第一節(jié)　長(zhǎng)期照護(hù)的基本概念和發(fā)展現(xiàn)狀

長(zhǎng)期照護(hù)（long term care）是指在持續(xù)一段時(shí)期內(nèi)給喪失活動(dòng)能力或從未有過(guò)某種程度活動(dòng)能力的人提供一系列健康護(hù)理、個(gè)人照料和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。

長(zhǎng)期照護(hù)的對(duì)象是由于各種原因持續(xù)性地喪失活動(dòng)能力者，而老年人是其中的絕大多數(shù)。長(zhǎng)照的興起與人口老齡化有著最直接的關(guān)系。老年長(zhǎng)期照護(hù)是指專門針對(duì)老年這一特定的人群，主要為衰老和疾病導(dǎo)致的心理、生理和社會(huì)功能障礙引起的生活自理能力不全所提出的心理呵護(hù)、慢病康復(fù)、生活照料和社會(huì)服務(wù)，以滿足失能或部分失能老年人對(duì)健康保健和日常生活的需求。

長(zhǎng)期照護(hù)的服務(wù)有如下特點(diǎn)：長(zhǎng)期照護(hù)的服務(wù)內(nèi)容是以身心功能異常程度為基準(zhǔn)，也就是身心功能異常程度必須科學(xué)評(píng)估，以確定長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)開(kāi)始、停止時(shí)間及提供服務(wù)的內(nèi)容。長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)大多數(shù)是由家庭提供，一般老年人大多在其所生長(zhǎng)的家庭中獲取自己生活所需，當(dāng)一個(gè)家庭成員有長(zhǎng)期照護(hù)需求時(shí)都是由家人提供照護(hù)。長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)具有勞動(dòng)力密集的特點(diǎn)，主要是以日常生活起居的照顧，且護(hù)理對(duì)象一開(kāi)始需要長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，常常終其一生都需要此項(xiàng)服務(wù)，故其服務(wù)是長(zhǎng)期性而且是勞動(dòng)密集型。長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的本質(zhì)是團(tuán)隊(duì)的整合性服務(wù)體系。長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需要跨專業(yè)的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)服務(wù)，需要專業(yè)與非專業(yè)人員參與合作，需要醫(yī)療保健專業(yè)人員，如：醫(yī)師、護(hù)理人員、藥師、物理治療師、營(yíng)養(yǎng)師等人員介入，也需要社會(huì)整體環(huán)境，如無(wú)障礙空間、社會(huì)價(jià)值觀的配合。目前接受長(zhǎng)期照護(hù)的人群，以老年人居多，老年人通常患有心腦血管、骨骼系統(tǒng)、精神系統(tǒng)等慢性疾病為主，病情皆處于穩(wěn)定狀態(tài)，因而長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)以生活照顧為主、醫(yī)療照護(hù)為輔的特性。

在全球范圍內(nèi)，發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期照護(hù)的發(fā)展處在領(lǐng)先地位。他們有著相對(duì)完善的法律法規(guī)和保險(xiǎn)制度，多元化的養(yǎng)老模式，而且長(zhǎng)期照護(hù)的內(nèi)容比較全面，對(duì)照護(hù)對(duì)象的界定、評(píng)估分級(jí)有著嚴(yán)格的體系和制度，另外對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的管理及監(jiān)督機(jī)制也很完善。由于各國(guó)的國(guó)情不同導(dǎo)致其老年長(zhǎng)期照護(hù)指導(dǎo)模式也各具特色，對(duì)各個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及家庭生活產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。

日本是亞洲關(guān)注和研究老年照護(hù)最早的國(guó)家之一，日本老年長(zhǎng)期照護(hù)起步于20世紀(jì)80年代，建立了一整套完善的老年長(zhǎng)期照護(hù)（介護(hù)）體系：①職業(yè)化照護(hù)工作機(jī)構(gòu)；②專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化照護(hù)人才教育，包括醫(yī)師、護(hù)士、介護(hù)士、營(yíng)養(yǎng)師、理療師、義肢裝具士等；③建立了規(guī)范的流程、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量控制體系，照護(hù)的等級(jí)按需求分為6級(jí)；④有系統(tǒng)的法律保障和保險(xiǎn)制度。

美國(guó)老年照護(hù)采用的是全方位老年服務(wù)模式：通過(guò)多學(xué)科成員組成的照護(hù)協(xié)作組提供服務(wù)，包括內(nèi)科醫(yī)師、照護(hù)實(shí)踐醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士、助理護(hù)士、健康助理、社會(huì)工作者、生理康復(fù)治療師、生活技能康復(fù)治療師、語(yǔ)言康復(fù)治療師、藥劑師、營(yíng)養(yǎng)師、牧師、司機(jī)及其他后勤人員。他們共同評(píng)估服務(wù)對(duì)象的需求，制定出個(gè)體照護(hù)計(jì)劃，并以此提供全方位的醫(yī)療、照護(hù)、康復(fù)以及情感支持和相關(guān)社會(huì)服務(wù)。與之相配的有較完善的老年醫(yī)學(xué)和老年照護(hù)學(xué)教育體系，強(qiáng)有力的保障了老年照護(hù)質(zhì)量和教學(xué)研究水平。意大利老年照護(hù)服務(wù)是世界上開(kāi)展較早的國(guó)家之一。由醫(yī)師、康復(fù)師、照護(hù)人員、社會(huì)—心理工作者組成的老年服務(wù)團(tuán)隊(duì)，定期對(duì)社區(qū)老年進(jìn)行綜合健康和脆弱性評(píng)估，并將全部資料實(shí)行計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理，根據(jù)老年人生活自理情況決定實(shí)施居家還是進(jìn)入老年長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)。進(jìn)入長(zhǎng)期護(hù)料機(jī)構(gòu)的老年人，定期老年綜合評(píng)估和老年脆弱評(píng)估已經(jīng)成為常態(tài)化服務(wù)項(xiàng)目，依據(jù)評(píng)估的結(jié)果提供服務(wù)，并且對(duì)服務(wù)項(xiàng)目和強(qiáng)度實(shí)施量化管理，合理配置服務(wù)資源。規(guī)定每個(gè)老年人每周最低照護(hù)時(shí)間，其中醫(yī)師、護(hù)士、社會(huì)心理輔導(dǎo)員和養(yǎng)老照護(hù)員所提供的服務(wù)時(shí)間都有相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)。老年長(zhǎng)期照料機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員均需經(jīng)過(guò)規(guī)范的老年醫(yī)療、照護(hù)和心理等相關(guān)的專業(yè)教育，并獲得資質(zhì)證書(shū)。以專業(yè)護(hù)理人員為例，護(hù)士須接受3年的本科教育，然后通過(guò)一級(jí)進(jìn)修，即老年照護(hù)專業(yè)進(jìn)修才能從事老年照護(hù)協(xié)調(diào)員工作，包括策劃、運(yùn)行、組織、指導(dǎo)、評(píng)估和監(jiān)督。照護(hù)協(xié)調(diào)員通過(guò)二級(jí)進(jìn)修獲得老年照護(hù)碩士學(xué)位后才能勝任老年照護(hù)院護(hù)士長(zhǎng)職務(wù)（相當(dāng)于綜合醫(yī)院的業(yè)務(wù)副院長(zhǎng)），護(hù)士長(zhǎng)組織協(xié)調(diào)全面工作，負(fù)責(zé)人力資源的管理，根據(jù)入住老年人的類型采取特定的組織形式，展開(kāi)工作，監(jiān)督照護(hù)質(zhì)量。英國(guó)于1991年發(fā)布了《社區(qū)照護(hù)白皮書(shū)》，現(xiàn)已建成分工明確、條理清晰的老年照護(hù)服務(wù)體系。其照護(hù)模式為基本安全網(wǎng)模式，這種模式下的籌資通常由國(guó)家和（或）地方稅收以及使用者自付的費(fèi)用組成，只有少數(shù)人可以獲得享受公共資源的資格。照護(hù)服務(wù)內(nèi)容包括日常生活照護(hù)、醫(yī)療照護(hù)以及社會(huì)服務(wù)等，其中強(qiáng)調(diào)家庭成員的照護(hù)。照護(hù)對(duì)象主要是老年人和失能者。照護(hù)服務(wù)的質(zhì)量有嚴(yán)格的控制措施，如英格蘭由中央政府出資支持社會(huì)護(hù)理監(jiān)察委員會(huì)、一般性護(hù)理委員會(huì)及卓越社會(huì)護(hù)理研究所進(jìn)行監(jiān)管。

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)從20世紀(jì)80年代早期開(kāi)始發(fā)展正規(guī)的社會(huì)護(hù)理系，這些老年人的正規(guī)護(hù)理服務(wù)由各個(gè)地方政府提供。1991年臺(tái)北市改變護(hù)理服務(wù)策略，由購(gòu)買非營(yíng)利性組織的服務(wù)來(lái)提供護(hù)理，而不再由公共部門直接提供服務(wù)。這種“購(gòu)買者—提供者”的老人居家服務(wù)模式已在中國(guó)臺(tái)灣普及。為了促進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理體系的發(fā)展，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在2007年3月推動(dòng)“長(zhǎng)期護(hù)理10年計(jì)劃”，清晰地規(guī)范了享受長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的資格條件，主要是根據(jù)年齡、失能狀況和經(jīng)濟(jì)狀況而定，提供居家服務(wù)、日間照顧和機(jī)構(gòu)照顧，而心理健康居家護(hù)理和社區(qū)康復(fù)也被提供，用以維持或促進(jìn)失能者的身心功能。“長(zhǎng)期護(hù)理10年計(jì)劃”的基本目的之一是“屬地老年化”，即希望老年人留在自己熟悉的環(huán)境中接受護(hù)理，而無(wú)需入住機(jī)構(gòu)。因此政府優(yōu)先發(fā)展居家和社區(qū)服務(wù)，并提供補(bǔ)助，由于“長(zhǎng)期護(hù)理10年計(jì)劃”的實(shí)施，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已成功地建立了老年人的長(zhǎng)期護(hù)理體制，不論老年人的經(jīng)濟(jì)狀況如何，提供普惠式服務(wù)，擴(kuò)大了服務(wù)范圍，應(yīng)對(duì)家庭提供老年人照顧功能的弱化。但是未來(lái)的政策防線仍然具有相當(dāng)爭(zhēng)議，因?yàn)楝F(xiàn)行制度的財(cái)源來(lái)自稅收，以及有償使用民眾的支出費(fèi)用。隨著人口老齡化的日益加深，這一制度在財(cái)政上將變得不可持續(xù)，因此將依靠稅收的長(zhǎng)期護(hù)理制度轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)模式的訴求仍是政策爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

在中國(guó)香港，老年長(zhǎng)期照護(hù)是福利服務(wù)，被稱為“安老服務(wù)”。政府對(duì)社會(huì)福利介入時(shí)間較晚，其對(duì)“安老服務(wù)”的積極干預(yù)是自1977年開(kāi)始的。1994年，中國(guó)香港啟動(dòng)“長(zhǎng)者卡”計(jì)劃。1997年以來(lái)，中國(guó)香港的施政報(bào)告均把“照顧長(zhǎng)者”定為一項(xiàng)策略性施政方針。安老服務(wù)基本理念是“老有所養(yǎng)”“老有所屬”和“老有所為”。宗旨是使長(zhǎng)者有尊嚴(yán)地生活，并給他們提供適當(dāng)?shù)闹г瑥亩嵘麄儗?duì)社區(qū)的歸屬感，并享有一個(gè)有保障和有價(jià)值的生活方式。圍繞上述理念與宗旨，中國(guó)香港分別建立了老年社區(qū)支援服務(wù)、安老院舍服務(wù)和長(zhǎng)者醫(yī)療服務(wù)三大安老服務(wù)體系。社會(huì)福利署于2000年開(kāi)始推行“安老服務(wù)統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制”，采用國(guó)際認(rèn)可的評(píng)估工具，評(píng)估長(zhǎng)者在護(hù)理方面的需要，并編配合適的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。家庭仍將在老年人社會(huì)福利中承擔(dān)第一線功能，但會(huì)建立完善的長(zhǎng)者社區(qū)支援服務(wù)體系，并輔之以安老院舍服務(wù)。中國(guó)香港的老年福利服務(wù)體系與護(hù)理體系緊密聯(lián)系，難以分開(kāi)。中國(guó)香港的養(yǎng)老護(hù)理制度是一個(gè)體系，從老年人需要的角度制定制度，在具體管理和執(zhí)行過(guò)程中，實(shí)行的是對(duì)口、專業(yè)化管理，每個(gè)領(lǐng)域分別對(duì)應(yīng)著政府相應(yīng)的管理部門，分工、責(zé)任比較明確。安老服務(wù)統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制適用申請(qǐng)安老院、護(hù)理安老院、護(hù)養(yǎng)院、長(zhǎng)者日間護(hù)理中心，改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)及綜合家居服務(wù)內(nèi)的傷殘及體弱個(gè)案。認(rèn)可評(píng)估員均為專業(yè)人士，例如社會(huì)工作者、護(hù)士、職業(yè)治療師和物理治療師等，他們需接受使用“長(zhǎng)者健康及家居護(hù)理評(píng)估”的訓(xùn)練并取得認(rèn)可資格，方可執(zhí)行評(píng)估工作。中國(guó)香港養(yǎng)老護(hù)理制度從制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培養(yǎng)籌資模式等均有明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

自1949年以來(lái)，我國(guó)大陸地區(qū)的老齡政策經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

1.家庭供給為主，國(guó)家負(fù)責(zé)贍養(yǎng)城鄉(xiāng)“三無(wú)”人員（1949—1982年）。“三無(wú)”即無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)和撫養(yǎng)能力。新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興，政府主要致力于解決人民群眾基本的生活保障問(wèn)題，老年人服務(wù)無(wú)論城鄉(xiāng)都以家庭為供給主體，國(guó)家政策覆蓋的服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容都非常有限。20世紀(jì)50年代末，城市“三無(wú)”老人的養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯，國(guó)家開(kāi)始推動(dòng)福利企業(yè)和公辦福利院的發(fā)展，為他們提供救濟(jì)型的養(yǎng)老服務(wù)。到1964年，全國(guó)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)733個(gè)，近7.9萬(wàn)“三無(wú)”老人被吸納到城鎮(zhèn)福利院。在農(nóng)村，對(duì)“三無(wú)”老人采取了由村莊的生產(chǎn)隊(duì)提供五保即“保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬”的方式。

2.社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)（1982—2006年）。20世紀(jì)80年代，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，伴隨著家庭結(jié)構(gòu)的小型化和核心化，我國(guó)開(kāi)始逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)。當(dāng)國(guó)企改革、提前退休和下崗潮襲來(lái)時(shí)，社區(qū)擁塞了大批中年人和老年人，社區(qū)服務(wù)的需求日益凸顯。為了適應(yīng)這一社會(huì)轉(zhuǎn)型，1982年全國(guó)老齡工作委員會(huì)成立，初步形成了從中央到地方的老齡工作網(wǎng)絡(luò)。1983年民政部提出社會(huì)福利社會(huì)化的發(fā)展思路，推動(dòng)社會(huì)力量舉辦福利機(jī)構(gòu)，社區(qū)推行福利性養(yǎng)老服務(wù)。1992年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，“居民服務(wù)業(yè)”成為我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目。在此背景下，《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000）》出臺(tái)，提出“要堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的原則”，“擴(kuò)大社會(huì)化服務(wù)范圍”，“擴(kuò)大老年社會(huì)化服務(wù)”。1996年，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》出臺(tái)，在明確規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”的同時(shí)，指出要“發(fā)展社區(qū)服務(wù)，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動(dòng)、疾病護(hù)理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)”。這一階段國(guó)家不僅提出了“社會(huì)養(yǎng)老”的原則，并且將應(yīng)對(duì)老年人服務(wù)需求包括照料服務(wù)的解決思路寄托于社區(qū)，較之依靠家庭養(yǎng)老在政策上有了重大轉(zhuǎn)變，也為以后提出居家養(yǎng)老政策奠定了基礎(chǔ)。這個(gè)時(shí)期，市場(chǎng)體制正在沖破計(jì)劃體制的束縛，教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化呼聲高漲，這也推動(dòng)“社會(huì)福利社會(huì)化”浪潮中涌現(xiàn)出一大批個(gè)體戶和企業(yè)自辦的敬老院。對(duì)于這些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府既無(wú)規(guī)劃更無(wú)管理，致使民辦老人院良莠不齊，惡性競(jìng)爭(zhēng)。1999年，民政部頒布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，打破了這一被動(dòng)局面，要求民辦老人院向規(guī)范化邁進(jìn)。同時(shí)，民政部門開(kāi)始成為發(fā)展社區(qū)服務(wù)包括養(yǎng)老服務(wù)的主體力量，老齡委作為國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題的協(xié)調(diào)部門，開(kāi)始發(fā)揮作用。

當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)老人院和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象，大部分是50多歲提前下崗人員，他們更需要生活、醫(yī)療和文體服務(wù)，社區(qū)社會(huì)組織因而有所發(fā)展，辦起了老人書(shū)畫(huà)會(huì)、舞蹈隊(duì)、體育隊(duì)等，還形成了多樣化的社區(qū)志愿者隊(duì)伍。盡管老年社會(huì)化服務(wù)做起來(lái)了，卻缺乏針對(duì)失能尤其失智老人的服務(wù)，無(wú)論社區(qū)還是機(jī)構(gòu)，服務(wù)的對(duì)象大都是健康的中老年人，這與當(dāng)時(shí)高齡老人和失能失智老人總量不高，其服務(wù)需求被大量健康中老年人所掩蓋有關(guān)。衛(wèi)生部門同期在構(gòu)建社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系時(shí)開(kāi)展了家庭病床的便民措施，在方便老年人就醫(yī)、解決住院難的同時(shí)開(kāi)發(fā)了家庭護(hù)理服務(wù)。

3.居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)互配，長(zhǎng)照進(jìn)入政策視野（2006年至今）。2001年，我國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)正式進(jìn)入了老年型，人口老齡化速度加快，失能失智人口逐年快速增長(zhǎng)，致使對(duì)失能失智人口的長(zhǎng)期照護(hù)問(wèn)題逐漸引起國(guó)家的重視。2006年是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在此之前，國(guó)家的老齡政策是補(bǔ)缺型為主、兼顧普惠型的老年福利政策，在普惠型為老年服務(wù)體系建設(shè)中，盡管提出“國(guó)家、社會(huì)、家庭和個(gè)人相結(jié)合”，不過(guò)，對(duì)象是社會(huì)一般老人而非失能失智者，所以，在“十五”和“十一五”兩個(gè)規(guī)劃中，都將“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)”作為主要目標(biāo)。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)老齡委辦公室、發(fā)展改革委等十部委“關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)”，首次提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)”。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。2011年，“老齡事業(yè)‘十二五’規(guī)劃”明確提出，要發(fā)展適度普惠型的老年社會(huì)福利事業(yè)，并將上述居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三者互配養(yǎng)老服務(wù)體系的政策概念修正為“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”。同年，民政部發(fā)布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，首次提出解決失能、半失能老年群體養(yǎng)老問(wèn)題是加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急，并且明確政府的職責(zé)就是要在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)、培育市場(chǎng)、投資帶動(dòng)和示范引導(dǎo)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，顯然，這是國(guó)家老年人服務(wù)政策轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。2012年底，國(guó)家再次修訂并頒布《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，規(guī)定“國(guó)家逐步開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求”。2015年9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見(jiàn)》，第一次將長(zhǎng)期照護(hù)對(duì)象界定為“因殘疾產(chǎn)生的特殊護(hù)理消費(fèi)品和照護(hù)服務(wù)支出持續(xù)6個(gè)月以上時(shí)間”，且護(hù)理補(bǔ)貼“主要補(bǔ)助殘疾人因殘疾產(chǎn)生的額外長(zhǎng)期照護(hù)支出”，還提出各類需要長(zhǎng)期照護(hù)的殘疾人都應(yīng)逐步地納入政策補(bǔ)貼范圍。這是長(zhǎng)照政策領(lǐng)域的重要進(jìn)步。同年，財(cái)政部、民政部、教育部等十部委簽發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，①鼓勵(lì)民間資本舉辦養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)。2016年3月，中國(guó)人民銀行、民政部等部門單位，簽發(fā)了關(guān)于“金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)”，②推動(dòng)金融資源向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域配置和傾斜。同年7月，人力資源社會(huì)保障部辦公廳出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，選擇15個(gè)城市試點(diǎn)，先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)。截至2016年8月，全國(guó)26個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了高齡津貼補(bǔ)貼政策，20個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策，17個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了護(hù)理補(bǔ)貼政策。自1982年至今，中國(guó)的老齡事業(yè)走過(guò)30多年，從補(bǔ)缺型到適度普惠型，從家庭養(yǎng)老到社會(huì)養(yǎng)老，服務(wù)對(duì)象從一般老人到失能失智老人，服務(wù)內(nèi)容從養(yǎng)、醫(yī)、教、學(xué)、樂(lè)到生活照顧和專業(yè)護(hù)理，尤其2011年以后，將失能失智老年人的照護(hù)提上日程，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)部門參與其中，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)增加值在服務(wù)業(yè)中的比重有了顯著提升。不過(guò)，由于政策效果不夠明顯，被業(yè)內(nèi)人士稱為“起步十年，依然起步”，整個(gè)社會(huì)對(duì)現(xiàn)代老年人服務(wù)業(yè)尤其針對(duì)失能失智者的長(zhǎng)期照護(hù)行業(yè)依然十分陌生。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后，具體表現(xiàn)在以下5個(gè)方面：

在長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的監(jiān)管方面，我國(guó)一直處于管理部門定位不明確的狀態(tài)，即老年長(zhǎng)期照護(hù)最終是由衛(wèi)生部門還是由民政部門或是由其他部門來(lái)管理，沒(méi)有明確的職責(zé)分工，監(jiān)管混亂；同時(shí)還缺失長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的人力資格認(rèn)證機(jī)制與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管不到位。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不同性質(zhì)、多種形式的老年醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，如老年醫(yī)院、老年康復(fù)院，老年公寓、敬老院、托老所、老年服務(wù)中心等。然而，介于醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)卻嚴(yán)重短缺，現(xiàn)有服務(wù)資源難以與服務(wù)需求相適應(yīng)，供需矛盾十分突出。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)呈現(xiàn)資源總量嚴(yán)重不足、床位利用率低和服務(wù)質(zhì)量差等特點(diǎn)。

老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)應(yīng)是介于老年醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)之間的一種服務(wù)，服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是失能的老人。但是由于我國(guó)尚未形成“分層管理、無(wú)縫銜接”的老年健康服務(wù)體系，致使絕大部分老年服務(wù)機(jī)構(gòu)功能不明確，定位不清楚。

因老年人長(zhǎng)期照護(hù)是對(duì)失能老人的照護(hù)，因此其機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)充分考慮到失能老人的特點(diǎn)，在組織建設(shè)、設(shè)施設(shè)置和人員配置等方面應(yīng)有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但現(xiàn)狀是管理制度不完善、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)缺乏和整理規(guī)范不健全。長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)分為日常生活照料、醫(yī)療護(hù)理和特別照顧服務(wù)3大類，實(shí)踐中一些機(jī)構(gòu)往往以日常生活照料為主，而日常保健和康復(fù)護(hù)理等醫(yī)療護(hù)理、特別照顧服務(wù)功能沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。

當(dāng)前，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的一個(gè)重要問(wèn)題是缺少訓(xùn)練有素的護(hù)理人員，這對(duì)老年人的照護(hù)服務(wù)非常關(guān)鍵。

我國(guó)幾乎沒(méi)有專業(yè)的老年護(hù)理人才。在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)項(xiàng)目中，從事服務(wù)工作的人員主要是企業(yè)下崗和來(lái)自農(nóng)村的人員。這些人受教育程度相對(duì)較低，女性占絕大多數(shù)，來(lái)到服務(wù)工作崗位之前接受相關(guān)培訓(xùn)甚少，基本上是邊學(xué)邊服務(wù)。即使有相關(guān)部門組織一些培訓(xùn)活動(dòng)，也是不系統(tǒng)和非制度化。目前，從事老年長(zhǎng)期照護(hù)的護(hù)士大都學(xué)歷低、人數(shù)少，且沒(méi)有接受過(guò)老年護(hù)理的系統(tǒng)教育，知識(shí)老化和知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，且只能從事一般的生活和醫(yī)療護(hù)理，缺乏專業(yè)性。

許多養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作人員和管理人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，大多數(shù)工作人員學(xué)歷是初中或初中以下，即使大中小城市，一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)超過(guò)半數(shù)的工作人員的學(xué)歷水平也僅僅是初中甚至初中以下，大學(xué)文化程度或者是專科學(xué)校畢業(yè)的所占比例極小。由于缺乏相關(guān)專業(yè)及崗位的技術(shù)培訓(xùn)和基本的醫(yī)療、護(hù)理知識(shí)，使一些本不應(yīng)該死亡的老年人死亡，本不應(yīng)該殘疾的老年人殘疾，更談不上提高服務(wù)水平和質(zhì)量，存在引發(fā)糾紛的嚴(yán)重隱患，甚至還會(huì)有不良事件發(fā)生。

長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度尚未建立，嚴(yán)重影響并降低了長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)服務(wù)的整體水平。民辦照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)中大多數(shù)從事護(hù)理工作的人員為下崗女工或農(nóng)民工，學(xué)歷低，難以勝任護(hù)理工作。國(guó)家和政府主辦的老年長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)中從業(yè)人員素質(zhì)較高，但其數(shù)量極少，難以滿足巨大的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求。因無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依和無(wú)制度可循，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)中的管理人員和護(hù)理人員普遍意識(shí)不到自身專業(yè)的重要性，致使服務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理缺乏制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。

我國(guó)已經(jīng)初步搭建了一個(gè)基本的老年福利政策框架，但從老年人社會(huì)福利事業(yè)的客觀要求來(lái)看，我國(guó)老年人社會(huì)福利政策法規(guī)體系的建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不僅在總體上缺少法律層面的根本保障，老年人社會(huì)福利的政策法規(guī)體系建設(shè)也滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，老年人社會(huì)福利政策建設(shè)缺少配套和銜接體系。此外，老年人社會(huì)福利政策落實(shí)不到位和不落實(shí)現(xiàn)象突出，特別是表現(xiàn)在財(cái)政資助、稅收減免、用地劃撥等方面。

長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)是為老年人提供長(zhǎng)期照護(hù)的一種有效的籌資渠道，但限于我國(guó)相關(guān)政策法規(guī)的制約，多數(shù)省市老年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展一直停滯不前。

2020年我國(guó)將全面建成小康社會(huì)，屆時(shí)人口老齡化也將進(jìn)一步加劇，新的社會(huì)發(fā)展階段決定了認(rèn)真設(shè)計(jì)未來(lái)我國(guó)的老年長(zhǎng)期照護(hù)制度的重要性。同時(shí)，應(yīng)建立相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系和服務(wù)體系的信息共享機(jī)制，并以此為依據(jù)來(lái)動(dòng)態(tài)調(diào)整發(fā)展規(guī)劃，從而確保全面小康社會(huì)中的老年人長(zhǎng)期照護(hù)與整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，是全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)的發(fā)展。