利益格局得到了重新調整，深刻影響了日本信息產業的發展路徑和創新績效。90年代以后，隨著泡沫經濟的崩潰，日本經濟陷入長期低迷。在經歷了“失去的十年”之后，日本政府試圖全面放棄傳統的凱恩斯主義刺激模式，開始推動全方位的結構改革。2001年小泉純一郎上臺后，日本啟動了第二次民營化改革。在小泉內閣的強力推動下，道路公團民營化和郵政民營化雖然得到法律上的正式通過，但實質意義上的民營化卻變得撲朔迷離，成果甚微。

對于戰后日本經濟史上的兩次大規模民營化改革，日本學界主要從三個角度加以探討。第一，基于經濟學、產業組織學、產業政策理論等理論視角，圍繞日本國有企業的現實經營模式和民營化改革方向進行研究。如植草益編《公共規制經濟學》（『社會的規制の経済學』NTT出版、1997）、岡野行秀與植草益編《日本公有企業》（『日本の公企業』東京大學出版會、1983）、森恒夫《現代日本型公有企業的軌跡——公利和私利的對立與融合》（『現代日本型公企業の軌跡：公益と私益の対立と融合』ミネルヴア書房、1992）等。這些研究主要從自然壟斷性與市場競爭性的關系、公共性與企業性的關系、大政府和小政府的關系等視角出發，在分析戰后日本國有企業發展軌跡的基礎上，系統闡釋了國有企業的地位、特點、功能、運作模式及現實問題。第二，基于商學、管理學的研究視角，圍繞戰后日本國有企業的經營組織、經營結構、經營模式、經營績效等問題，對國有企業的經營現狀和民營化改革模式展開系統研究。如遠山嘉博《現代公有企業總論》（『現代公企業総論』東洋経済新報社、1987）、玉村博巳編《民營化的國際比較》（『民営化の國際比較』八千代出版、1994）、藤田正一《現代日本企業形態》（『現代日本の企業形態』百桃書房、1995）、角本良平《三個民營化：道路公團、郵政改革與JR》（『三つの民営化』流通経済大學、2006）、綜合研究開發機構編《公社、公團等民營化研究》（『公社·公団等の民営化の研究』NIRA研究叢書、1990）等。第三，基于行政管理學和公共政策的視角，對民營化改革的動力、推動機制、政策過程、實施路徑、政策效果等展開研究。主要成果包括松原聰《民營化與規制緩和：轉型期的公共政策》（『民営化と規制緩和：転換期の公共政策』日本評論社、1991）、今村都南雄編著《民營化的效果與現實：NTT與JR》（『民営化の効果と現実：NTTとJR』中央法規出版、1997）、葉芳和《民營化改變日本》（『民営化が日本を変える』PHP研究所、1991）、飯尾潤《民營化的政策過程：“臨調”型改革的成果與問題》（『民営化の政治過程：臨調型改革の成果と限界』東京大學出版會、1993）、井上照幸《電電民營化過程研究》（『電電民営化過程の研究』エルコ出版、2000）、野田由美子《民營化戰略與方法：從PFI到PPP》（『民営化の戦略と手法——PFIからPPPへ』日本経済新聞社、2004）等?？傮w看來，日本學界已經從多個角度深入探討了戰后日本的國有企業民營化問題，并取得了不少優秀研究成果。這些成果不僅具有重要的學術價值，而且對于借鑒日本經驗推動中國國有企業民營化改革具有一定的現實意義。

在國內學界，1995年4月，復旦大學日本研究中心舉辦了“日本公有企業的民營化及其問題”國際學術研討會，會后出版了論文集《日本公有企業的民營化及其問題》（陳建安編，上海財經大學出版社，1998），內容涉及日本公有企業的歷史、作用和機能，日本公有企業民營化及其成果，以及民營化的國際比較等多方面問題。田中景《國企改革之鑒：日本的經驗與教訓》（中國經濟出版社，2003）在對日本國有企業的發展歷程、現狀、前景等進行分析的基礎上，對“趕超型”“政府主導型”發展模式下國有企業改革原因、推進過程和經驗教訓進行了探討。昌忠澤《國有企業之路：日本》（蘭州大學出版社，1999）在對日本國有企業的形態特征、發展道路、經濟管理體制以及國有企業民營化改革狀況系統梳理的基礎上，結合日本電信改革和專賣改革的案例，對民營化的推進過程進行了深入分析。劉迪瑞《日本國有鐵道改革研究》（人民出版社，2006）主要從公共性和企業性兩方面闡述了國有鐵道民營化的政治過程。劉軒《日本電信產業規制研究》（天津人民出版社，2010）著重對日本電信電話公社民營化等相關問題進行了系統研究。

泡沫經濟崩潰以來，日本經歷了“失去的二十年”。長期的經濟低迷和政局變動迷亂，雖然喚起了日本社會各界的改革之聲，但對于如何擺脫現實的經濟困境，日本政府依然沒有找到一個對癥良方。小泉內閣時期曾經高調倡導的“結構改革”，并沒有伴隨郵政民營化的實現而真正有所起色。國有鐵道民營化以后的巨額債務處理問題、電信民營化以來日本信息產業的衰落、道路公團民營化后的國家負擔長期化、郵政民營化過程中的治理問題和治理困境等，不僅使日本國民對日本政府長期推動的民營化改革被大打問號，也對世界性民營化改革潮流提出了警示。如何全面評估日本的國有企業民營化，如何切實推進公共事業改革，如何在信息時代合理定位政府邊界，是任何國家都不得不認真研究的現實課題。

基于上述認識，本書以日本國有企業的民營化改革為研究對象，在系統梳理20世紀70年代以來世界各國的民營化潮流與民營化相關研究成果的基礎上，應用交易成本理論和企業創新理論，結合近年來日本國有企業民營化的最新實踐資料，從產權性制度創新、規制性制度創新、結構性制度創新、激勵性制度創新四個分析視角，對日本四個典型國有企業的民營化和治理變革問題進行全方位探討。全書由六章組成，第一章在系統分析民營化相關理論及研究成果的基礎上，提出民營化研究的制度創新分析框架。第二章全面梳理戰后日本國有企業的發展道路和二次民營化改革的推進過程，整體上闡明了日本國有企業民營化改革的推進路徑、推動機制和制度因素。全書主體以四章篇幅，分別探討了日本電信電話民營化、國有鐵道民營化、道路公團民營化、日本郵政民營化等國有企業治理變革與制度創新問題。借助四個國有企業民營化與治理變革的案例分析，本書或許能夠為我們開啟一扇重新認識經濟大國時代日本政府重構自身邊界和探索制度創新的治理變革之門。