完善垃圾治理體系應(yīng)解決哪些問題？

垃圾治理是政府與公眾良性互動(dòng)基礎(chǔ)上的多元治理、全過程治理和綜合治理。從垃圾處理、管理到治理，需要理順政府與公眾之間及其與市場(chǎng)之間的關(guān)系，優(yōu)化資源配置，完善治理體系，讓垃圾治理成為社會(huì)治理的重要內(nèi)容。

但垃圾治理面臨來自政府、公眾及市場(chǎng)的固有問題。一是因政府決策失誤、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈、行政特許等因素導(dǎo)致的行政失當(dāng)問題，典型現(xiàn)象是行政特許助長(zhǎng)壟斷產(chǎn)生。二是因人的“理性經(jīng)濟(jì)人”和“非理性社會(huì)人”的雙重心理及其與垃圾治理的一些固有特點(diǎn)交織作用所導(dǎo)致的社會(huì)失靈問題，典型表現(xiàn)有鄰避效應(yīng)、旁觀者效應(yīng)和搭便車效應(yīng)，以致出現(xiàn)集體冷漠和集體抵制局面。三是因垃圾特性、不完全競(jìng)爭(zhēng)、外部性、公共物品、信息不對(duì)稱等因素導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問題。

垃圾治理體系建設(shè)應(yīng)著力避免和消除以上垃圾治理中的固有問題。為此，筆者提出以下策略：

要建章立約，規(guī)范責(zé)任主體的行為。健全由法制、集體契約和個(gè)人道德操守組成的規(guī)范體系，落實(shí)污染者負(fù)責(zé)、治理者獲利、消費(fèi)者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償與受損者受償原則，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，倡導(dǎo)公眾“減量、分類、回收、自治”的行為規(guī)范，促進(jìn)垃圾處理法治化和社會(huì)自治。

要?jiǎng)澠卫恚s小治理規(guī)模。推行屬地管理和劃片治理，縮小治理范圍與規(guī)模，抑制旁觀者效應(yīng)和鄰避效應(yīng)，減少被代表和被服務(wù)的現(xiàn)象，增強(qiáng)區(qū)域之間和垃圾處理者之間的競(jìng)爭(zhēng)，提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，降低外在成本，促進(jìn)社區(qū)自治、區(qū)域自治、行業(yè)自治和社會(huì)自治。

要整合主體，內(nèi)部化垃圾處理的外部性。整合垃圾排放者和處理者，消除垃圾處理的供求分離，通過垃圾排放的外部不經(jīng)濟(jì)消化垃圾處理的外部經(jīng)濟(jì)。整合不同的垃圾處理作業(yè)，捆綁經(jīng)營(yíng)盈利與無利的垃圾處理作業(yè)，合并外部不經(jīng)濟(jì)性的生產(chǎn)企業(yè)與外部經(jīng)濟(jì)性的生產(chǎn)企業(yè)，建立健全多措并舉的綜合治理體系，倡導(dǎo)先源頭減量與排放控制，再物質(zhì)利用、后能量利用和最后填埋處置的分級(jí)處理原則，均衡發(fā)展垃圾治理的各環(huán)節(jié)。

要公開信息，方便社會(huì)監(jiān)督。堅(jiān)持程序和實(shí)體的信息公開，堅(jiān)持垃圾處理決策、設(shè)施建設(shè)與營(yíng)運(yùn)信息公開，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督垃圾治理的各環(huán)節(jié)，確保公眾擁有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

要善用經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)垃圾處理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。建立科學(xué)的垃圾處理行業(yè)價(jià)格體系，打破壟斷，提高資源配置效率，保證垃圾處理供求均衡，保證處理者合理盈利。完善垃圾處理收費(fèi)制度和財(cái)政補(bǔ)貼制度，穩(wěn)步推行垃圾排放按類計(jì)量收費(fèi)辦法，促進(jìn)源頭減量與排放控制，逐步消除供求分離。制定可操作性強(qiáng)的生態(tài)補(bǔ)償辦法，保證補(bǔ)償費(fèi)收支平衡，補(bǔ)償處理設(shè)施周邊發(fā)展機(jī)會(huì)的損失，減少鄰避效應(yīng)。建立產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與交易平臺(tái)，對(duì)垃圾處理服務(wù)性產(chǎn)品進(jìn)行確權(quán)，減少垃圾排放與處理的外部性。

要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，避免行政失當(dāng)。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，整合垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈，減少政府干預(yù)，將政府干預(yù)限制在社會(huì)失靈或市場(chǎng)失靈的場(chǎng)合，并依法進(jìn)行干預(yù)。在公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，并公開成本，降低政府行為的外在成本。建立健全公共部門經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，提高公共部門的工作積極性。

附注：社區(qū)自治

一、社區(qū)自治的定義

社區(qū)自治是指社區(qū)組織根據(jù)社區(qū)居民意愿形成的集體選擇并依法管理社區(qū)事務(wù)，包括涉外事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)。涉外事務(wù)主要有國(guó)家和地方政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實(shí)、社區(qū)管理與城市管理的對(duì)接、社區(qū)代表的履職監(jiān)督等；內(nèi)部事務(wù)包括社區(qū)內(nèi)部管理、服務(wù)和教育。社區(qū)自治的基礎(chǔ)是社區(qū)居民形成集體選擇，而集體選擇符合國(guó)家和地方政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)自治的手段是征集民意、集體抉擇、管理和監(jiān)督，社區(qū)自治的出發(fā)點(diǎn)是社區(qū)居民的意愿，其目的是維持社區(qū)民主生活，社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生與容貌，社區(qū)積極參與社會(huì)管理的風(fēng)氣，向社區(qū)居民提供廣泛、公正和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

二、社區(qū)自治的原則

（一）社區(qū)組織

社區(qū)自治首先要有一個(gè)權(quán)威性的社區(qū)組織。社區(qū)組織對(duì)外代表社區(qū)形象和利益，反映、落實(shí)社區(qū)呼聲，對(duì)內(nèi)維護(hù)社區(qū)團(tuán)結(jié)，落實(shí)社區(qū)“管理、服務(wù)、教育”3項(xiàng)自我功能。因歷史原因，政府扶持的社區(qū)居委會(huì)擔(dān)當(dāng)了社區(qū)組織角色，實(shí)施人事、財(cái)務(wù)、服務(wù)、管理、教育自治和社區(qū)居民自治功能。當(dāng)前，很多社區(qū)沒有形成權(quán)威，更沒有形成以權(quán)威為骨干的社區(qū)組織；在沒有權(quán)威和代表社區(qū)利益的社區(qū)組織條件下，社區(qū)自治只能是一種奢望。

（二）集體選擇

社區(qū)自治的基礎(chǔ)是社區(qū)居民形成集體選擇。集體選擇代表社區(qū)多數(shù)居民的利益，并照顧到弱勢(shì)居民的利益。只有社區(qū)居民意愿形成了社區(qū)意愿的集體選擇，而政府尊重社區(qū)集體選擇，集體選擇才能得以實(shí)施。當(dāng)前，存在少數(shù)菁英綁架社區(qū)意愿現(xiàn)象，原因在于缺少集體選擇這一民主程序。

（三）有效監(jiān)督

確保社區(qū)自治事務(wù)公開、公平、公正實(shí)施，必須建立有效監(jiān)督機(jī)制。社區(qū)自治事務(wù)是公共事務(wù)，極易成為人人享受卻極少人關(guān)心的事務(wù)，出現(xiàn)“搭便車”和“不合作”現(xiàn)象，如沒有有效監(jiān)督機(jī)制，很難從一而終。為了實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，必須建立分級(jí)制裁機(jī)制，明晰管理、作業(yè)、監(jiān)督等責(zé)任主體，分工協(xié)作，分級(jí)制裁，確保社區(qū)自治事務(wù)逐級(jí)落實(shí)。

（四）沖突協(xié)調(diào)

社區(qū)居民組成復(fù)雜，存在或多或少的矛盾甚至沖突，需要建立低成本沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。這不僅要平息矛盾與沖突，而且要做到低成本，人海戰(zhàn)術(shù)成本太大，強(qiáng)制解決后續(xù)影響太不正面，關(guān)鍵還得建立一個(gè)集體選擇的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、社區(qū)各種組織的關(guān)系

目前，社區(qū)存在多種組織，如社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理公司、業(yè)主管理委員會(huì)、相關(guān)的社會(huì)組織（志愿者組織等），甚至還有部分居民成立的這樣或那樣的組織，需要理順各種組織之間的關(guān)系。

重要的關(guān)系有：街道辦與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)與物業(yè)管理公司、業(yè)主管理委員會(huì)之間的關(guān)系，物業(yè)管理公司與業(yè)主委員會(huì)之間的關(guān)系，社區(qū)內(nèi)組織與社會(huì)組織之間的關(guān)系。社區(qū)公共事務(wù)須在一定原則指導(dǎo)下，制定符合社區(qū)實(shí)際的制度與規(guī)則，確保民意反映渠道通暢，民意形成集體選擇，社區(qū)各組織自我規(guī)范與協(xié)同活動(dòng)，體現(xiàn)公開、公平、公正原則，權(quán)衡公平與效益、公益與私利，社區(qū)自治方可充滿活力。

（刊于《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2014年9月26日，作者：熊孟清）