垃圾處理產業的基本范疇

垃圾管理通過法制手段、經濟手段、科技手段、市場機制和社會道德力量規范垃圾處理設施的建設與運營，確保垃圾處理系統處于協調有序、安全高效、運行平穩的狀態，滿足目前一段有限時間內垃圾處理的需要，同時又要具備升級潛力，以備未來垃圾處理的需要，并實現垃圾處理可持續發展的產業化目標。我國從20世紀90年代開始重視垃圾處理產業化，尤其從2000年開始，陸續出臺了一系列產業化政策，加速了產業化進程。但對垃圾處理產業體系的認識仍舊停留在“源頭產生，末端處理”的傳統觀念，垃圾處理產業化研究大多集中在產業政策，忽視了范疇體系研究。本文的目的是界定垃圾處理產業的定義、體系、產品及供給模式等基本范疇。

一、垃圾處理產業的定義、體系與產品

（一）垃圾處理產業的定義

產業是一群特定模式下運作的事業體的集合，該群體以特定機制合作，使用相同或具有替代關系的原材料或工藝技術，生產與提供相同或具有替代關系的特定產品、服務或活動，創造與分享利潤。

垃圾處理產業是以垃圾為處理對象的事業體的集合。垃圾是泛指，包括原生垃圾、分類垃圾和垃圾衍生品。原生垃圾是未經物理和化學處理的、保持了排放時的組成與性質的混合垃圾；分類垃圾是經過分類處理后按特定組成或性質歸類的垃圾，視其能否利用分為無用垃圾和可用垃圾，無用垃圾因受目前科技與經濟水平限制不能被利用而需填埋處置，有用垃圾經過簡單處理或再加工成二次原料后可重復使用或循環利用（包括能量利用）；這類二次原料（包括二次能源）就是實物性垃圾衍生品，如清洗消毒后的啤酒瓶、垃圾衍生燃料、廢塑膠制取的膠粒等都是垃圾衍生品，是垃圾調質處理后生成的產物，以下簡稱二次原料，垃圾衍生品也可以是金融衍生品，如垃圾排放權。垃圾衍生品是從垃圾或垃圾管理活動中派生出來的產品的統稱。

所謂“以垃圾為處理對象”，包含將垃圾作為直接處理對象（原材料）和間接處理對象兩重意思。垃圾收集、分類、回收、轉運、處理和處置等作業以垃圾作為直接處理對象（原材料），這類作業是傳統意義上的垃圾處理，為這些作業提供規劃、設計、產品研發與制造、監管、垃圾排放權交易等服務的作業則以垃圾為間接處理對象。

（二）垃圾處理產業的體系

垃圾處理產業涉及從“源頭”到“末端”全過程的垃圾處理，涉及有用垃圾的加工處理和無用垃圾的處置，涉及垃圾衍生品的開發利用，不僅包括現有垃圾的處理，還包括源頭垃圾性質和產量的控制。

垃圾處理產業體系包括：上游設備開發制造產業體系、垃圾處理作業體系、下游市場推廣與服務體系、支撐體系。作業體系包括排放權交易、資源回收與二次原料開發利用和無用垃圾填埋處置。從功能上，垃圾處理產業體系可分為：①規劃、決策、戰略環評及咨詢體系；②處理設施招投標、設計、建設、運營及其監管體系；③財政補貼、排放權交易等政策管理體系；④處理工藝技術研發、生產、銷售及維修服務體系；⑤處理設備（產品）研發、生產、銷售及維修服務體系；⑥排放權交易體系；⑦垃圾產量抑制體系（源頭減量體系）；⑧垃圾收集、轉運、分類與回收體系；⑨二次原料轉運、生產、銷售及維修服務體系；⑩二次原料轉運、利用體系；?無用垃圾填埋處置體系；?垃圾處理產業產品應用推廣與服務體系。垃圾處理產業體系的核心是垃圾處理作業體系，而作業體系的核心則是有用垃圾回收與二次原料開發利用體系（并非傳統的填埋或焚燒）。

（三）垃圾處理產業的產品

垃圾處理產業的產品主要有三大類：物質資源、環境資源和垃圾處理服務。物質資源的初生態就是未經處理或加工的回收物質，高級形態是二次原料（包括二次能源）；環境資源主要指自然、人文和生態環境的環境容量資源，垃圾處理產業通過對垃圾無害化、資源化和減量化處理減少了排入環境的污染物量，亦即減少了對環境容量的占用，為生產和消費持續發展提供了可能；垃圾處理服務由包括解決公眾投訴在內的管理和作業等一系列活動組成，垃圾處理產業通過提供垃圾處理服務帶給公眾良好環境的享受。

從產業產品來看，垃圾處理產業既是物質生產領域的基礎產業，也是與日常生活和物質生產領域密切相關的服務性產業，日本1990年供水和垃圾處理產業的感應度系數和影響力系數分別為0.6397和0.8132，感應度系數和影響力系數適中且兩者接近，說明垃圾處理產業既可歸入物質生產的基礎產業，也可歸入服務業。如果環境資源以環境權法明確下來并可增值，垃圾處理產業就是名副其實的服務產業，否則，若垃圾處理產業僅以滿足社會公共需要而非以交換和增值為目的，那便只能作為一種公益性服務事業。

二、垃圾處理產業的主要特點

垃圾處理產業的原材料和產品都可能帶有不同程度的公共物品屬性。那些“丟棄、無用”的垃圾純屬公共物品，那些“可回收、賣錢”的垃圾屬準公共物品，垃圾處理服務也帶有一定的公共物品屬性。公共物品的特性，在消費上是非競爭的，在技術上是非排他的，或者排他是不經濟的。這給垃圾處理產業烙上了一些典型特點。

（一）政府在垃圾處理產業起到不可或缺的作用

“公共物品”理論認為，準公共物品可以由私人部門參與生產，但實踐表明，政府必須起到對垃圾處理產業加強規劃、行政強制、激勵和監督等作用。發達國家走過了一條“從私到公，再到公私合營”的曲折反復道路。從20世紀80年代起，工業化國家開始走公私合營道路，倡導私人部門參與基礎設施建設與運營（簡稱PFI），建立起公共部門與私人部門合營的伙伴關系（簡稱新PPP模式），在保證垃圾處理經濟效益的同時，又發揮管制作用，保證垃圾處理的資源效益、環境效益和社會效益（公益）。

（二）多種供給方式并存的多元模式長期存在

公共物品供給不足和效益低下是垃圾處理行業需要解決的兩大問題。政府通過產權界定和價格機制等手段，將原來由政府和公共部門承擔的公有公益供給方式，轉化為私有私益、私有公益、公有私益和公有公益等多種方式并存的多元化模式，供給主體隨之由公共部門轉化為公共部門、私有部門和公私合營。實物性垃圾衍生品和專利、設計、咨詢等技術服務是私有物品，具有競爭性和排他性，可以完全私有化和市場化，按照私有私益模式供給。企業投資建設的處理設施及配套建設的公益設施等產權私有，但其消費對象是公眾或局部群體，具有私有公益特性。私有公益這類公共物品的供給具有產權明晰、利益動機強烈和市場效率、管理水平和服務質量都比較高等特點，能夠實現相對滿意的消費權益，這類公共物品的供給中即使是較重比例的公有主體投資，仍然具有相對的競爭優勢。土地、水源、環境資源、已封場的填埋場及政府投資建設的處理設施等產權屬于公有，但其使用權、收益權和所有權可以分離，其消費可以具有排他性，形成公有私益方式；這種供給方式具有成本高、逐利動機強烈、公共物品損耗和貶值較快等缺點。至于歷史遺留下來的公有公益供給方式和其影子在相當長時期內仍會存在，這種供給方式存在投入產出不對稱、成本與效益不相稱的問題，在有限公共資源、過高社會期望、過重社會責任和供給主體不完善決策等約束下，容易陷入供給范圍有限、投入不足和效益低下的怪圈，同時因消費具有不排他性，容易出現搭便車現象。

三、中國垃圾處理產業現狀

（一）開發和開放的市場

目前，我國垃圾處理產業處于形成階段，目前，絕大部分地區仍以垃圾100%無害化處理為垃圾管理目標，被動地消納垃圾，力求解決生產和消費的后顧之憂，一些社會經濟較發達城市投產了垃圾焚燒發電類能量回收設施，試圖獲得一定的經濟收益以減輕財政負擔，但經濟收益遠不能抵消財政投資，總體來看，垃圾處理產業屬公益性服務事業和輔助產業。

已經開發和對企業開放的垃圾處理市場有：①傳統作業市場，如街道保潔、公廁管理與維護等；②大型末端處理處置設施建設與運營市場，如垃圾焚燒發電廠、填埋場、綜合處理廠及垃圾滲濾液處理設施等建設與運營；③副產品綜合利用市場，如垃圾填埋氣、焚燒廠爐渣利用市場；④技術服務市場，如規劃、環評、設計、檢測及咨詢市場。技術服務市場、大型末端處理處置設施建設與運營市場、傳統作業市場的企業化運作比較成功，填埋氣利用市場得到一定開發，尤其在CDM機制激勵下更多企業將更積極地加入到填埋氣開發利用行業。

（二）企業參與模式

企業參與模式呈現多樣化。視政府是否參與設施建設，企業參與的常見模式有：①政府建設后委托給企業經營。分為承包管理、租賃管理和特許管理，特許管理中又常采用TOT（移交—營運—移交）模式，但特許管理模式下政府未必將資產所有權移交給企業；②BOT特許管理（建設—營運—移交）模式；③政府委托代建單位負責設施建設的代建制模式；④政府參與的公私合營（PPP）模式。

承包、租賃、特許和建設—營運—移交（BOT特許）管理是四種最常用的企業參與模式或政府委托管理模式。承包與租賃管理中企業不做資本投資，只承擔作業和服務，承包管理的企業只承擔營運與維護作業及相關服務，租賃管理的企業除承擔營運與維護作業及相關服務外，還承擔審視整修任務。特許管理與BOT特許管理的共同點是企業承擔投資風險，這是它們與承包模式和租賃模式的最大區別；特許管理和BOT特許管理的最大區別是特許管理的企業不參與設施建設而BOT特許管理的企業負責設施建設；合同期內，BOT模式中營運公司擁有資產所有權，但特許管理中卻不一定擁有。

企業的參與引入了市場機制，有助于調節資本、技術和管理在垃圾處理中的作用，避免政府自建自營情況下機制缺陷帶來的弊端，同時也有助于精簡政府機構，逐步實現政企、政事、事企、管理和作業“四分開”，形成行政主管部門職能管理—事業單位監督管理—作業服務單位企業化管理的三級管理模式。

（三）存在的主要問題

雖然垃圾處理產業在逐步形成，但目前還處于形成期的企業化階段，垃圾處理產業還未成型，表現在：①垃圾處理產業體系不健全。排放權總量控制與交易體系、垃圾產量抑制體系目前還是空白，分類回收體系和二次原料開發利用體系（包括分類回收與分類處理標準）等有待完善。中國以廢品回收點（站）方式回收有用垃圾，資源回收的主力軍是拾荒者，這種方式有利于鼓勵全民進行資源回收，但完全受資源需求市場驅動，不具有強制性，有用垃圾的回收率和回收效率較低，一些經濟效益較低的資源得不到回收，目前有用垃圾回收率僅30%左右，拾荒者收入不穩定，且無法實現規模效益；②垃圾處理市場有待開發和開放。環衛設施招投標交易市場、垃圾轉運市場、垃圾分類回收與利用市場、轉運站建設與運營市場、源頭垃圾性質和產量控制技術與咨詢市場等有待開發和開放；③企業數量和質量都有待提高。企業是市場主體，是產業市場化運作的基礎。垃圾處理產業的企業數、種類與規模較小，經營范圍較窄，產品價值鏈未形成，企業競爭力較低，尤其是跨地區競爭能力較低，致使垃圾處理產業明顯帶有地域特性，無法形成有效競爭格局。

四、結論

垃圾處理產業是以“垃圾”為處理對象的事業體的集合，有其范疇體系。垃圾處理產業雖然取得了一定發展，但總體上還處于形成期的企業化階段，需要在政府、公共部門、企業和公眾公共參與下，優化產業體系與結構，創造產品價值，更好更多地提供基礎設施服務，加速產業化進程。

參考文獻

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[2] 卓成剛，曾偉.試論公共產品的市場供給方式[J].中國行政管理，2005，（4）：51-54.

（刊于《環境與可持續發展》，2009年12月16日，作者：熊孟清，隋軍，徐建韻，等）