第二節 建設工程法律體系

法律體系，法學中有時也稱為“法的體系”，是指由一國現行的全部法律規范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個呈體系化的有機聯系的統一整體，通常是指一個國家全部現行法律規范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體。簡單地說，法律體系就是部門法體系。部門法，又稱法律部門，是根據一定標準、原則所制定的同類規范的總稱。

建設工程法律體系是指將已經制定和需要制定的建設法規、建設行政法規和建設部門規章制度銜接起來，形成一個相互聯系、相互補充、相互協調的完整統一的框架結構。就廣義的建設法規體系而言，該體系應包括地方性建設法規和建設行政規章，是我國社會主義法律體系的重要組成部分。

我國法律體系的性質屬于社會主義法律體系。一個國家的政治制度，核心是國體、政體問題，國家性質和國體決定法律體系的性質。憲法關于國家性質的規定，決定了我國法律體系的社會主義性質。按照黨的十八大要求，堅持中國特色社會主義道路，要堅持法律體系的社會主義性質。

（1）以人民民主思想為基礎。人民是國家和社會的主人，人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心。人民當家做主，最根本、最重要的是掌握國家權力。我國以憲法為統帥的法律體系體現了人民性。

（2）由基本國情決定的。我國處于社會主義初級階段，并將長期處于社會主義初級階段。初級階段的基本國情，決定了我國法律體系不同于西方，不能用西方的法律體系套中國的法律體系。外國法律體系中的成功做法，如符合我國國情、我國需要，應當借鑒，特別是有利于我國經濟社會發展和進步的國際社會通行的法治原則和做法，我國應當積極創造條件吸納。

（3）重視公民基本權利的保障。現代法治重視人權保障。2004年憲法修正案，增加“國家尊重和保障人權”的規定，表現了國家對人權的重視。1996年刑事訴訟法修改，1997年刑法修訂，弱勢群體和特殊群體保障法、保護法的頒布實施，都加強了對公民特別是弱勢群體基本權利的保障。

（4）強調維護法制的統一性。我國是一個統一的多民族的國家，憲法和立法法規定，全國人民代表大會及其常務委員會（以下簡稱全國人大及其常委會）行使國家立法權。法律一經通過并實施，在全國具有統一效力。國務院有權制定行政法規，但不得就犯罪和刑罰、剝奪公民政治權利和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等做規定。地方性法規，不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。

建設法規體系應做到：必須與國家的憲法和相關法律保持一致；建設法規體系還必須保持相對獨立、自成體系；建設法規體系必須覆蓋建設活動的各個行業、各個領域以及工程建設的全過程，使建設活動的各個方面都有法可依；建設法規還要注意縱橫性、不同層次間的配套和協調，不得出現重復、矛盾和抵觸。

一、法律體系的基本框架

1.憲法

憲法是國家的根本大法，是特定社會政治經濟和思想文化條件綜合作用的產物，集中反映政治力量的實際對比關系，確認革命勝利成果和現實的民主政治，規定國家根本任務和根本制度，即社會制度、國家制度的原則和國家政權的組織以及公民的基本權利和義務等內容。

憲法相關法有《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國國籍法》《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國民族區域自治法》等。

2.民法

民法是規定并調整平等主體的公民間、法人間及公民與法人間的財產關系和人身關系的法律規范的總稱。民法主要由《中華人民共和國民法通則》和單行民事法律組成，單行民事法律主要包括《合同法》《擔保法》《專利法》《商標法》《著作權法》和《婚姻法》等。

為了保障公民、法人的合法的民事權益，正確調整民事關系，適應社會主義現代化事業發展的需要，根據《憲法》和我國實際情況，總結民事活動的實踐經驗，制定了民法。民法的調整對象是平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財產關系和人身關系。

當事人在民事活動中的地位平等，民事活動遵循自愿、公平、等價有償、誠實守信的原則。公民、法人的合法的民事權益受到法律保護，任何組織和個人不得侵犯。民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策。

公民從出生時起到死亡時止，具有民事權利能力，依法享有民事權利，承擔民事義務。公民的民事權利一律平等。公民的民事行為能力依照公民的年齡與精神狀況劃分為完全民事行為能力、限制民事行為能力與無民事行為能力。

3.商法

商法是調整市場經濟關系中商人與其商事活動的法律規范的總稱。我國采用民商合一的立法模式，商法被認為是民法的特別法和組成部分。商法主要包括《公司法》《證券法》《保險法》《票據法》《企業破產法》《海商法》等。

為了規范公司的組織和行為，保護公司、股東和債權人的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟的發展，制定商法。商法所調整的市場經濟關系中的主體是公司，主要是指依照商法的規定在中國境內設立的有限責任公司和股份有限公司。公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利。

公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任。

4.經濟法

經濟法是調整國家在經濟管理中發生的經濟關系的法律，包括《建筑法》《招標投標法》《反不正當競爭法》《稅法》等。經濟法的調整對象是在社會生產和再生產過程中發生的宏觀經濟調控關系和市場規制關系。宏觀經濟調控關系也稱宏觀調控關系，是指國家在對國民經濟和社會發展運行進行規劃、調節和控制過程中發生的經濟關系。

市場規制是指國家通過制定行為規范引導、監督、管理市場主體的經濟行為，也同時規范、約束政府監管機關的市場監管行為，從而保護消費主體利益，保障市場秩序。具體表現為完善市場規則，有效地反對壟斷，制止不正當競爭，保護消費者權益。

5.行政法

行政法是調整國家行政管理活動中各種社會關系的法律規范的總合，主要包括《行政處罰法》《行政復議法》《行政監察法》《治安管理處罰法》等。

行政法規范的重點和核心是行政權；行政法調整的是因行政權的行使所引起的各種社會關系，包括行政管理關系和監督行政關系；行政法規范的內容包括行政權主體、行政權內容、行政權行使以及行政權運行的法律后果等方面；行政法形式上的重要特征是沒有、也不可能有一部包含行政法全部內容的完整法典，這是由行政活動范圍的廣泛性、行政活動內容的變動性以及行政關系的復雜性、多層次性決定的，因此，行政法只能是各項法律規范的總和。

行政法的調整對象包括行政關系和監督行政關系。行政關系又稱行政管理關系，是指行政主體在行使行政權的過程中與相對一方當事人所發生的各種社會關系，它分為兩大類：一類為內部行政關系，包括行政機關相互之間的關系和行政機關與公務員之間的關系；另一類為外部行政關系，即行政機關與公民、法人及其他組織之間的關系。

監督行政關系是指行使監督行政權的國家機關和組織等監督主體，在運用監督權對行政管理權的行使進行監督和制約的過程中，與行政機關之間所形成的各種社會關系。我國對行政權的監督主要包括立法監督、行政監督和司法監督三個方面。

6.勞動法與社會保障法

勞動法與社會保障法是調整勞動關系、社會保障和社會福利關系的法律規范的總稱。它包括《礦山安全法》《勞動法》《職業病防治法》《安全生產法》《勞動合同法》等。

勞動法與社會保障相關的法律法規，是為了保護勞動者的合法權益，調整勞動關系，建立和維護適應社會主義市場經濟的勞動制度，促進經濟發展和社會進步，根據《憲法》的規定，制定相關的法律法規。國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，適用于相關的法律。

勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利。

勞動者應當完成勞動任務，提高職業技能，執行勞動安全衛生規程，遵守勞動紀律和職業道德。用人單位應當依法建立和完善規章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務。

勞動合同是勞動者與用人單位確立勞動關系，明確雙方權利義務的協議。建立勞動關系應當訂立勞動合同。訂立和變更勞動合同，應當遵循平等自愿、協商一致的原則，不得違反法律、行政法規的規定。勞動合同依法訂立即具有法律約束力，當事人必須履行勞動合同規定的義務。

7.自然資源與環境保障法

自然資源與環境保障法是關于環境保護和自然資源，防止污染和其他公害的法律。自然資源法主要包括《土地管理法》《節約能源法》等；環境保護方面的法律主要包括《環境保護法》《環境影響評價法》《噪聲污染環境防治法》等。

8.刑法

刑法是關于犯罪和刑罰的法律規范的總稱，主要是《中華人民共和國刑法》。刑法是規定犯罪、刑事責任和刑罰的法律。即掌握國家政權的統治階級，為了維護本階級政治上、經濟上的統治，根據自己的意志，規定哪些行為是犯罪和應負的刑事責任，并給犯罪人何種刑罰處罰的法律規范的總稱。

刑法有廣義和狹義之分，廣義的刑法，是指一切規定犯罪、刑事責任和刑罰的法律，包括刑法典、單行刑法和附屬刑法。狹義的刑法，是指刑法典，即《中華人民共和國刑法》。

另外，刑法還可分為普通刑法與特別刑法。普通刑法，是指具有普遍效力的刑法，如刑法典。特別刑法，是指僅適用于特定人、時、地、事的刑法，包括單行刑法和附屬刑法。

中華人民共和國刑法的任務，是用刑罰同一切犯罪行為做斗爭，以保衛國家安全，保衛人民民主專政的政權和社會主義制度，保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業的順利進行。

9.訴訟法

訴訟法是規范訴訟程序的法律的總稱，包括《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等，非訴訟程序法主要是《仲裁法》。

民事訴訟法是國家規定處理民事審判程序的法律，是國家現代重要的基本法之一。它是法院審判民事案件和一切訴訟參與人進行民事訴訟活動所必須遵守的準則，是法院對企事業單位、機關、團體和個人的民事權益實行司法保護的程序法。

刑事訴訟法是指國家制定或認可的調整刑事訴訟活動的法律規范的總稱。它調整的對象是公、檢、法機關在當事人和其他訴訟參與人的參加下，揭露、證實、懲罰犯罪的活動。

行政訴訟法是人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下，審理國家行政機關所做的具體行政行為是否合法的活動。

二、法的形式和效力層級、建設法規的作用

（一）法的形式

法的形式分為七類，分別是憲法、法律、行政法規、部門規章、地方性法規與規章、最高人民法院司法解釋規范性文件、國際公約。

1.憲法

憲法是每個民主國家最根本的法的淵源，其法律地位和效力是最高的。我國的憲法是由我國的最高權力機關——全國人民代表大會制定和修改的，任何其他法律、法規都必須符合憲法的規定，而不得與之相抵觸。憲法是建設業的立法依據，同時又明確規定國家基本建設的方針和原則。

中華人民共和國憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。

2.法律

作為建設法規表現形式的法律，分為廣義上的法律和狹義上的法律。

廣義上的法律，泛指《立法法》調整的各類法的規范性文件；狹義上的法律，僅指全國人大及其常委會制定的規范性文件。在這里，我們僅指狹義上的法律。其法律地位和效力僅次于憲法，在全國范圍內具有普遍的約束力。它是建設法律體系的核心。

全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。

3.行政法規

行政法規是指作為國家最高行政機關的國務院制定和頒布的有關行政管理的規范性文件。行政法規在我國立法體制中具有重要地位，其效力低于憲法和法律，在全國范圍內有效，如《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》等。

4.部門規章

部門規章是指國務院各部門（包括具有行政管理職能的直屬機構）根據法律和國務院的行政法規、決定、命令在本部門的權限范圍內按照規定的程序所制定的規定、辦法、暫行辦法、標準等規范性文件的總稱。部門規章的法律地位和效力僅次于憲法、法律和行政法規。

5.地方性法規與規章

地方性法規是指省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常委會，在其法定權限內制定的法律規范性文件。

地方性法規具有地方性，只在本轄區內有效，其效力低于法律和行政法規。

地方性規章是指由省、自治區、直轄市以及省級人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市人民地方政府制定頒布的規范性文件。

地方性規章的法律地位和效力低于上級和本級的地方性法規。

6.最高人民法院司法解釋規范性文件

最高人民法院對于法律的系統性解釋文件和對法律適用的說明，對法院審判有約束力，具有法律規范的性質，在司法實踐中具有重要的地位和作用。在民事領域，最高人民法院制定的司法解釋文件有很多，例如《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等。

7.國際公約

國際公約是指我國作為國際法主體同外國締結的雙邊、多邊協議和其他具有條約、協定性質的文件。

我國在加入世界貿易組織（WTO）后，參加的或者與外國簽訂的調整經濟關系的國際公約和雙邊條例，還有國際慣例、國際上通用的建設技術規程都屬于建設法規的范疇，都應當遵守與實施。如FIDIC《土木工程施工合同條件》非常復雜，它涉及有形貿易、無形貿易、信貸、委托、技術規范、保險等諸多法律關系。這些法律關系的調整必須遵守我國承認的國際公約、國際慣例和國際通用的技術規程和標準。

（二）效力層級

（1）憲法至上。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。

（2）上位法優于下位法。中央立法優于地方立法。當中央立法與地方立法發生沖突時，中央立法處于優位、上位，地方立法無效。在法律效力等級問題上，中央立法構成上位法，地方立法構成下位法。因此，全國人大及其常委會制定的基本法律以及國務院制定的行政法規高于地方立法機關制定的地方性法規（省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會以及較大的市人大及其常委會制定的地方性法規）和地方政府規章（省、自治區、直轄市人民政府以及較大的市人民政府制定的政府規章）。同級權力機關的立法高于同級行政機關的立法。同類型的立法根據其立法主體的地位確立法律位階關系。權力機關（這里僅指人民代表大會）及其組成的常設機構（人大常委會）之間，人民代表大會制定的法規性文件效力等級高于其常設機構即人大常委會制定的法規性文件。

在我國的法律體系中，下位法對上位法做出具體的、可操作性的實施性規定不僅必要而且重要，地方性法規更是如此。有學者談到地方性法規的“實施性規定”必要性時提到：“法律、行政法規作為最高國家權力機關和最高國家行政機關進行的中央立法，其效力高于地方性法規，各地方都應當遵循。但也要看到，由于我國是一個大國，幅員遼闊，各地情況差異很大，東南沿海地區和中西部地區，城市和農村，情況很不相同，因此，法律、行政法規的有些規定往往只能比較概括，以適用各地方的不同情況，這就為地方性法規留下了很大的空間。”下位法“實施性規定”這種特殊地位決定了妥善處理其與上位法的適用關系的重要性。

（3）特別法優于一般法。

（4）新法優于舊法。

（5）需有關機關裁決適用的特殊情況。法律之間對同一事項新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

行政法規之間對同一事項新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。

地方性法規、規章之間不一致時，由有關機關依照下列規定權限做出裁決：同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決；地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致時，不能確定如何適用，由國務院提出意見，國務院認為適合地方法規的，就應當決定在該地方適用地方法規；國務院認為適合部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；部門規章之間、部門規章與地方規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

（三）建設法規的作用

建設業是與社會進步、國家強盛、民族興衰緊密聯系的一個行業。它所從事的活動，不僅為人類自身的生存發展提供一個最基本的物質環境，而且反映各個歷史時期的社會面貌，反映各個地區、各個民族科學技術、社會經濟和文化藝術的綜合發展水平。建設產品是人類精神文明發展史的一個重要標志。

具體來講，建設法規的作用主要有：規范指導建設行為；保護合法建設行為；處罰違法建設行為。

1.規范指導建設行為

人們所進行的各種具體行為必須遵循一定的準則。只有在法律規定的范圍內進行的行為才能得到國家的承認和保護，才能實現行為人預期的目的。從事各種具體的建設活動所應遵循的行為規范即建設法律規范。建設法律規范對人們建設行為的規范性表現如下：

（1）義務性的建設行為，即有些建設行為依據法律規定必須做。

（2）禁止性的建設行為，即有些建設行為禁止做。

（3）授權性的建設行為，即法律規定人們有權選擇某種建設行為。它既不禁止人們做出這種建設行為，也不要求人們必須做出這種建設行為，而是賦予了一個權利，做與不做都不違反法律，由當事人自己決定。

正是由于有了上述法律的規定，建設行為主體才明確了自己可以為、不得為和必須為的一定的建設行為，并以此指導和制約自己的行為，體現出建設法規對具體建設行為的規范和指導作用。

2.保護合法建設行為

建設法規的作用不僅在于對建設主體的行為加以規范和指導，還應對一切符合法規的建設行為給予確認和保護，這種確認和保護一般是通過建設法規的原則規定反映的。

3.處罰違法建設行為

建設法規要實現對建設行為的規范和指導作用，必須對違法建設行為給予應有的處罰。否則，建設法規所確定的法律制度由于得不到實施過程中強制手段的法律保障，就會變成毫無意義的規范。

三、建設法律、行政法規和相關法律的關系

1.建設法律

建設法律是指全國人大及其常委會制定和頒布的屬于國務院建設行政主管部門主管業務范圍內的各項法律。

1997年11月1日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，1997年11月1日中華人民共和國主席令第91號公布，自1998年3月1日起施行的《中華人民共和國建筑法》就是目前我國建設行業的法律。

2.建設行政法規

建設行政法規是指國務院制定和頒布的屬于建設行政主管部門主管業務范圍內的各項法規。

建設法規的法律地位是指建設法規在整個法律體系中所處的地位，應屬于哪個部門法及其所處的層次。根據國家立法法規定，國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題做出說明。行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。行政法規由總理簽署國務院令公布。建設行政法規就是國家關于建設方面的行政法規。常見的建設行政法規有：規劃環境影響評價條例、對外承包工程管理條例、建設工程安全生產管理條例、城市房屋拆遷管理條例、建設工程質量管理條例等。

3.其他相關法律

由全國人民代表大會制定的其他相關法律，如合同法、招標投標法、經濟法、行政法等。

建設法規總體屬于行政法和經濟法。

建設活動中的行政管理關系是建設法規的主要調整對象之一，主要用行政手段調整。例如，建設工程活動中的經濟協作關系主要采用行政、經濟、民事等各種手段相結合的方式加以調整。建設工程活動中的民事關系主要采用民事手段加以調整。用以調整建設工程活動中平等主體之間的關系；如環境保護、文物保護、自然風景保護的關系；土地、礦產、森林、水源等自然資源的利用關系；地震、洪澇、泥石流、臺風等自然災害的關系；招投標、建設標準的關系等。與這些關系相應的法規調整的范圍更規范，但不屬于建設法規，而在建設工程中必須遵守，因此稱為建設相關法規。