第一章　農村土地流轉概述

第一節　農村土地流轉的含義和特點

一、農村土地流轉的含義

從20世紀80年代中后期興起到現今，農村土地流轉已經發展了30多年，但它的發展始終不順暢。改革開放后，農地流轉實現了由“禁止流轉”到“放開流轉”，再到“支持流轉”“規范流轉”的制度變遷，取得重大進步。

理解中央關于農村土地流轉的政策，先要搞清楚什么叫農村土地流轉。農村土地流轉其實是一種通俗和省略的說法，全稱應該為農村土地承包經營權流轉。也就是說，在土地承包權不變的基礎上，農戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉給第三方經營。對于農村土地流轉，黨的十七屆三中全會專門出臺了政策：加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。

農村土地流轉，將是接下來一個時期我國農村經濟改革的重中之重。對基于農村土地流轉的農村土地增值收益分配研究的意義主要有以下幾點。第一，促進農村經濟發展，縮小城鄉二元差距。農村土地增值收益的合理分配，一方面能把更多的資金保留在農村，為農村經濟的發展提供更好的資金支持；另一方面，能夠吸引企業和個人對農村以及農村土地的投資熱情，讓更多資金流入農村，從而真正促進農村經濟的合理快速發展。第二，提高農民收入水平。加快農村土地的流轉，農民得到土地增值收益分配的合理部分，首先在事實上有了額外的收入。其次，在收入提高以后，農民有更多的資金可以處置，同時，農民還能以土地使用權等抵押獲得短期貸款，在有了這些資金支持以后，農民可以更好地進行投資或者經營相關業務，從而拓寬其收入渠道。對于原本收入來源單一的農民群體，這兩方面可以很大程度地提高農民的收入。第三，促進國家經濟發展，推動經濟發展轉型。為了讓我國經濟能夠持續、快速、健康地發展，農村經濟更好地發展、城鄉建設更好地布局是不可或缺的。從邊際消費傾向的角度來說，由于我國農民的收入目前處于較低的水平，農民收入的增加，對于提高我國的消費水平、擴大我國的內需，從而推動經濟發展轉型都有著很好的作用。第四，維護社會公平，維持社會穩定。農民群體是一個人口數量達到6.4億的龐大群體，而這個人數眾多的群體卻是維護自己利益呼聲最弱的群體。近年來，由于城鄉發展二元化日益嚴重，城鄉收入差距不斷擴大，農民與城市居民、政府之間的矛盾和沖突也在不斷加劇。對于農村土地增值收益的合理分配，不僅可以確保農民能得到其應該得到的部分，維護社會公平。同時，農民收入水平的提高、城鄉收入差距的減小，都能很好地維護社會的穩定，促進社會主義社會的和諧發展。

二、農村土地流轉的特點

20世紀90年代以來，家庭承包責任制所處的微觀基礎和面臨的宏觀環境都發生了較大的變化，特別是由于農產品價格低迷，農業比較效益低下，越來越多的農民外出務工經商，許多地區出現了土地撂荒的現象，并且撂荒面積呈日益擴大的趨勢。為解決土地撂荒問題，實現規模經營，提高農業經濟效益，各個地方的農民自發地通過轉包、出租、入股、互換等各種方式進行土地承包經營權的流轉。近幾年，農村土地流轉的發展勢頭明顯加快，大力推動了農村經濟社會發展。具體方式如下圖所示。

據統計，我國1992年全國共有473.3萬承包農戶轉包、轉讓土地77.4萬hm2，分別占當年承包農戶總數和承包地總面積的2.3%和0.9%。至2001年全國各省不同程度地發生了土地承包經營權流轉，土地承包經營權流轉的面積超453.3萬hm2，占農戶承包地面積的5%左右。農民法律意識逐漸增強，土地流轉行為明顯規范。取消農業稅后，農民種田成本進一步降低，惜地意識不斷提高。土地流轉從農戶口頭協商、自發流轉向簽訂契約合同、依法規范有序流轉轉變。

在農業、農村經濟發展進入新階段以后，土地流轉也呈現出新的發展特征。

1．土地承包經營權流轉規模擴大，速度加快

直到20世紀90年代中期以前，農地流轉的發生率一直是偏低的，如在20世紀90年代初，全國僅有不到1%的農戶轉讓土地，轉讓的耕地面積僅占全部耕地的0.40%。最近幾年，隨著國民經濟的高速增長，農業結構戰略性調整、農業產業化和農村現代化建設的推進，非農產業的發展和農村剩余勞動力的流動，加上農產品供求關系發生階段性變化，以土地經營為主要收入來源的農民收入增長緩慢甚至下降，使土地經營對農民生產、生活的重要性有所下降。

2002年中國農村土地承包經營權流轉的面積僅有5386萬畝（1畝=666.7m2）。而在2012年，這個數字則上升到2.7億畝，2013年更是增長至3.4億畝，11年間全國土地流轉面積增長到原來的6.3倍。中國土地流轉面積快速增長與各級政府大力倡導農村土地承包經營權流轉，推動農業規模化經營的宏觀環境是分不開的。自2006年全面廢止農業稅和現代農業建設的整體推進以及新型城鎮化的推進起，土地流轉成為各地發展規模經營的重要內容，并呈加快趨勢。在廣東，全省土地流轉面積占耕地總面積的7.9%，涉及9.22%的農戶，其中經濟發達的珠江三角洲地區達到18.74%，中山市已有56.1%的土地經營權發生了流轉；在湖北，從1998年以后，承包土地流轉的面積不斷擴大，到2001年，全省流轉面積占承包耕地面積的8.44%，涉及的農戶占總農戶數的8.39%；在山東，據對7縣市1524個村的調查，土地流轉面積占總耕地面積的4.5%，涉及7.2%的農戶；在四川，耕地流轉面積占總耕地面積的5.6%；在海南，1999年至2001年4月間，就發生了35250宗土地使用權流轉，涉及農戶51760戶。

2．農地流轉形式以轉包出租為主，向多元化發展

農地流轉是一個從實踐中催生的產物。不同的地區產生了不同的農地流轉形式，具體有轉包、轉讓、互換、入股、租賃等。據農業部調查顯示，流轉形式以轉包和出租為主。2007年各類流轉形式占總流轉面積的比重為：轉包和出租占78%，轉讓占8.3%，入股占3.8%，互換占4.5%，其他形式占5.4%。2003—2007年，轉包和出租形式所占比重上升了10.6個百分點。

據黃祖輝、王朋等人的調查顯示，近幾年浙江省的農村土地流轉方式呈現出多元化的特點。出租、互換、轉讓等傳統的土地流轉方式各占15.3%、14.1%和11.3%，而委托第三方經營、反租倒包和土地股份合作等一些新型土地流轉方式雖已經在一些地區陸續出現并推廣開來，但比例不大，流轉程度不高。究其原因，主要是受農村剩余勞動力無法永久轉移的影響，農民從事非農產業的不確定性導致農民客觀上需要土地來為其提供生存保障。除了上述流轉方式以外，還有高達41.9%的被調查者通過其他未列出的方式進行了土地流轉，包括委托代耕、土地信托和土地季節性流轉等。

事實上，農民不到萬不得已是不會轉讓承包地的，即使從事非農產業經營了，也會把承包地看成是活命田和就業、保險田，寧可粗放經營，撂荒棄耕，也不愿意放棄承包地。農民更愿意選擇轉包。

3．土地流轉主體呈多元化趨勢

近年來，農村土地流轉主體正發生著由農戶向城鄉單位、企業、業主等多種成分的轉變。現在，除農戶以外，一些專業戶擴大了經營規模，新的專業戶也不斷涌現。同時，農業企業、工商企業、科研機構、科技推廣人員等紛紛參與農村土地承包經營權流轉，特別是工商企業投資開發農業成為主導力量。浙江省有7000多家工商企業投資農業項目，經營土地面積超過1.3萬hm2，占全省土地總流轉面積的50.9%。各類企業、機構和科技推廣人員等主體投資開發農業，已成為擴大農村土地承包經營權流轉需求的主要推動力量，從而在土地承包經營權流轉的基礎上，各種農業開發區、農業科技示范園、外向性農業、私營農業企業、股份制農業企業、大中型農場等如雨后春筍般地涌現出來，成為調整結構、發展效益農業和增加農民收入的新“亮點”。

以往，土地流轉主要在農戶與農戶之間進行。據梅福林的調查顯示，廣東、江蘇、湖南、安徽4省土地流轉主要在農戶之間進行。其中湖南省農戶間土地流轉比例達到85%，而農戶與企業流轉所占比重僅為15%，其他省份也基本類似。另外，從4省的流轉戶占承包戶的比重來看，最高的廣東省也只有25.3%。在農戶之間流轉的基礎上，近些年一些工商企業、農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織等進入農業經營，參與了農村土地流轉，并逐漸成為農村土地流轉的參與主體。據調查縣統計，目前農村土地在農戶之間流轉占流轉總面積的63.9%，受讓方為企業等其他主體的占36.1%。截至2007年3月，四川省遂寧市共發生農村土地承包經營權流轉62706件，面積達237461畝，其中，農戶之間流轉205804畝，占流轉總面積的86.6%；流向機關干部及科技人員3188畝，占流轉總面積的1.3%；流向城鎮居民2532畝，占流轉總面積的1.1%；流向企事業單位12304畝，占流轉總面積的5.2%；流向專業大戶及其他13633畝，占流轉總面積的5.8%。

4．土地流轉工作趨于規范化

伴隨農村土地流轉進程的不斷加快，要求地方政府和村集體提高土地流轉工作程序及合同簽訂工作的規范化。

按照農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《流轉管理辦法》），各省區逐步建立健全以實施流轉合同制為重點的流轉管理制度和規程。據農業部調研，目前流轉一年以上，建立了穩定流轉關系的大多數簽訂了合同。2007年全國簽訂的流轉合同份數比上年提高了27.9%。在農業部組織的土地流轉抽樣調查中，80%的調查縣流轉合同簽訂率達到60%以上，其中有26.7%的調查縣達到80%以上。農戶調查中流轉合同簽訂率達82%。93.3%的調查縣采取了縣以上統一規范流轉合同文本。調查縣中已有85.5%的鄉鎮依托農村經營管理部門建立了流轉服務組織，為農民流轉土地提供流轉信息、法律政策咨詢、價格評估、指導合同簽訂、協調利益關系和調處流轉糾紛等服務。在50%的調查縣中，由鄉村組織提供服務的流轉面積已占流轉總面積的50%以上。

從2003年開始，浙江省引導流轉農戶補簽合同18.3萬份，涉及9.1萬戶農戶和45.8萬畝土地，逐步使土地流轉合同的簽訂工作走向規范化。27%的農戶表示在流出土地和流入土地時都簽訂了正式的書面合同，盡管這一比例并不是很高，但是較早期已經有很大的提升。另外，有31%的農戶表示在土地流轉過程中沒有簽訂任何形式的合同，主要是一些散戶間的自發性流轉和偏遠地區的非規模化流轉。

5．土地承包經營權流轉形式多樣化

從參與流轉的方式上看，土地承包經營權流轉呈現出多種形式相結合的態勢，流轉方式比較多樣，互換、出租、轉包、入股、抵押等均有涉及。其中，2011年采取互換形式的約占6.4%，轉包約占51.1%，出租約占27.1%，股份合作約占5.6%，轉讓約占4.4%，其他形式的約占5.4%。從流轉形式內部組成看，轉包和出租等較低形式的流轉形式占到流轉總數的大部分，入股等高級形式的流轉途徑比重較低，流轉形式需升級。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對農村深層次改革作出了全面部署，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）也規定了土地承包經營權可以依法采取抵押的方式流轉，這也大大地豐富了農地流轉的方式。

6．土地流轉區域不斷擴張

過去農村土地流轉主要發生在農村二、三產業比較發達，農民非農就業的收入比較穩定的沿海發達地區和大中城市郊區，欠發達地區農民因為就業門路少，家庭收入對土地依存度高，很難發生大規模土地承包經營權流轉。近年，土地承包經營權流轉以較快的速度向發達地區的周邊區域、大中城市遠郊和內陸省份擴展，全國各省都發生了一定規模的土地承包經營權流轉。四川家庭承包耕地流轉總面積2136.36萬畝，占全省耕地總面積的36.7%；黑龍江流轉土地突破6500萬畝；江西土地流轉面積485萬畝。即便是同一省份也由發達縣市向全省范圍擴展。浙江省經濟比較發達的杭嘉湖寧溫臺紹地區土地流轉占全省土地流轉的86.8%，其他經濟欠發達的麗水、金華、舟山地區都不同程度地發生了土地流轉，經濟最不發達的麗水地區流轉土地占該地區耕地的比重達到6.3%。

農村土地承包權流轉是解決我國家庭分散經營與大規模生產的一個有效途徑。它對我國農村經濟發展有很大的促進作用，能夠促進城鄉統籌發展、促進農村勞動力的轉移、農業的產業化發展和農業現代化的發展等等。從全國的整體情況來看，我國農村土地承包經營權流轉正呈現良好的態勢，流轉速度加快，流轉規模加大，流轉的形式和主體也呈現多樣化。但同時也存在一些問題，例如流轉程序不規范，流轉糾紛較多，流轉市場還不健全等。