第四節　我國土地流轉常見糾紛與解決建議

一、土地流轉中的問題

農村土地規范有序地流轉是在農村建立社會主義市場經濟體制的題中之義和迫切任務，是農村市場經濟歷史和邏輯的發展。在實踐中，集體土地通過市場機制實現資源的流轉配置在不同領域以不同方式不同程度地發生著，顯現出強勁的市場化流轉趨勢，但同時也存在著與市場化特征要求不相適應的問題。

1．土地流轉社會化服務缺位

農地流轉主要是依靠政府力量發動及推進，土地資源如何規劃配置，都是由政府安排。地方政府追求經濟發展指標，存在一些土地過度征用，擴地建房，人為加速城鎮化速度，造成農村土地的盲目流轉，這些行政行為此時就會影響農地流轉市場的市場機制。

自20世紀80年代土地承包責任制以來，各地客觀上已存在大量承包土地流轉行為，但由于多種原因，農村土地流轉手續不完備。2003年《農村土地承包法》施行后，政府所能提供的“中華人民共和國農村土地承包經營權證”變更服務，只是農戶在土地轉讓和互換時辦理過戶手續的管理，根本不能滿足農村社會對有形土地流轉市場多方面服務的迫切需求。目前，由于多數鄉鎮還沒有建立起農村土地流轉市場，農村土地流轉信息渠道不暢，普遍存在“要轉的，轉不出；要租的，租不到”的現象，在很大程度上延緩了通過土地流轉實現土地規模經營的進程。

2．土地資源配置效率尚待提高

一是部分土地利用效率低。由于社會保障制度差異，大部分進城務工的農民無法真正融入城市，他們不會放棄土地，加之土地流轉信息不暢，普遍存在農業生產業余化、農村“空心化”、勞動力老齡化甚至土地拋荒現象。即使土地采取轉包、出租、代耕等方式流轉，由于流轉期限短，經營者往往采取掠奪式的經營方式，不利地力提升。二是存在規模不經濟現象。由于責任制初期形成的田地零分細劃，自發流轉的農戶普遍規模小、不成片，機械操作十分不便，制約了農機使用和農業先進科技推廣，以致規模不經濟。

3．農村土地流轉管理亟待規范

農民初次分配到承包地之后，由于沒有相應的管理法規，對地籍調查、登記、統計、評價反映和監管土地位置、數量、質量、權屬、用途、變更等農用土地經營管理制度缺乏，有關的法律制度建設滯后，承包地的流轉缺乏法制化管理。在農戶之間土地流轉方面，土地承包經營權流轉一般發生在自然村及其鄰村、鄰鄉，一般都沒有什么規范的土地使用權流轉合同，甚至也沒有向集體備案，在時間上具有臨時性。其對象主要是親朋好友，多以口頭協議為主，流轉雙方大多采取“一對一”討價還價的協商讓地方式，既缺乏公開的競價機制，又缺少法律保障和社會監督，流轉協議也存在不規范的問題。一旦出現不支付租金、不兌現收益分成、受讓方將土地使用權自行再轉讓、土地使用權發生權屬糾紛時，就難以從法律和行政進行維護和處理。我國農村土地流轉不規范、糾紛多的另一個原因是進行土地使用權交易登記備案所需的交易費用太大，導致土地承包經營權多以口頭協議或一紙書面合同為準，從而導致土地糾紛發生的頻率非常高。由于現有土地承包經營制度的安排和非農就業機會的不穩定，大多數土地轉包是短期的或是不確定的，交易雙方可以隨時終止交易。

4．土地糾紛調處體系不完善，農民合法權益難以充分保護

當前，化解農村土地承包糾紛主要有當事人協商、調解、仲裁和訴訟四種方式。農村承包土地糾紛具有標的額小、地域廣、取證難、政策性強的特點，由于土地糾紛調處體系有漏洞，目前普遍存在土地糾紛村組織難以調解、相關單位不愿解決、仲裁機構無力裁決、法院不解決和成本高的現象，農民的合法權益難以得到充分保護，有的矛盾激化，影響了農村社會穩定。 一是村組織居中調解難。由于農村土地承包基本制度的特點，大量的農村土地承包糾紛雖發生于農戶（承包方）之間，但村組織（發包方）往往是關聯方（當事人），導致村干部難以居中調解。二是部分農村土地糾紛仲裁機構虛置。

5．土地承包經營權流轉存在侵權現象

近年來，在農村土地流轉過程中，違背農民意愿損害農民利益的事件屢屢發生。有的鄉鎮政府或村民委員會隨意改變土地承包關系，強迫流轉，剝奪農民的承包經營權和土地收益權，侵犯農民權益，影響了農民正常的生產生活。

6．市場中介組織匱乏，不易流轉

土地流轉交易組織包括交易載體和交易規則。交易載體是指交易的場所和監督管理機構，交易規則是指必須遵循的各項法律、制度和條例等。我國土地流轉的交易組織欠缺主要表現在：首先，我國農村土地交易的市場基礎設施建設少，場所、機構等都相當缺乏；其次，土地承包經營權流轉的監督主體缺位。雖然我國在縣以上政府成立了國土局，鄉政府也有國土站，但是這類機構只負責國土的規劃、耕地的保護、用地的審批，而沒有土地承包經營權交易的監督職能和管理權限，由于監督功能弱化，使土地承包經營權主體的利益經常受侵蝕，不能為主體提供穩定的收入預期，這又阻礙了交易組織的進一步發育。因此，農村土地承包經營權流轉在這種既沒有權威性法規可遵循，又缺乏相應的市場規則、監督機構保證的情況下運作，容易造成土地流轉市場混亂、集體土地資產流失及管理失控，刺激土地流轉中大量不符合市場規律和現行政策的問題的產生。

農地承包經營權作為一種特殊的商品，其交易與其他商品相比，需支付更大的搜尋成本、談判成本和履約成本；而且其運作程序相對復雜，涉及多個產權主體（所有者、經營者和使用者）的經濟利益，再加上交易主體的素質參差不齊，無法通曉如此復雜的轉讓程序，這就要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。當前我國這種完善的交易中介服務體系尚未建立起來，農村土地承包經營權流轉是在一種信息不對稱的雙邊壟斷市場中運行的，往往出現“有買找不到賣、有賣找不到買”的現象，土地承包經營權交易局限在比較小的范圍內。土地流轉的市場中介組織相當匱乏，具有一定規模的種植大戶為數甚少，農村合作經濟組織（村委會）的服務功能也發揮得很不夠，這種情況已經嚴重影響了土地流轉的速度、規模和效益，不利于土地資源的優化配置。從流轉機制來看，絕大部分村（組）的土地流轉機制和土地投資補償制度尚不健全，流轉程序不夠規范，土地流轉的自發性、隨意性、盲目性比較大。

7．流轉機制不健全，流轉存在難度

目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態，相互之間的轉包、轉讓往往以口頭協議的形式進行，口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，產業結構調整的積極性不高。這些現象的存在不僅不利于土地經營權的正常流轉，也為以后產生一些不必要的糾紛和不穩定因素留下隱患。一些經濟發達地區由集體承擔其成員的就業安排、病殘和養老保險，這對土地資源的流轉和合理配置有明顯的促進作用。但多數地方的廣大農民依然把土地作為安身立命的基本生活資料，作為獲取收入的重要來源。沒有完善的社會保障制度或是穩定的土地流轉收益，就會影響農民離土的安全感和適應市場風險的能力，土地承包經營權的市場化流轉也將嚴重受阻。

市場經濟條件下，農業是兼具自然風險和市場風險的弱質產業，特別是在我國農業基礎薄弱的情況下，表現特別明顯。農田基礎設施年久失修、自然災害頻繁發生且成災率不斷上升，大大加重了農業生產過程的風險成本；市場機制下的農產品價格無規則波動又使農民難以有效地進行微觀決策以適應變化莫測的市場。這種小生產與大市場的矛盾使得農民無論是在產品競爭還是資源配置競爭方面都處于不利地位。兩種風險相互交織下，農民很難獲得社會平均利潤，有時甚至難以收回成本。因此，在沒有健全的農業風險防范機制條件下，土地有償的市場化流轉就會因巨大的經營風險而難以推行，即使推行也難以達到預期目的。

二、土地流轉問題的解決建議

農村土地流轉是家庭承包制推行以來，深化農村土地制度改革的制度創新，不僅關系到農民的切身利益，而且對農村經濟和整個國民經濟發展都會產生深遠的影響。因此，應從全局上把握，積極推進，規范運作，加快有序發展。

1．進一步完善土地制度

為了促進土地流動，發展規模經營，促進農業產業化的發展，需要改革原有的農地制度，進行農地制度創新。農地制度創新就要使新的產權制度與家庭承包制相適應。家庭承包制目前之所以阻礙著規模經營，并不在于家庭承包制本身，而在于其當時所遵循的“平均”原則不適應在新的歷史條件下規模經營的發展。因此，新的產權制度應在堅持家庭承包制的前提下引入效率原則，只有這樣才既能保護農村基本制度的長期穩定，又能實現規模經營。現行農村土地所有權制度雖在法律上明確規定農村集體土地為農民集體所有，但在實際運作中，卻存在所有權主體虛位與錯位、權能性質模糊等缺陷，難以適應農村土地流轉市場化的要求。造成這種問題的根本原因不是農村土地所有權的地位的問題，而是在于如何實現農民集體所有的土地所有權，充分保障農民集體和內部成員的土地權利，避免集體土地所有權主體的虛位及錯位。

從土地承包經營權流轉的制度內在含義和農村集體土地市場化流轉現實要求的雙向角度來考慮。一方面，當前所有權制度的創新更應集中于農民集體土地所有權的確權簽證和規范管理，明確農民集體所有的土地界線和所有權在土地流轉中的主體權能。另一方面，與所有權相比，土地承包經營權具有制度變遷更直接的效率意義。而且，從土地產權利益的歸屬來看，使用權即承包經營權具有所有權屬性。

在成熟的市場條件下，土地承包經營權是一項相對獨立和完整的財產權利。農戶通過承包、受讓等方式獲得土地承包經營權后，就相應擁有對土地的占有、使用、收益和部分處置的權利，而且還可以依法從事有償轉讓、轉包、入股、貸款、抵押等活動。而我國土地處分權從來沒有真正賦予農民，比如，農戶一直缺乏土地抵押的權利，不可以將土地的承包經營權作為可以抵押的財產，向金融機構獲得貸款。舊中國曾長期存在土地使用權的出賣、抵押，以及現階段“四荒”使用權拍賣的實踐，也證明土地承包經營權應包括處分權。所以應賦予土地使用權物權的地位，建立土地承包經營權流轉的市場化機制，使承包經營權作為獨立的交換價值進行流轉。

我國土地產權雖然存在著土地所有權、使用權、承包經營權、轉讓權等權利，但各項權利的界定沒有具體規定，權責利關系很不明確。例如，在土地承包合同中雙方權責不清，或只有承包方的義務，沒有發包方的責任，有的連承包合同都沒簽訂。同時，土地承包期不斷調整變化，土地如何轉包轉租，轉包轉租后各方的權責利關系如何處理等等，都缺乏有效的法律規定。因此，土地的產權排他性弱，無法順暢轉讓。

土地承包經營權有廣義和狹義之分。狹義的土地承包經營權是指依法對土地的實際使用，與土地占有權、收益權和處分權是并列關系；廣義的土地承包經營權是指獨立于土地權能之外的，含有土地占有權、狹義的土地使用權、部分收益權和不完全處分權的集合。嚴格地說，目前的土地承包經營權僅僅是一種在土地上耕作的權利，是狹義的土地使用權，除了承包土地的行為權利明確屬于農民外，有關抵押、繼承等其他土地權利未進行明確的規定，而且實踐中農民的土地經營自主權經常受到侵犯，如某些基層政府常以調整產業結構為名，用行政命令的方式強行要求農民種什么、不準種什么，搞一刀切，致使承包地的實際種植權往往受制于集體。對于土地來說，沒有規定的交易權利是不受保護的，不受保護的交易權利等于沒有權利。不完整的土地權能使農民只能耕作利用，無法充分進行資產運營。對土地承包經營權可轉讓性認識不足或對其流轉權利的不當限制，均會加大土地流轉的啟動成本，部分流轉主體只有私下交易，從而使流轉過程的規范性難以保證，不利于土地的有效流轉。

2．政府加強管理與服務

實證研究表明，目前經濟發達地區的農民已經具有較高的農地流轉欲望。但是由于一些社會和制度因素的制約，這種欲望大多不能變成現實的流轉行為。為了以較低的成本實現農地的流轉，農民大多希望政府發揮更大的作用。因此政府要從當地的實際情況出發，制定和完善各種管理辦法，加強監督和檢查工作，完善服務職能，堅持分類指導，穩步推進。農業行政主管部門和農村經營管理部門要擔負起組織、協調、實施以及指導、監督等工作，要深入實際，及時掌握農村土地流轉的新情況，在政策咨詢、組織實施等方面提供服務，并積極幫助解決土地使用權流轉過程中遇到的困難和存在的問題。要強化農業承包合同管理，完善各種管理制度，為土地承包經營權流轉創造條件，打好基礎，促進農村土地承包經營權流轉工作健康發展。但是在政府的管理和服務中要特別注意防止兩種傾向：一是無所作為，放任自流，使農村土地流轉處于無序狀態；二是行政包辦代替，違背農民意愿，不顧條件，強行推動流轉，損害農民的承包權益，引起農民不滿。因此，土地流轉要在一定的原則下進行。

土地承包經營權流轉有轉包、轉讓、出租、入股、互換等形式，不同的形式有不同的操作規程，因此對不同的流轉形式實行分類管理。①在農戶自愿放棄土地家庭承包經營權的前提下，可采用轉讓的方式將其土地轉給本集體經濟組織內部其他成員，但不能轉讓給非本集體經濟組織成員。②農戶可以將土地家庭承包經營權入股組成土地合作社，但不得以土地家庭承包經營權入股參與組建股份公司，發展農地股份合作社，應密切關注并積極加以引導。為此，應加快農村合作社法的立法進程。③農村土地可以出租給工商企業、事業單位和城鎮居民，但應對受讓方的農業經營資格予以確認，應鼓勵受讓方采取資金集約和技術集約的方式開發農業，采取公司加農戶、訂單農業等方式，帶動農戶發展農業產業化經營，這樣才有利于提高農業素質和競爭力，實現農業結構的戰略性調整和增加農民收入。到農村租賃農民承包的土地，應當與承包農戶直接簽訂合同，并報請鄉村集體經濟組織批準；租賃農戶委托鄉村集體經濟組織或中介組織流轉的土地，則與受委托單位簽訂合同。目前已與鄉鎮政府或村級組織簽訂合同的，要做好完善工作；沒有簽合同的，要做好補簽工作。對大規模連片承包地的經營方式要予以適當限制，不宜提倡以反租倒包方式發展農地經營。對大規模連片租用農戶承包土地的行為可采取由農業行政主管部門分級登記審查的辦法，對租地經營條件、承包農戶權益保障等進行審查，以切實維護土地流轉各方的合法權益。

管理機關要指導當事雙方訂立流轉合同。已形成穩定流轉關系的，流轉雙方要依法訂立書面流轉協議（合同）。協議（合同）應明確雙方的權利、義務和違約責任，明確稅費繳納方式和考慮時間變化對相關稅費的影響。農村土地流轉協議（合同）可以到農村承包合同管理部門辦理鑒證手續，其鑒證結果應送同級農村土地承包合同管理機關備案。需要公證的，還應到公證機關辦理公證手續。協議（合同）經批準生效后，雙方都必須認真履行，同時要及時調解和處理流轉的糾紛。農村承包合同管理機關要健全糾紛調處和仲裁機構，充實人員；要加強巡回檢查，及時發現土地承包和流轉中出現的問題，及時調處矛盾和糾紛。糾紛的調處要依法進行，按政策辦事；要明確辦事程序和管轄范圍；要公開辦事程序，做到公平、公正、公開，以取信于民。

3．加強農村土地流轉市場的建設

建立土地流轉制度，核心問題就是要建立科學的土地價格評估系統。這里所說的價格，主要指農地內部流轉價格，即土地承包經營權價格。只有確定了比較合理的價格，出讓土地才能獲得合法收益，農戶轉讓土地才能得到合法補償，土地承包經營權入股、抵押才有據可依，各種形式的土地流轉才能順利進行。與城鎮土地估價一樣，農地估價從理論上說可以用收益還原法（地租資本化法）、市場比較法、剩余法、成本法（再生產費用法）等方法。但由于我國目前農業比較效益偏低，農地市場不發育以及農業成本較高等原因，上述方法暫不適宜大部分農地估價。目前比較可行的辦法是以集體經濟組織為單位，建立土地經濟評價小組，對土地進行定級、估價。

我國的農地使用權市場包括一級市場和二級市場，前者是指農地所有者（集體）讓渡土地使用權而形成的市場（縱向市場），后者是指用地者之間讓渡土地使用權形成的市場（橫向市場）。目前兩者發育都不完善。①一級市場實為壟斷型市場，其特征是：第一，由于產權權屬不明確，明為集體所有，實質上無人所有，導致所有權主體虛位；第二，所有權主體與使用權主體其產權讓渡是人均分配，無選擇與否、接納與否的選擇余地，不是真正建立在市場化、商品化的基點上，而是所有權主體凌駕在接受主體（即使用權主體）之上，不是平等的交易關系。因此這里其實不存在真正意義上的土地使用權市場。②二級市場為競爭型市場，但流轉的市場化程度較低。第一、第二級市場的交易主體地位不完整。一方面，由于政策法規上的矛盾，農地承包經營權的流轉缺少保障。如《土地管理法》第二條指出“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”，同時又規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度”，這就將土地使用權轉讓的范圍局限在國有土地上，將集體土地排斥在外，取消了農戶或二級市場交易的主體地位。另一方面，由于二級市場交易仍然沿襲的是無償或低償使用，交易主體缺少內在經濟動力，交易目的和交易效益不足以使交易主體形成，從而制約了農村土地承包經營權流轉市場化。農村土地承包經營權流轉市場化程度很低，具體表現為農村土地承包經營權流轉的形式還是比較單一、初級。

國家或政府可以在可行范圍內對農村土地流轉市場進行組織設計和功能導向，使其成為促進農業發展和推動土地合理流轉的有效工具。這就要求建立相應的地產市場信息、咨詢、預測、評估等服務系統，成立多種形式的服務機構，如資產評估機構、委托代理機構、土地融資公司和土地保險公司等，并且使服務專業化、社會化、企業化。

4．改善土地市場發育的外在環境

建立合理而有效的土地流轉機制，目的是為了優化配置土地資源，提高現行土地的使用與運行效率，從而調節農戶的利益分配格局，更好地增加農戶的收入，而土地租稅體系的建立也是為了調節國家、集體經濟組織與農戶的土地收益關系，并最終達到優化土地資源配置，提高土地使用效率的目的。加強市（縣）、鄉（鎮）兩級服務組織建設，為轉入土地的農戶提供資金、物質、技術等方面的優質服務，建立村一級生產服務網點，為農戶及時提供耕翻、灌水、植保、收割、種子等服務。引導農民自辦各種服務組織，互調余缺，相互服務，搞好規劃，繼續加強農業基礎設施建設和生態環境建設，加快農業技術的攻關和成熟技術的推廣，從生產到銷售的環節上，幫助土地規模經營戶克服分散經營帶來的困難，從而為農村土地市場發育提供良好的外在環境。

土地流轉后仍應由村集體進行相應的監測管理。這包括：要求流轉雙方以書面形式簽訂具有法律效力的流轉合同，并報鄉鎮農業承包合同管理機關備案，注意新的承包者是否按流轉合同要求安排土地用途，即有無改變土地用途現象，一經發現應立即予以制止；做好土地流轉后經營狀況監測，如發現經營狀況出現問題，集體經濟組織應采取相應對策，以確保農民利益不受損失；對土地流轉工作中出現的矛盾和糾紛，集體經濟組織出面及時化解矛盾，消除農村不安定因素；在土地股份合作過程中，代表農戶參與公司的經營管理，確保農戶的利益分配。

5．培育土地流轉中介組織

土地流轉中介組織可以使土地從小范圍流轉擴大到大范圍流轉、克服相對量過小的弊端；可以使土地流轉從臨時性、個案性轉變為經常性、整體性流轉，適應農民在不同季節對土地流轉的要求。培育農村土地承包經營權流轉中介服務組織，首先要明確中介組織的性質。農村土地承包經營權流轉中介組織不能辦成行政部門的職能機構，它應是一種為農戶服務的社會組織，這種社會組織可以是盈利性的，也可以是非營利性的。在當前農村土地產權制度的框架下，要積極探索建立與行政脫鉤的、市場化的社會中介組織。

中介服務組織要搞好農村土地承包經營權流轉供求與價格信息發布、收集和發布農村土地承包經營權流轉市場價格，按照市場供求關系合理確定農村土地承包經營權流轉價格標準。建立農村土地承包經營權流轉儲備庫、進行項目推介、規范農村土地承包經營權流轉程序、指導辦理流轉手續、協調各方關系，做好流轉后的跟蹤服務等，促進土地的有序流轉。縣、鎮、村三級要盡快建立土地流轉中介服務組織，中介組織要建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開對外發布可開發土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場需要雙方的相互聯系，提高土地流轉交易的成功率。同時，在農地流轉中介組織培育的過程中，一方面必須出臺農地流轉中介組織條例，規范農地流轉中介組織的功能與職責，制定執業人員標準等等；另一方面，從一開始就應該注意保證這一組織的市場獨立性，將其作為具有獨立市場行為能力的經濟主體來培育，國家在當前農地流轉市場并不發達、中介需求量不大的情況下給予一些政策上的傾斜，如減少稅費、提供人員培訓便利和優惠條件等。

6．加強農村社會保障體系的配套建設

土地是農民謀生和福利的主要保障，要保障農民在土地承包經營權流轉中的利益，必須建立多層次的農村社會保障體系，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，為土地轉出者解決后顧之憂，才能有效地促進土地流轉的實施，并最終促進地區產業結構的調整和城鎮化的發展，同時確保社會的穩定。如果不能解決好包括就業、醫療和養老在內的農村社會保障等問題，開展長期、廣泛、有效的土地流轉就是一句空話。

一是要創造必要的條件，對轉讓出土地承包經營權的農戶統籌安排重新就業，以減輕市場競爭對這部分農戶的沖擊；二是建立多層次的相互聯系的農村保險基金，發展農村保險事業，形成覆蓋整個農村的災害補償體系，保障農戶具有再生產經營的能力；三是逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉變為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、傷殘等保險。通過建立“承包地+個人賬戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包的保障功能逐步退出，即將“承包地+個人賬戶”的雙重保障體制向單純的“個人賬戶”式社會保障制度轉化，還土地以正常的生產要素性質，發揮土地的經濟功能。