上卷 總論篇

第一章 高等職業(yè)教育立法與依法治教

【內(nèi)容摘要】 高等職業(yè)教育是國民教育體系的重要組成部分，也是人力資源開發(fā)的重要途徑。加強高等職業(yè)教育立法，推進依法治教進程，是高等職業(yè)教育持續(xù)、健康、快速發(fā)展的必然選擇和重要保障。本章主要介紹了立法與高等職業(yè)教育立法；高等職業(yè)教育法律的淵源與體系；依法治國、依法治教與高等職業(yè)院校內(nèi)部管理體制；高等職業(yè)教育法的制定、實施與監(jiān)督。廣大學員通過本章的學習，初步掌握有關(guān)高等職業(yè)教育法規(guī)的基本知識，從而增強法治意識，提高依法治教水平。

第一節(jié) 高等職業(yè)教育立法

一、立法與高等職業(yè)教育立法

隨著依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強。法治觀念反映在高等職業(yè)教育上，就是要把高等職業(yè)教育納入法律調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，使高等職業(yè)教育嚴格按照法律規(guī)范運轉(zhuǎn)。高等職業(yè)教育作為我國高等教育體系的重要組成部分，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已成為培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型人才的主要途徑和人力資源開發(fā)的重要手段。立法是教育發(fā)展的前提和保障。加強高等職業(yè)教育立法，一方面可以推進高等職業(yè)教育法制化進程，另一方面能夠有效地為高等職業(yè)教育健康、持續(xù)、快速發(fā)展保駕護航。

（一）立法

1．立法的概念

立法產(chǎn)生至今，已經(jīng)歷悠久的歲月。《中華民國立法史》開篇對人類立法史有段精彩的描述：“洪荒之世……人類渾渾噩噩，無所謂法更無所謂立法，乃世運漸進，純?nèi)巫匀弧祟惲曈谧匀恢桑嘤饔跓o形，于是乎有所謂法，但無所謂立法。迨后人文漸啟，更由自然現(xiàn)象而演為人類共同生活之軌則，于是乎有所謂立法，但多直接或間接托之于神意……及文明大啟，則由神立法而代以君主立法……此雖有立法之事實，但無立法之名稱。①”只有在立法權(quán)由立法機關(guān)獨立行使后，“立法機關(guān)依立法程序所通過決議即為法律，而 ‘立法’二字遂成專有名詞”。

不同時期、不同國家由于受其法律、政治、文化、習俗等影響，對“立法”釋義及其活動存在眾多差異。因而，學界至今尚未對“立法”形成統(tǒng)一的概念界定，學者對其論述可謂仁者見仁、智者見智，相關(guān)文獻浩如煙海。

《美國大百科全書》認為：“立法是指國家機關(guān)為了規(guī)范社會行為而制定法律規(guī)則的活動。通常專用于表明代議機關(guān)制定的法律和立法程序的活動。”《牛津法律指南》對立法的解釋為：“立法通常是指有權(quán)的個人或法律確認的機關(guān)，有意識地制定或者改變法律的過程，是一種意志的表達。”

我國古代文獻中，很早就出現(xiàn)了“立法”一詞。戰(zhàn)國《商君書》記載：“伏羲神農(nóng)教而不誅，黃帝堯舜誅而不恕，及至文武，各當時而立法。”西漢《史記·律書》記載：“王者制事立法。”東漢《漢書·刑法志》說：“圣人制禮作教，立法設(shè)刑。”

目前，我國法學界綜合古今中外立法論述，認為其最普遍的概念解釋有三種。第一種觀點認為，立法是指從一國國家機關(guān)，即從中央到地方的各級國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止各種不同的規(guī)范性文件的活動，這是廣義的解釋；第二種觀點認為，立法是指最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規(guī)范性文件的活動，這是狹義的解釋。第三種觀點認為，立法也稱為法的創(chuàng)制，是指法定的國家機關(guān)，依照法定職權(quán)與程序，認可、創(chuàng)制、修改和廢止法律和規(guī)范性法律文件的一項專門性活動；是掌握國家政權(quán)的階級把本階級的意志上升為國家意志的活動。②

我們通過研究不同學者的觀點，發(fā)現(xiàn)立法存在幾個相同之處：第一，立法同國家權(quán)力緊密相連，由特定的立法主體以政權(quán)的名義進行的活動；第二，立法是立法主體在職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)一定法定程序，進行的一項專業(yè)性高、技術(shù)性強的活動；第三，立法的直接行為方式或表現(xiàn)形式是對法律法規(guī)的制定、修改和廢止。鑒于此，立法可定義為：特定的立法主體（法定的國家機關(guān)）依據(jù)法定的權(quán)限和程序，制定、修改和廢止規(guī)范性法律文件的活動。規(guī)范性法律文件包括：國家最高權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)制定的憲法和法律；地方國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)制定的地方性法規(guī)，國務(wù)院和地方政府制定的行政法規(guī)和規(guī)章，以及其他規(guī)范性文件。

2．立法的內(nèi)涵

立法的內(nèi)涵，指立法這一事物的本質(zhì)屬性，也是對各種立法活動共同特征的反映。

（1）立法是以國家的名義進行的活動。

立法是同國家權(quán)力緊密相連，關(guān)乎將誰的意志上升為國家的意志的問題，具有明確目的性和傾向性的階級活動。在立法過程中，統(tǒng)治階級通過國家機關(guān)將自己的共同意志轉(zhuǎn)化為國家意志，并以國家的名義來貫徹其意志，以維護自身利益與社會的和諧穩(wěn)定。國家機關(guān)是由眾多不同職能、不同級別、不同層次的專責機關(guān)構(gòu)成的一個完整體系，但僅有特定立法權(quán)的法定國家機關(guān)，才能以國家的名義開展立法活動。

（2）立法是具有公共性的活動。

一項立法能否產(chǎn)生實效，是否具有相應(yīng)價值，關(guān)鍵在于其是否能科學地反映現(xiàn)實的社會關(guān)系，能否反映人民群眾的利益和訴求。換言之，任何立法活動通過看得見的立法程序使社會各方面相互沖突的利益得到表達或和解，避免利益格局失衡引起矛盾沖突，最后讓社會上的所有人共同分享其成果，因而是極具公共性的活動，但立法活動有時不會像私人事務(wù)那樣備受關(guān)注與重視，因為“凡是屬于最大多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物”①。

（3）立法是依據(jù)一定程序、運用一定技術(shù)進行的活動。

立法的主體是法定的國家機關(guān)，它代表國家行使權(quán)力。但有立法權(quán)的立法主體，必須在法律規(guī)定的立法職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序行使立法職權(quán)，否則就是超越、濫用職權(quán)，生出諸多弊端。為了規(guī)范立法程序，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，我國于2000年通過了專門調(diào)整立法活動的《中華人民共和國立法法》，并于2015年對其部分條款進行了修改訂正。同時，隨著文明的演進，人類立法經(jīng)驗日漸豐富，立法逐漸成了一項專業(yè)性高、技術(shù)性強的活動。不重視立法的技術(shù)性，立法就缺乏科學性，就會帶來許多弊端，立法的目的將難以實現(xiàn)。

（4）立法是制定、修改和廢止的活動。

法的制定，是指具有立法權(quán)的國家機關(guān)依據(jù)憲法和法律所規(guī)定的權(quán)限和程序，創(chuàng)制規(guī)范性法律文件的活動，一般以成文法的形式出現(xiàn)。法的修改，是指立法機關(guān)對現(xiàn)行法進行部分變更，包括刪除、修改原有內(nèi)容和補充新的內(nèi)容。法的廢止，是指國家立法機關(guān)終止某些現(xiàn)行法的效力的活動。廢止分為明示廢止和默示廢止兩種形式。

（二）高等職業(yè)教育立法

1．高等職業(yè)教育的內(nèi)涵

高等職業(yè)教育是我國教育體系中一個比較特殊的教育類型，反映了我國的特色國情，其提法也很可能是我國首創(chuàng)。國外雖然有類似高等職業(yè)教育的機構(gòu)，如澳大利亞的學院、美國的社區(qū)學院等，但在國外的文獻或國際交流中從未有過對“高等職業(yè)教育”概念的具體表述。

1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（簡稱《職業(yè)教育法》）第十三條規(guī)定：“職業(yè)學校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學校教育。”“高等職業(yè)學校教育根據(jù)需要和條件由高等職業(yè)學校實施，或者由普通高等學校實施。”在2019年的《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》第十三條中也規(guī)定：“職業(yè)學校教育是學校教育制度的重要類型，分為中等、高等職業(yè)學校教育。”以法律形式明確了高等職業(yè)學校屬于職業(yè)學校，高等職業(yè)教育屬于職業(yè)類教育且位于職業(yè)教育的頂層。因而，要界定高等職業(yè)教育的概念，首先要厘清職業(yè)教育的內(nèi)涵。

在教育史上，眾多學者從不同角度界定了職業(yè)教育的內(nèi)涵，均有一定的道理。杜威認為，職業(yè)教育就是為從事職業(yè)工作做準備的教育；斯內(nèi)登認為，凡為生活做準備的教育都可稱為職業(yè)教育；梅斯在《職業(yè)教育的原理和實踐》中指出，職業(yè)教育是為學生將來從事某種特定職業(yè)做準備的教育。

《辭海》將職業(yè)教育闡釋為：向?qū)W生提供進行生產(chǎn)勞動所需的知識和專業(yè)技能的教育。《國際教育辭典》將職業(yè)教育界定為：在學校內(nèi)外所開展的，以提高職業(yè)熟練程度為目的的全部活動①。1997年聯(lián)合國教科文組織正式批準的《國際教育標準分類法》規(guī)范了“職業(yè)或技術(shù)教育”這一概念，指出其主要是為“引導(dǎo)學生掌握在某一特定的職業(yè)或行業(yè)或某類職業(yè)中從業(yè)所需的實用技能、專門知識和認識而設(shè)計的”。

學者董仁忠認為：“職業(yè)教育是指注重提升個體職業(yè)素質(zhì)的教育，具有鮮明的職業(yè)針對性，主要以職業(yè)知識、職業(yè)技能和職業(yè)態(tài)度為教育內(nèi)容。②”孟廣平認為：“職業(yè)教育是大工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的必然產(chǎn)物，它是一個歷史發(fā)展過程。③”

1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》通過立法的形式統(tǒng)一了“職業(yè)教育”的稱謂，科學地界定了其內(nèi)涵。2019年《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》第二條，對職業(yè)教育的內(nèi)涵進行了修訂完善并表述為：“為了使受教育者具備某種職業(yè)或者職業(yè)發(fā)展所需要的職業(yè)道德、專業(yè)知識、技術(shù)能力和能力素質(zhì)而實施的教育活動，包括各級各類職業(yè)學校教育和各種形式的職業(yè)培訓。”這一概念既肯定借鑒融合了以往思想家和理論家對職業(yè)教育的研究成果，也立足于中國國情，彰顯了中國特色，是最具有概括性和說服力的論述。

職業(yè)教育一般分為初等、中等和高等職業(yè)教育，我們通常所說的高等職業(yè)教育一般是從職業(yè)教育層次來說的。但高等職業(yè)教育與其他教育的不同更多地體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，高等職業(yè)教育實施的是中等教育基礎(chǔ)上的職業(yè)教育。高等職業(yè)教育的培養(yǎng)對象往往要先完成高中（含中職）階段教育或具有相當于高中學歷的教育，并在完成高等職業(yè)教育學業(yè)后授以專科及專科以上學歷的職業(yè)教育。

第二，高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是高級技術(shù)技能型人才。高等職業(yè)教育不以知識傳授為中心，不以培養(yǎng)學術(shù)型人才為目標，而是根據(jù)社會的發(fā)展需要，以應(yīng)用為基點，以能力為本位，重在培養(yǎng)從事職業(yè)技術(shù)和職業(yè)能力中科技含量和水平較高的一線技能型、技術(shù)型人才，他們未來所從事的往往是未接受過高等職業(yè)教育者難以勝任的工作。

第三，高等職業(yè)教育是職業(yè)素養(yǎng)教育。高等職業(yè)教育除培養(yǎng)教育者擁有專業(yè)技術(shù)知識、職業(yè)綜合能力外，還注重培養(yǎng)教育者擁有良好人格素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)，使接受高等職業(yè)教育者的潛在能力更強，發(fā)展后勁更足，更易適應(yīng)社會、經(jīng)濟、科技發(fā)展的需要。

鑒于上述高等職業(yè)教育的特征和職業(yè)教育的關(guān)系，高等職業(yè)教育可被定義為：根據(jù)社會發(fā)展的需要，在中等教育基礎(chǔ)之上實施的，以傳授職業(yè)道德、專業(yè)知識、技術(shù)能力和能力素質(zhì)為主要內(nèi)容，使受教育者成為從事某個或多個領(lǐng)域工作的高素質(zhì)技術(shù)技能型人才的教育活動。其包括各類高等職業(yè)學校教育和各種形式的高等職業(yè)培訓。

高等職業(yè)教育是一個多元的概念，也是一個隨著時代發(fā)展而不斷變化的概念。因此，在面對形式各異的高等職業(yè)教育的概念時，應(yīng)盡量避免用批評的眼光去審視或用挑剔的語言去苛求這些概念的完美程度，應(yīng)從多維的視角解讀高等職業(yè)教育內(nèi)涵，以幫助我們解釋復(fù)雜的高等職業(yè)教育現(xiàn)象，厘清高等職業(yè)教育發(fā)展思路，減少因概念的差異而帶來的誤解。

2．高等職業(yè)教育立法的概念及其功能

所謂高等職業(yè)教育立法，是指通過立法程序，把國家的高等教育方針、政策和高等教育目標，用法律的形式確定下來，并調(diào)整高等職業(yè)教育內(nèi)部和外部各行為主體的關(guān)系，使高等職業(yè)教育的改革和發(fā)展有法可依。簡言之，高等職業(yè)教育立法是國家立法機關(guān)依據(jù)法定的權(quán)限和程序，制定、修改和廢止與高等職業(yè)教育相關(guān)的規(guī)范性法律文件的活動。高等職業(yè)教育立法調(diào)節(jié)的外部關(guān)系主要涉及高等職業(yè)學校與政府、社會、市場、企業(yè)之間的關(guān)系；調(diào)節(jié)的內(nèi)部關(guān)系主要涉及高等職業(yè)學校的內(nèi)部管理體制、運行機制及組織行為的規(guī)范體系等。

高等職業(yè)教育立法功能有很多，但其調(diào)節(jié)高等職業(yè)教育內(nèi)部和外部各行為主體關(guān)系的功能主要體現(xiàn)如下：

（1）規(guī)范功能。

高等職業(yè)教育立法是以法律的形式規(guī)定了高等職業(yè)教育與國家、政府、社會、學校、教育者、受教育者等的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。高等職業(yè)教育立法使國家依法管理高等職業(yè)教育，學校依法從國家和社會取得經(jīng)費，學校內(nèi)部按各種嚴格的規(guī)章制度運行等，使各項工作都有明確的法律規(guī)范和依據(jù)。

（2）標準功能。

通過立法程序確立的高等職業(yè)教育法律法規(guī)，是在一定的歷史和文化背景之下形成的，是特定時期衡量、規(guī)范或指導(dǎo)一切高等職業(yè)教育活動的標準。判斷高等職業(yè)教育活動是否合法、受教育者權(quán)益是否受到保護，都以此為準繩。例如，教育行政部門對高等職業(yè)教育活動的管理，高等職業(yè)學校開展的活動，司法部門辦理相關(guān)高等職業(yè)教育方面案件等。但從發(fā)展的觀點來看，高等職業(yè)教育立法作為一種制度化的存在，其形式和內(nèi)容會隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)、內(nèi)在屬性等的變化而變化，因而各個時期高等職業(yè)教育立法所創(chuàng)建的法規(guī)、呈現(xiàn)的標準是存在差異的。

（3）預(yù)示功能。

高等職業(yè)教育在實施過程中，人們可以根據(jù)高等職業(yè)教育相關(guān)的方針、政策、目標等，預(yù)先知曉如何開展高等職業(yè)教育活動，未來高等職業(yè)教育發(fā)展的方向和計劃，高等職業(yè)教育活動的形式和范圍等。高等職業(yè)教育立法的預(yù)示功能是高等職業(yè)教育法律法規(guī)指引作用的潛在效應(yīng)。

（4）強制功能。

立法的本質(zhì)是統(tǒng)治階級通過國家機關(guān)將自己的共同意志轉(zhuǎn)化為國家意志。高等職業(yè)教育立法是統(tǒng)治階級意志在高等職業(yè)教育方面的體現(xiàn)，具有濃厚的強制色彩。高等職業(yè)教育立法通過法律法規(guī)的形式規(guī)定了什么是可以做的，什么是不可以做的。凡是在高等職業(yè)教育組織機構(gòu)內(nèi)，其教育行為都會受到制度規(guī)范的約束，不管你是否愿意，都必須遵守和執(zhí)行，否則就會受到組織紀律或國家法律的制裁，為自己的違法行為付出代價。同時，高等職業(yè)教育立法可以有效地保證高等職業(yè)教育主體的教育權(quán)利得到保障，教育義務(wù)得到履行，各類教育活動有序、有效進行。

二、我國高等職業(yè)教育立法現(xiàn)狀

（一）我國高等職業(yè)教育立法的演進歷程

高等職業(yè)教育立法是現(xiàn)代教育立法的重要組成部分，隨著我國教育立法，特別是職業(yè)教育立法的演進而得以確立、發(fā)展和完善。現(xiàn)根據(jù)相關(guān)政策，結(jié)合我國高等職業(yè)教育的發(fā)展歷程，回顧我國高等職業(yè)教育立法的歷史沿革，其大致經(jīng)歷了初始探索、初步發(fā)展、趨于成熟和日臻完善四個階段。

1．初始探索階段（1980—1998年）

1980年，國家教委首次批準建立了包括金陵職業(yè)大學在內(nèi)的13所職業(yè)高校，是新中國舉辦高等職業(yè)教育的起點，在我國高等職業(yè)教育史上具有里程碑意義。與此同時，中國高職教育政策法規(guī)開始進入初步探索階段。

1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“要積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校”, “逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育互相溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”。這是我國第一次明確了高等職業(yè)技術(shù)教育是國民教育體系中一個有機的重要組成部分。

1986年，全國第一次職業(yè)教育工作會議強調(diào)，高等職業(yè)教育在我國教育領(lǐng)域具有重要地位。高等職業(yè)學校、一部分廣播電視大學、高等專科學校，應(yīng)劃入高等職業(yè)教育。自此，高等職業(yè)教育開始成為政府政策文件中的官方表述，在高等職業(yè)教育活動中廣泛使用。

1991年，國家教委頒布了《關(guān)于加強普通高等專科教育工作的意見》，規(guī)定了專科教育的培養(yǎng)目標、培養(yǎng)規(guī)格和加強應(yīng)用能力和學習基礎(chǔ)理論的原則方面，都和高等職業(yè)教育的要求相吻合。同年，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》對職業(yè)技術(shù)教育體系基本框架進行描述時，著重強調(diào)了高等職業(yè)教育是職業(yè)教育體系的重要組成部分。

1994年7月，國務(wù)院為貫徹落實《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā) 〔1993〕 3號）的相關(guān)精神，制定并下發(fā)了具體的實施意見，明確提出要構(gòu)建起一個包括初、中、高各等層次在內(nèi)的，職業(yè)教育同其他教育類型之間能夠“共同發(fā)展、相互銜接、比例合理”的教育體系，為將高等職業(yè)教育納入國家教育體系夯實了基礎(chǔ)。同年，召開的第二次全國教育工作會議，提出了將“三教統(tǒng)籌”和“三改一補”政策作為此后我國高等職業(yè)教育發(fā)展的基本方針。

1995年10月，國家教委關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推動職業(yè)大學改革與建設(shè)的幾點意見》和《關(guān)于開展建設(shè)示范性職業(yè)大學工作的通知》，進一步推動和促進了我國高等職業(yè)教育的發(fā)展。

1996年9月1日實施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，標志著職業(yè)教育開始有了專項基本法律，明確了高等職業(yè)教育和高等職業(yè)學校在我國教育結(jié)構(gòu)中的法律地位。

1998年8月，全國人大常委會正式審議通過的《中華人民共和國高等教育法》明確指出：“高等學校是指大學、獨立設(shè)置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學校。”這進一步明確了高等職業(yè)教育在高等教育類型中的法律地位，標志著我國高等教育法律體系初步形成。

《中華人民共和國職業(yè)教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等一系列法規(guī)分別從“職業(yè)性”和“高等性”兩個方面，對高等職業(yè)教育的法律地位進行了正式確立，成為此后一段時期內(nèi)，制定高等職業(yè)教育其他專項法律和配套法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)及指導(dǎo)性法律，有效加速了高等職業(yè)教育法制化進程。

2．初步發(fā)展階段（1999—2004年）

1999年，國務(wù)院、國家計委、教育部等部門印發(fā)的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》（教發(fā) 〔1999〕 2號）、《關(guān)于1999年新增10萬高職生使用高職高專教材的通知》（高教司 〔1999〕 39號）、《關(guān)于印發(fā)高職高專推薦教材書目的通知》（高教司 〔1999〕 47號）等文件，對高等職業(yè)教育的招生計劃、培養(yǎng)目標、管理體制、教材使用等方面做了眾多安排。1999年6月，國務(wù)院召開改革開放以來第三次全國教育工作會議，頒布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育改革 全面推進素質(zhì)教育的決定》，不僅拉開了我國高等教育擴招的序幕，把高等教育全面推向21世紀，也使高等職業(yè)教育進入了規(guī)模快速擴張發(fā)展的新階段。

2000年，國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批設(shè)立高等職業(yè)學校有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā) 〔2000〕 3號），教育部頒布的《高等職業(yè)學校設(shè)置標準（暫行）》的通知，教育部下發(fā)的《關(guān)于申請國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批設(shè)立高等職業(yè)技術(shù)學校有關(guān)問題的通知》（高發(fā) 〔2000〕19號）等，把設(shè)立高等職業(yè)技術(shù)教育院校的權(quán)力下放到省級人民政府，規(guī)范了高等職業(yè)學校設(shè)置標準，調(diào)動了地方政府辦學的積極性，打開了我國高等職業(yè)教育多渠道、多機制、多類型的辦學局面。

2002年，《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出要進一步促進高等職業(yè)教育的規(guī)模化發(fā)展，并制定了明確的發(fā)展目標，要求2001年至2005年，高等職業(yè)院校應(yīng)為社會培養(yǎng)八百萬名以上的高級技能人才。《勞動和社會保障部、教育部、人事部關(guān)于進一步推動職業(yè)學校實施職業(yè)資格證書制度的意見》（勞社部發(fā) 〔2002〕 21號），從政策上落實加強了職業(yè)教育和勞動就業(yè)的密切聯(lián)系，為職業(yè)學校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境和機遇，也從根本上推動了職業(yè)學校和高等職業(yè)教育的發(fā)展。

2003年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決議》提出：充分發(fā)揮高等職業(yè)院校和高級技工學校、技師學院的培訓基地作用、擴大培訓規(guī)模、提高培訓質(zhì)量。

2004年，《教育部關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向，深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》指出了高等職業(yè)教育的發(fā)展方向，提出了要以服務(wù)社會主義市場經(jīng)濟需要為宗旨，以學生滿意就業(yè)作為導(dǎo)向，堅持走產(chǎn)學研互相結(jié)合的新型職業(yè)教育道路。同年9月，《教育部等七部門關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》要求：“2007年前專科層次的職業(yè)院校不再升格為本科院校。”“要鞏固和加強現(xiàn)有職業(yè)教育資源，促進職業(yè)院校辦出特色，提升質(zhì)量。”由此高等職業(yè)教育發(fā)展從規(guī)模擴張開始向內(nèi)涵發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

3．趨于成熟階段（2005—2011年）

2005年3月，《教育部關(guān)于進一步推進高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評估的若干意見》出臺。該意見主要是關(guān)于高職院校的評估工作，使高職院校人才培養(yǎng)有了現(xiàn)實的標準和參考的依據(jù)，為高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升提供了政策保障。同年10月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā) 〔2005〕 35號），從九個方面明確了高等職業(yè)教育的發(fā)展方向，并第一次提出了建立100所示范性高等職業(yè)院校的計劃，成為促進高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

2006年，《教育部、財政部關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（教高 〔2006〕 14號）提出，要重點建設(shè)100所國家示范性高等職業(yè)院校。發(fā)揮國家示范校的帶動作用，推動高職教育的整體發(fā)展，最終形成功能和結(jié)構(gòu)完善的高職教育體系。同年，《教育部關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學質(zhì)量的若干意見》（教高 〔2006〕 16號）出臺，教育部、財政部印發(fā)了《國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃管理暫行辦法》，切實加快了職業(yè)教育的改革步伐，促進高職教育質(zhì)量全面提升。

2007年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》，教育部、財政部發(fā)布《關(guān)于國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃管理暫行辦法的通知》（教高 〔2007〕 12號）; 2008年，教育部印發(fā)《高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案》（教高 〔2008〕 5號）; 2009年，教育部印發(fā)《教育部關(guān)于加快高等職業(yè)教育改革 促進高等職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)的通知》（教高 〔2009〕 3號）等一系列的政策和意見，有效提高了教育教學的質(zhì)量，實現(xiàn)了我國高等職業(yè)教育的健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布，確定了我國新一輪高職教育改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標和發(fā)展路徑，提出在此后的10年時間內(nèi)，要逐步建立起“適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求、體現(xiàn)終身教育理念、中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。這一要求的提出，標志著我國高職教育進入全面提升質(zhì)量的階段。

2011年頒布的《教育部關(guān)于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，是我國首個專門指導(dǎo)中高職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的教育政策文件。該文件全面系統(tǒng)提出了一系列中高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的具有可操作性的比較完整的指導(dǎo)意見。同年6月，《教育部辦公廳、財政部辦公廳關(guān)于啟動2011年度“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”骨干高職學校項目建設(shè)工作的通知》（教職成廳函 〔2011〕 44號），要求建設(shè)項目的主管部門和承接單位要切實承擔起自身的責任，制定明確、可行的項目建設(shè)階段目標，強化過程管理，貫徹落實各項規(guī)定要求，增加專項資金的投入，確保資金規(guī)范使用，推進學校辦學體制改革，“以專業(yè)建設(shè)為核心，加強內(nèi)涵建設(shè)，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量”，實現(xiàn)本地區(qū)高職教育質(zhì)量的全面提高。同年9月，《教育部關(guān)于推進高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學發(fā)展的若干意見》（教職成 〔2011〕 12號）頒布，要求高等職業(yè)教育應(yīng)當明確發(fā)展方向，改革人才培養(yǎng)模式，不斷完善人才培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)測體系，加強職業(yè)教育信息化建設(shè)等，提高為經(jīng)濟社會服務(wù)的能力。

4．日臻完善階段（2012年至今）

2012年《教育部關(guān)于加快推進職業(yè)教育信息化發(fā)展的意見》指出，21世紀是信息化時代，把信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用作為改革和發(fā)展職業(yè)教育的關(guān)鍵基礎(chǔ)和戰(zhàn)略支撐，推進改革創(chuàng)新，突破職業(yè)教育信息化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮信息化對于高職教育的促進作用。

2013年，《教育部關(guān)于積極推進高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導(dǎo)意見》提出，高等職業(yè)教育要建立多樣化的招生方式，以省級政府為主、統(tǒng)籌管理和組織實施，加快配套政策和實施方案的制定。

2014年，《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學徒制試點工作的意見》（教職成 〔2014〕 9號）頒布，意見的主要目的在于深化產(chǎn)教融合，促進校企合作，加強和完善校企合作實踐育人機制，改革教育教學方式，創(chuàng)新技術(shù)技能人才培養(yǎng)模式。同年，《財政部 教育部關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》頒布，強調(diào)通過改革和績效的導(dǎo)向，全面提高高等職業(yè)院校經(jīng)費水平，進而提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，促進高職院校結(jié)合自身實際辦出特色和水平。

2015年，教育部印發(fā)《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》的通知，明確提出了要強化教育教學管理，全面貫徹落實國家有關(guān)政策、制度、標準和要求，不斷提高管理工作規(guī)范化、科學化、精細化水平，加快實現(xiàn)學校治理能力現(xiàn)代化，促進高職院校健康快速發(fā)展。

2016年，《教育部關(guān)于做好普通高職（專科）招生計劃管理工作的通知》印發(fā)。該文件強調(diào)各主管部門要根據(jù)國家年度高等教育招生計劃安排的指導(dǎo)性要求，結(jié)合本地本部門實際，科學確定普通高職（專科）教育年度招生計劃總量，依法依規(guī)加強招生資格審核和管理，做好分校分專業(yè)招生計劃和生源計劃編制管理工作，有序擴大高校年度招生計劃自主權(quán)，著力推進高等職業(yè)教育分類考試招生，加快建立完善高等職業(yè)學校投入機制，加強事中事后監(jiān)管。

2017年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（國辦發(fā) 〔2017〕 95號）提出“將產(chǎn)教融合作為促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措”。為此，該文件在“構(gòu)建教育和產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌融合發(fā)展格局”部分提出了促進高等教育融入國家創(chuàng)新體系、推動學科專業(yè)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相適應(yīng)、健全需求導(dǎo)向的人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整機制等具體措施。

2018年，《教育部關(guān)于印發(fā) 〈教育部2018年工作要點〉 的通知》將推動職業(yè)教育法起草修訂、加強職業(yè)院校教材建設(shè)、開展第二次全國高職院校適應(yīng)社會需求能力評估及制定國家高職教育專業(yè)評估試行方案等工作列入其中，并且再次強調(diào)“完善職業(yè)教育和培訓體系。深化產(chǎn)教融合、校企合作。啟動中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃”。

2019年，國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》（國發(fā) 〔2019〕 4號），進一步明確了我國職業(yè)教育的發(fā)展方向；提出了從2019年開始，將啟動實施特色高水平高職院校、專業(yè)建設(shè)計劃和“‘1+X’證書制度試點工作”（學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書），深化產(chǎn)教融合、校企合作，推動辦學模式轉(zhuǎn)變，走符合職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律的道路。

（二）新時代我國高等職業(yè)教育法規(guī)

黨的十八大召開以來，國家為加快推進職業(yè)教育改革和發(fā)展，出臺了一系列職業(yè)教育政策規(guī)劃、行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件，其數(shù)量之多、頻率之高、內(nèi)容之全前所未有。現(xiàn)將出臺的與高等職業(yè)教育提質(zhì)增速、轉(zhuǎn)型發(fā)展相關(guān)的政策法規(guī)文件進行總結(jié)，見表1－1。

表1－1 與高等職業(yè)教育相關(guān)的政策法規(guī)

表1－1（續(xù)）

在此期間，相關(guān)部門出臺與高等職業(yè)教育相關(guān)的政策法規(guī)文件還有：《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的實施意見》 （國辦發(fā) 〔2014〕 55號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化高等學校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實施意見》（國辦發(fā) 〔2015〕 36號）、《教育部關(guān)于推進高等教育學分認定和轉(zhuǎn)換工作的意見》（教改 〔2016〕 3號）、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》 （國發(fā)〔2016〕 81號）、《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》（中發(fā) 〔2017〕 12號）、《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（中發(fā) 〔2018〕 4號）、《關(guān)于提高技術(shù)工人待遇的意見》（中辦發(fā) 〔2018〕 16號）、《新時代高校教師職業(yè)行為十項準則》（教師 〔2018〕 16號）、《中國教育現(xiàn)代化2035》及《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案2018—2022》等。

第二節(jié) 高等職業(yè)教育法律的淵源與體系

一、高等職業(yè)教育法律的淵源

法律的淵源是指法的效力的淵源，即法律規(guī)范的創(chuàng)制方式和外部表現(xiàn)形式。高等職業(yè)教育法的淵源，或稱高等職業(yè)教育法的形式淵源，是指有權(quán)創(chuàng)制法律規(guī)范的國家機關(guān)，根據(jù)法定的職權(quán)和程序制定的關(guān)于高等職業(yè)教育方面的規(guī)范性文件。

（一）憲法

憲法是國家的根本大法，是其他法律、法規(guī)制定的依據(jù)。在一個國家的法律體系中，憲法具有最高的法律地位和法律效力，其他法律、法規(guī)都必須依據(jù)憲法制定，其內(nèi)容必須符合憲法，不得與憲法相抵觸。換言之，立法者或者立法理論研究者，應(yīng)將憲法作為任何法律部門的首要法律淵源，高等職業(yè)教育立法也不例外。雖然我國憲法規(guī)范并沒有直接關(guān)于高等職業(yè)教育的規(guī)定，但高等職業(yè)教育法屬于教育的一部分，憲法中規(guī)定了我國教育的社會性質(zhì)、目的任務(wù)、結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、辦學體制、管理體制、公民享有受教育的權(quán)利和義務(wù)等，是高等職業(yè)教育立法在憲法中的具體來源，必須符合其基本精神，不得與之相抵觸，否則便是違憲。如《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第十九條規(guī)定：“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并發(fā)展學前教育……國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。”

（二）法律

法律是指國家立法機關(guān)依照立法程序制定和頒布的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志、以國家強制力保證其實施的規(guī)范性文件。根據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會都能制定和修改法律。其中，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定和頒布的教育法規(guī)，是規(guī)范高等職業(yè)教育的重要法律淵源。目前適用于高等職業(yè)教育的法律主要有《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》）、《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱《民辦教育促進法》）、《中華人民共和國職業(yè)教育法》（簡稱《職業(yè)教育法》）、《中華人民共和國教師法》（簡稱《教師法》）等。其中《職業(yè)教育法》和《高等教育法》對高等職業(yè)教育的發(fā)展起著重要的指導(dǎo)作用，是高等職業(yè)教育法律在所有教育法律中，最直接的、最重要的依據(jù)。

（三）行政法規(guī)

行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定的有關(guān)行政管理的規(guī)范性文件。制定行政法規(guī)的行政立法行為，屬于抽象性行政行為，其主要目的在于貫徹落實憲法及法律的執(zhí)行，具有很強的可操作性。教育行政法規(guī)是行政法規(guī)的形式之一，它是國務(wù)院根據(jù)憲法和教育法律制定的關(guān)于教育行政管理的規(guī)范性文件，效力低于憲法和教育法律。教育行政法規(guī)曾對高等職業(yè)教育的發(fā)展起了重要的作用，是高等職業(yè)教育法的重要組成。根據(jù)1986年國務(wù)院發(fā)布的《普通高等學校設(shè)置暫行條例》第十五條，稱為高等職業(yè)學校的，須符合下列規(guī)定：①主要培養(yǎng)高等專科層次的專門人才；②以職業(yè)技術(shù)教育為主；③全日制在校生計劃規(guī)模在一千人以上。但邊遠地區(qū)或有特殊需要的學校，經(jīng)國家教育委員會批準，可以不受此限。

（四）部門規(guī)章

部門規(guī)章是指國務(wù)院及各部委等職能部門，依據(jù)法律和行政法規(guī)、決定、命令，在其職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定程序制定的規(guī)范性法律文件。部門教育規(guī)章則是由國務(wù)院行政部門制定的，其效力低于憲法、教育法律和教育行政法規(guī)，其常被稱為規(guī)定、辦法、規(guī)程等，是高等職業(yè)教育法的重要組成。當前我國的部門教育規(guī)章主要有1999年1月教育部、國家計委印發(fā)的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦的高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》、2002年教育部頒布的《關(guān)于進一步辦好五年制高等職業(yè)技術(shù)教育的幾點意見》、2009年教育部印發(fā)的《教育部關(guān)于加快高等職業(yè)教育改革促進高等職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)的通知》、2017年教育部印發(fā)的《教育部關(guān)于進一步推進職業(yè)教育信息化發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2019年教育部印發(fā)的《教育部關(guān)于職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實施工作的指導(dǎo)意見》等。

（五）地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章

在我國，根據(jù)《憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市及省級人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)只在該行政區(qū)內(nèi)有效，其內(nèi)容不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。地方性教育法規(guī)就是上述國家機關(guān)依據(jù)憲法、教育法、教育行政法規(guī)制定的，關(guān)于本地區(qū)教育行政管理的規(guī)范性文件。地方教育行政法規(guī)有的是為貫徹高等職業(yè)教育法而制定的，如《北京市人民政府關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》《山西省人民政府關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》等，因而也是我國高等職業(yè)教育法的重要組成內(nèi)容。地方政府規(guī)章也是上述地方政府為了貫徹落實法律效力位階較高的法律規(guī)范，根據(jù)具體行政管理的需要而制定的不與其他上位法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件。由于我國高等職業(yè)教育基本上是在中央政府的主導(dǎo)下發(fā)展起來的，所以關(guān)于規(guī)范我國高等職業(yè)教育的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章還較少。

（六）其他

除以上法的淵源外，高等職業(yè)教育法律的淵源還有行政法、民法、刑法等，這些法和許多規(guī)范都適用于高等職業(yè)教育領(lǐng)域。如高等職業(yè)教育活動和關(guān)系中有不少內(nèi)容屬于民事性質(zhì)，高等職業(yè)教育法人承擔民事責任，需要運用民法來調(diào)整；高等職業(yè)教育領(lǐng)域的案件情節(jié)嚴重的要用刑法來解決等。此外，我國與教育文化等相關(guān)的國家性條例、自治地區(qū)的自治條例、單行條例等，也是高等職業(yè)教育法的淵源，但對高等職業(yè)教育的發(fā)展所起作用較小，不具有普遍性意義。

二、高等職業(yè)教育法律體系

（一）高等職業(yè)教育法律體系的含義

法律體系是以一國現(xiàn)行的法律規(guī)范為基礎(chǔ)，以部門法為主體，以不同的適用范圍和效力等級的法律規(guī)范構(gòu)成的不同層次結(jié)構(gòu)，以及以和諧一致的內(nèi)容和完整統(tǒng)一的形式所構(gòu)成的法律規(guī)范的有機整體。高等職業(yè)教育法律體系是法律體系的一個子系統(tǒng)，就其性質(zhì)和內(nèi)容而言，它是國家制定的，以高等職業(yè)教育內(nèi)外關(guān)系為主要調(diào)整對象的法律規(guī)范的總和。同法律體系一樣，高等職業(yè)教育法律體系并不是一國現(xiàn)行法律規(guī)范的簡單疊加，高等職業(yè)教育法必須反映國家的意志，反映高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律的要求，反映高等職業(yè)教育與經(jīng)濟、政治、文化等其他因素的關(guān)系。高等職業(yè)教育法要正確地反映這些關(guān)系和要求，就必須要以憲法確定的基本原則為指導(dǎo)思想，以不同內(nèi)容的相關(guān)法律規(guī)范組成的若干部門法規(guī)為橫向結(jié)構(gòu)，以不同適用范圍和效力等級的法律規(guī)范構(gòu)成的不同層次為縱向結(jié)構(gòu)的嚴密、完整、協(xié)調(diào)發(fā)展的一套法律規(guī)范。①

高等職業(yè)教育法是教育法的一部分，教育法體系中的《教育法》《民辦教育促進法》《教師法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等是高等職業(yè)教育法的“共享資源”。例如，高等職業(yè)教育作為高等教育的一部分，與普通高等教育共享著《高等教育法》的“高等”；又由于高等職業(yè)教育具有職業(yè)教育的性質(zhì)，《職業(yè)教育法》則是與中等職業(yè)教育一起“過日子”的“共同屋檐”①。至今，我國尚未形成關(guān)于高等職業(yè)教育的專有法律體系，而是用相關(guān)教育法的“共享資源”來規(guī)范和指導(dǎo)高等職業(yè)教育的發(fā)展。因而，我國高等職業(yè)教育法是教育法體系的有機組成部分，教育法律與高等職業(yè)教育的“共享資源”構(gòu)成了高等職業(yè)法律體系。

（二）高等職業(yè)教育法律結(jié)構(gòu)體系

從系統(tǒng)化的角度而言，高等職業(yè)教育法律體系是由一定的縱向和橫向的結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來而形成的有機整體，它覆蓋了高等職業(yè)教育的方方面面，但由于高等職業(yè)教育在我國的特殊性和高等職業(yè)教育法律的不健全，我們僅對其縱向結(jié)構(gòu)進行分析。高等職業(yè)教育法律體系的縱向結(jié)構(gòu)表明了我國的高等職業(yè)教育法是由哪些層次的法律形式所組成的，以及它們之間的相互關(guān)系。高等職業(yè)教育法律來源于教育法規(guī)，因而高等職業(yè)教育法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)體系與教育法的縱向結(jié)構(gòu)體系相似。

依據(jù)我國教育法律體系的縱向結(jié)構(gòu)，高等職業(yè)教育法律體系的縱向結(jié)構(gòu)可分為以下五個層次：

教育法中相關(guān)條例是高等職業(yè)教育法律體系的第一個層次。教育法是全國人民代表大會以《憲法》為依據(jù)制定的基本法律，主要規(guī)定了我國教育的基本性質(zhì)、地位、任務(wù)、基本法律原則和基本教育制度等，在整個教育全局中起宏觀調(diào)控作用。因而，教育法被稱為“教育的《憲法》”或全部教育法規(guī)的“母法”，是制定教育部門其他法律法規(guī)的首要依據(jù)，任何其他教育部門法律法規(guī)都不得與之相抵觸，高等職業(yè)教育法也不例外。

部門教育法中相關(guān)條例是高等職業(yè)教育法律體系的第二個層次。部門教育法是與教育法相配套的教育單行法律，以及其他法律中與教育相關(guān)的條款，是由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)《憲法》和教育法的原則確立制定的，主要用于調(diào)整各個教育部門的內(nèi)外部關(guān)系，即調(diào)整某類教育或某一方面教育工作的教育法規(guī)。其中，《職業(yè)教育法》《高等教育法》及相關(guān)條例是構(gòu)成高等職業(yè)教育法律體系的骨干。

教育行政法規(guī)中相關(guān)內(nèi)容是高等職業(yè)教育法律體系的第三個層次。教育行政法規(guī)是國務(wù)院為實施教育法和單行法而制定的比較具體、易于操作的規(guī)范性法律文件，也是對教育法和單行法的有效補充。教育行政法規(guī)涉及內(nèi)容廣泛，其內(nèi)容隨著教育事業(yè)的發(fā)展需要予以增減。教育行政法規(guī)在高等職業(yè)教育法缺失的情況下，對高等職業(yè)教育的發(fā)展起著重要的作用。因而，教育行政法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容是構(gòu)建和完善高等職業(yè)教育法律體系的重要元素。

地方性教育法律、規(guī)章中相關(guān)內(nèi)容是高等職業(yè)教育法律體系的第四個層次。地方性教育法規(guī)是各省、直轄市人大及其常委會和人民政府，以及民族自治地區(qū)的人民政府，為了執(zhí)行國家有關(guān)教育法律法規(guī)而制定的適合本地區(qū)實際需要的規(guī)范性文件。它們具有因地制宜，針對性強的特征，及時、具體、可行性強，是教育法律和行政法規(guī)的必要補充。據(jù)統(tǒng)計，地方教育法律、規(guī)章中許多內(nèi)容對解決高等職業(yè)教育發(fā)展的具體問題起到了不可替代的作用，因而這也決定了其相關(guān)內(nèi)容也是構(gòu)建和完善高等職業(yè)教育體系的必要補充。

政府規(guī)章中相關(guān)內(nèi)容是高等職業(yè)教育法律體系的第五個層次。政府規(guī)章一般是由國務(wù)院教育主管部、委制定和發(fā)布的，是貫徹國家教育法律法規(guī)的規(guī)范性文件，其效力低于行政法規(guī)。政府規(guī)章的制定主要依據(jù)法律和行政法規(guī)，并且可以因?qū)嶋H工作的需要而決定其內(nèi)容。因而，政府規(guī)章對高等職業(yè)教育關(guān)系的調(diào)整最直接、具體，其相關(guān)內(nèi)容在我國高等職業(yè)教育法律體系中所占比重較大。

第三節(jié) 依法治國、依法治教與高等職業(yè)院校內(nèi)部治理體制

一、依法治教是依法治國的重要組成部分

（一）依法治國

何為“依法治國”? 1997年召開的黨的十五大正式將依法治國界定為：“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”并將依法治國確立為中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方略。1999年，第九屆全國人大第二次會議將依法治國寫入憲法修正案，最終使依法治國基本方略以國家根本大法的形式確認下來，上升為國家意志。

黨的十七大報告提出：“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。”黨的十八大召開以后，依法治國上升到全面實施階段，并召開了黨的十八屆四中全會，這次會議是中國共產(chǎn)黨第一次以全會的形式對依法治國基本方略進行專題研究部署，也第一次提出了“全面推進依法治國”概念，并闡述為：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這次會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是全面推進依法治國的綱領(lǐng)性文件，為全面推進依法治國指明了道路和方向。2014年12月，習近平總書記首次提出“四個全面”總體布局，首次使用“全面依法治國”這一概念，并將其放在“四個全面”戰(zhàn)略布局中去闡釋，使得“全面依法治國”這一科學概念得到更為系統(tǒng)全面的闡釋。

依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。全面推進依法治國，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。

（二）依法治教

1．依法治教的概念

依法治教是依法治國的重要組成部分，是依法治國方略在教育工作中的具體體現(xiàn)，也是我國教育改革與發(fā)展的必然要求。所謂依法治教，是所有教育活動都應(yīng)當符合教育法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，所有的教育法律關(guān)系主體在從事各類教育活動時都應(yīng)當遵守教育法律的規(guī)定和精神。具體而言，用法律來規(guī)范教育管理活動，協(xié)調(diào)教育關(guān)系，指導(dǎo)教育活動，解決教育矛盾，保護學校和師生的合法權(quán)益，促進教育事業(yè)的健康快速發(fā)展。

2．依法治教的基本內(nèi)容

依法治教的內(nèi)容非常豐富，主要包括教育立法、教育普法、教育執(zhí)法、教育司法、教育守法、教育法律監(jiān)督、教育法律救濟等方面。依法行政、依法治校是依法治教的核心體現(xiàn)。教育立法就是教育法的制定，即一定的國家機關(guān)依照其法定職權(quán)制定（修改和廢止）教育規(guī)范性文件的活動。教育普法主要指教育法制的宣傳與普及。教育執(zhí)法是國家有關(guān)機關(guān)按照法定的職權(quán)和程序適用教育法律規(guī)范，依法行政。教育司法是國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序運用法律處理教育違法案件和裁決教育糾紛的專門活動。教育守法指一切國家機關(guān)及其公職人員、社會團體、企事業(yè)組織和全體公民應(yīng)自覺按照教育法律規(guī)范行為，正確行使自己的權(quán)利，嚴格履行自己的法定義務(wù)。教育法律監(jiān)督是國家機關(guān)、社會組織和公民對教育法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)的實施情況予以監(jiān)督，主要形式包括權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等。教育法律救濟是指當教育法律關(guān)系主體的合法權(quán)益受到侵犯并致?lián)p害時，可依法通過法律救濟途徑使得自己的合法權(quán)益獲得恢復(fù)和補救。我國教育法律救濟制度主要包括教育申訴制度、教育行政復(fù)議、教育行政訴訟、教育民事訴訟、教育刑事訴訟、教育行政賠償制度等。

（三）依法治教是實施依法治國方略的重要組成部分

依法治國與依法治教密切聯(lián)系，依法治國涵蓋依法治教，依法治教是依法治國的重要組成部分，是依法治國的方略在教育領(lǐng)域的深化、具體化。依法治教是培養(yǎng)現(xiàn)代化法治意識、建設(shè)法治社會的基礎(chǔ)性工程，也是推動教育改革創(chuàng)新和教育持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。教育活動必須在法律規(guī)范的作用下才能有序進行。

1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第四條指出：“教育是社會主義現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，國家保障教育事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。”還明確了通過國家教育立法確保教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略思想。

1999年頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育改革 全面推進素質(zhì)教育的決定》指出，“全面推進素質(zhì)教育，根本上要靠法治、靠制度保障”, “繼續(xù)完善國家教育立法，加大教育執(zhí)法力度，加強教育法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)，完善教育行政執(zhí)法監(jiān)督機制。制定有關(guān)素質(zhì)教育的制度和法規(guī)，逐步實現(xiàn)素質(zhì)教育制度化、法制化”。同年頒布的《教育部關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》進一步指出：“依法治教是21世紀我國教育事業(yè)深化改革，加快發(fā)展的必然要求。”“教育領(lǐng)域必須按照依法治國基本方略的要求，進行深刻的觀念更新與制度變革，加強法制建設(shè)，全面實行依法治教。”

2003年《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》指出：“認真貫徹黨的十六大精神，實行依法治教，把教育管理和辦學活動納入法治軌道，是深化教育改革，推動教育發(fā)展的重要內(nèi)容，也是完成新時期教育工作歷史使命的重要保障。”“依法治校是貫徹黨的十六大精神，推進依法治國基本方略的必然要求，是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容。”

2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第20章，專門從完善教育法律法規(guī)、全面推進依法行政、大力推進依法治校、完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責機制方面闡述了依法治教。在完善教育法律法規(guī)中，提出要按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設(shè)進程，完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)。

2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》，進一步強調(diào)推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求。具體要求有：提高教育法治化水平，構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系，健全學校辦學法律支持體系；健全教育法律實施和監(jiān)管機制；提升政府管理服務(wù)水平，提升政府綜合運用法律、標準、信息服務(wù)等現(xiàn)代治理手段的能力和水平；健全教育督導(dǎo)體制機制，提高教育督導(dǎo)的權(quán)威性和實效性；提高學校自主管理能力，完善學校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強高等學校章程建設(shè)；鼓勵民辦學校按照非營利性和營利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學校制度改革創(chuàng)新；推動社會參與教育治理常態(tài)化，建立健全社會參與學校管理和教育評價監(jiān)管機制。

二、高等職業(yè)教育中依法治教的內(nèi)涵和條件

（一）高等職業(yè)教育中依法治教的內(nèi)涵

高等職業(yè)教育中的依法治教，是指依據(jù)法律法規(guī)來管理高等職業(yè)教育，即在社會主義民主的基礎(chǔ)上，使高等職業(yè)教育工作走上法治化、規(guī)范化。具體而言，是指用法律來規(guī)范高等職業(yè)教育管理活動，協(xié)調(diào)高等職業(yè)教育關(guān)系，指導(dǎo)高等職業(yè)教育活動，解決高等職業(yè)教育矛盾，保護高等職業(yè)學校和師生的合法權(quán)益，促進高等職業(yè)教育事業(yè)的健康快速發(fā)展。

1．高等職業(yè)教育中依法治教的主體

高等職業(yè)教育中依法治教的主體范圍十分廣泛，主要包括各級權(quán)力機關(guān)，即各級人民代表大會及其常務(wù)委員會；各級行政機關(guān)，即各級人民政府及其職能部門，各級教育行政部門及其他有關(guān)行政部門；各級審判機關(guān)、檢察機關(guān)，即各級人民法院和人民檢察院；各級各類高等職業(yè)學校及其他有關(guān)機構(gòu)；企事業(yè)單位、社會團體、公民個人等。各級機關(guān)及相關(guān)機構(gòu)依照我國相關(guān)高等職業(yè)教育的法律規(guī)定，在自身的職權(quán)范圍之內(nèi)從事高等職業(yè)教育治理活動；各級團體、各類高等職業(yè)學校、其他教育機構(gòu)、社會組織等，依照我國有關(guān)的高等職業(yè)教育法律的相關(guān)規(guī)定進行辦學活動、高等職業(yè)教育教學活動、其他相關(guān)的高等職業(yè)教育活動。例如，各級權(quán)力機關(guān)有權(quán)制定高等職業(yè)教育方面的法律法規(guī)，聽取政府有關(guān)高等職業(yè)教育相關(guān)的工作報告，審議有關(guān)高等職業(yè)教育經(jīng)費的預(yù)算和決算；對政府的高等職業(yè)教育工作提出質(zhì)詢；檢查、監(jiān)督高等職業(yè)教育相關(guān)法規(guī)的實施情況等。同時，依法治教有賴于權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)的推動，也需要社會團體和廣大人民群眾的共同努力，在高等職業(yè)教育中進行依法治教也是如此。因而，從一定意義上講，凡是從事高等職業(yè)教育活動或有關(guān)高等職業(yè)教育活動的主體，都應(yīng)是高等職業(yè)教育中依法治教的主體。①

2．高等職業(yè)教育中依法治教的范圍

高等職業(yè)教育中依法治教的范圍，主要包括國家機關(guān)有關(guān)高等職業(yè)教育的管理活動，各種社會組織和個人舉辦高等職業(yè)院校及其他高等職業(yè)教育機構(gòu)的活動，高等職業(yè)院校及其他高等職業(yè)教育機構(gòu)的辦學活動，高等職業(yè)教師及其他教育工作者實施教育、教學的活動，高等職業(yè)學生及其他受教育者接受和參與教育、教學的活動，以及各種社會組織和個人從事和參與高等職業(yè)教育的活動；還包括高等職業(yè)教育撥款、舉辦高職校企合作、捐資助學等有關(guān)的活動。總之，凡是國家機關(guān)規(guī)范管理高等職業(yè)教育教學的活動、規(guī)范其他一些與高等職業(yè)教育教學活動相關(guān)的活動都屬于高等職業(yè)教育中依法治教的范圍。

3．高等職業(yè)教育中依法治教的依據(jù)

高等職業(yè)教育中依法治教的依據(jù)主要包括憲法中有關(guān)教育的條款，教育法律法規(guī)和專門的職業(yè)教育法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》（簡稱《義務(wù)教育法》）、《教師法》、《教育法》、《普通高等學校設(shè)置暫行條例》、《教師資格條例》、《職業(yè)教育法》、《中國特色高水平高職學校和專門建設(shè)計劃法規(guī)文件》、《職業(yè)技術(shù)提升行動方案（2019—2021年）》等；除此之外，還包括其他有關(guān)教育的法律法規(guī)，如《中華人民共和國未成年人保護法》（簡稱《未成年人保護法》）、《中華人民共和國殘疾人權(quán)益保護法》（簡稱《殘疾人權(quán)益保護法》）、《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）、《行政復(fù)議條例》、《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）、 《中華人民共和國國家賠償法》 （簡稱《國家賠償法》）等。

4．高等職業(yè)教育中依法治教的基本內(nèi)容

高等職業(yè)教育中依法治教的內(nèi)容非常豐富，主要包括高等職業(yè)教育立法、高等職業(yè)教育法律的宣傳普及、高等職業(yè)教育行政執(zhí)法、高等職業(yè)教育司法、高等職業(yè)教育法律遵守、高等職業(yè)教育法制監(jiān)督、高等職業(yè)教育法律救濟，高等職業(yè)教育法學教育和研究等方面。

（二）高等職業(yè)教育中依法治教的基本要求

1．完備的教育法體系

教育立法是依法治教的前提和基礎(chǔ)，也是高等職業(yè)教育中實施依法治教的前提和基礎(chǔ)。只有建立起符合中國國情、人民利益，反映教育規(guī)律尤其是高等職業(yè)教育規(guī)律，內(nèi)容和諧一致、形式完整統(tǒng)一的教育法律、法規(guī)體系，才能為其依法治教工作提供全面的法律依據(jù)，使高等職業(yè)教育工作有法可依、有章可循。

2．嚴格、公正的教育執(zhí)法制度

嚴格、公正的教育執(zhí)法制度是實現(xiàn)高等職業(yè)教育中依法治教的基本保證。各級人民政府及其有關(guān)部門必須嚴格依法行政，在各自的職責范圍內(nèi)履行相應(yīng)的職責，確保高等職業(yè)教育事業(yè)的經(jīng)費投入和其他基本條件的滿足，正確地規(guī)范和引導(dǎo)高等職業(yè)教育事業(yè)的改革與發(fā)展；建立完備的教育行政處罰制度、行政復(fù)議制度、行政申訴制度及教育仲裁制度等一系列教育法律救濟制度，對公民在高等職業(yè)教育中的合法權(quán)益予以法律保護，對違法侵害公民教育合法權(quán)益的責任人進行追責。

3．高素質(zhì)的教育執(zhí)法隊伍

法治需要懂法的人來實施，建立一支高素質(zhì)的教育執(zhí)法隊伍，是高等職業(yè)教育中實現(xiàn)依法治教的關(guān)鍵。高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍包括教育行政機關(guān)人員隊伍、教育行政執(zhí)法隊伍、教育督導(dǎo)隊伍、教育司法隊伍及教育法律服務(wù)隊伍。教育執(zhí)法隊伍人員要具備較強的政治素養(yǎng)、較高的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，始終擁護憲法的基本原則，擁護黨的基本路線、方針和政策，做到遵紀守法、廉潔自律、秉公執(zhí)法，熟練運用教育法律、法規(guī)和政策，正確處理各類教育案件。

4．健全的教育法律民主與監(jiān)督制度

依法治教的根本任務(wù)是保障社會主義民主。高等職業(yè)教育中依法治教要體現(xiàn)和貫徹民主原則，保證公民通過法定的民主程序參與高等職業(yè)院校的管理。同時，也要明確監(jiān)督標準和程序，建立起對高等職業(yè)教育工作進行監(jiān)督的各項制度和有效的監(jiān)督機制。發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督的作用，綜合運用各種監(jiān)督手段，做到監(jiān)督工作經(jīng)常化、制度化。

5．社會成員具有較強的教育法律意識

教育法律的實施需要一直高素質(zhì)的教育執(zhí)法隊伍，也需要靠社會成員的共同努力和自覺遵守。教育法律意識是人們對教育法律現(xiàn)象的思想、觀點、知識的總稱，主要包括人們對教育法律精神實質(zhì)和實施作用的理解和評價，對教育執(zhí)法和司法的信任程度和守法、用法的自覺性等。公民良好的教育法律意識使其對教育法律能有正確的認知和評價，這樣才能從根本上實現(xiàn)高等職業(yè)教育中的依法治教。

三、現(xiàn)代高等職業(yè)院校內(nèi)部治理體制

高等職業(yè)院校內(nèi)部治理體制主要是指學校內(nèi)部的決策機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督反饋機構(gòu)等主要內(nèi)部機構(gòu)及其職能的總稱。其包括學校領(lǐng)導(dǎo)體制、崗位責任體制、教師及其他人員的聘任制、分配制度等。高等職業(yè)院校內(nèi)部治理體制要立足當下社會發(fā)展環(huán)境，依據(jù)國家相關(guān)政策法規(guī)，遵循高等職業(yè)教育辦學規(guī)律，著眼自身辦學特點來構(gòu)建和完善，以更好地順應(yīng)社會發(fā)展，滿足社會、教師、學生、行業(yè)、企業(yè)等利益相關(guān)者的各種需求，實現(xiàn)院校內(nèi)部治理的科學化、民主化、法治化。

（一）章程是高等職業(yè)教育內(nèi)部治理的總綱領(lǐng)

高等職業(yè)院校內(nèi)部治理必須依法公開進行，但前提是有法可依、有章可循。高等職業(yè)院校內(nèi)部治理，從源頭上表現(xiàn)為依據(jù)章程進行的治理。高等職業(yè)院校章程是高等職業(yè)院校內(nèi)部的“憲法”，具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、權(quán)威性和嚴肅性。它是高等職業(yè)院校內(nèi)部治理的總綱領(lǐng)，是高等職業(yè)院校設(shè)立治理制度的根基，也是高職院校內(nèi)部治理完善的邏輯起點，更是高職院校有效實施內(nèi)部治理的依據(jù)和保障。高等職業(yè)院校要從自身歷史沿革、辦學特點與發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，按照上級教育部門的政策要求，通過民主、規(guī)范、公開的工作程序，在充分聽取各方意見、凝聚師生集體智慧的基礎(chǔ)上，制定出適合高等職業(yè)院校特色和未來發(fā)展需求的現(xiàn)代大學章程。1995年9月施行的《中華人民共和國教育法》第二十七條將具有組織機構(gòu)和章程作為設(shè)立學校及其他教育機構(gòu)所必須具備的基本條件之一。該法第二十九條同時明確規(guī)定，學校及其他教育機構(gòu)行使“按照章程自主管理”的權(quán)利。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》強調(diào)，章程建設(shè)是建設(shè)現(xiàn)代大學制度的重要載體和根本保證，“各類高校應(yīng)依法制定章程，按照章程規(guī)定管理學校”。2011年，教育部制定《高等學校章程制定暫行辦法》，明確“章程是高等學校依法自主辦學，實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應(yīng)當以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件，實施辦學和管理活動，開展社會合作”。

（二）明確學校領(lǐng)導(dǎo)體制

學校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制主要指學校內(nèi)部管理權(quán)責的劃分。1985年5月頒發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確規(guī)定：“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)。”2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的實施意見》，明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“校長治校”的權(quán)責，要求建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制。黨委領(lǐng)導(dǎo)對學校全面工作負總責，注重發(fā)揮發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，聚焦抓方向、做決策、用干部、聚人才、保落實，承擔起管黨治黨、辦學治校的主體責任，支持校長開展工作。校長是學校法定代表人，重在執(zhí)行黨委決議，行使法律法規(guī)和學校章程賦予校長的職權(quán)，并對其決策、執(zhí)行過程和結(jié)果負責。

（三）理順學校執(zhí)行體制

高等職業(yè)學校管理執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置及功能的發(fā)揮，是影響高等職業(yè)學校內(nèi)部管理效能的關(guān)鍵因素。學校執(zhí)行機制設(shè)置應(yīng)與學校領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)。一般來說，高等職業(yè)學校內(nèi)部的執(zhí)行機制主要有教務(wù)處、財務(wù)處、人事處、保衛(wèi)處、招生就業(yè)處、總務(wù)處、科研處、校長辦公室等。高等職業(yè)院校在執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置上，要從自身實際出發(fā)，按照精簡、效能的原則，合理設(shè)置機構(gòu)和配備工作人員，并明確其權(quán)責，以發(fā)揮其功能。

（四）改善學校監(jiān)督體制

改革和完善學校監(jiān)督體制能夠有效地避免權(quán)力應(yīng)用不當?shù)膯栴}，促進院系權(quán)力運用透明化。首先，加強制度建設(shè)，使院系權(quán)力應(yīng)用形成全方位的制度規(guī)范，通過制度約束為各方面的權(quán)力監(jiān)督參與提供依據(jù)。其次，加強黨代會、教代會等各種監(jiān)督機構(gòu)的組織建設(shè)。權(quán)力監(jiān)督的有序進行，必須有相應(yīng)的機構(gòu)職責才能師出有名。同時，高職院系要建立第三方監(jiān)督評價機制，強化社會監(jiān)督力度。再次，加強監(jiān)督結(jié)果的貫徹落實。院校權(quán)力監(jiān)督機制的良性運作需要對監(jiān)督結(jié)果有明確的落實，并采取相應(yīng)的對策，無結(jié)果的監(jiān)督只能使監(jiān)督機制徒有虛名。最后，建設(shè)相應(yīng)的機制，使更多的高職院校教師參與到監(jiān)督機制之中。① 如我國《教育法》第三十一條規(guī)定，“學校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督”。高等職業(yè)院校要建立并注重通過教職工代表大會、監(jiān)事會等形式，保障教職工對學校管理活動進行監(jiān)督，以提高教育質(zhì)量。

除此之外，高等職業(yè)院校為提高內(nèi)部治理效率和效能，還應(yīng)適時建立健全決策咨詢機制、完善院系兩級管理體系、加強反饋懲戒機制的落實等。

第四節(jié) 高等職業(yè)教育法的制定、實施與監(jiān)督

一、高等職業(yè)教育法的制定

高等職業(yè)教育立法又稱高等職業(yè)教育法的制定。高等職業(yè)教育立法是國家立法機關(guān)依據(jù)法定的權(quán)限和程序，制定、修改和廢止與高等職業(yè)教育相關(guān)的規(guī)范性法律文件的活動。高等職業(yè)教育規(guī)范性法律文件以成文法的形式呈現(xiàn)，包括全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定和頒布的高等職業(yè)教育相關(guān)的法律、國務(wù)院制定并頒布的高等職業(yè)教育相關(guān)的行政法規(guī)、國務(wù)院組成部門制定的高等職業(yè)教育相關(guān)的規(guī)章和地方政府制定的高等職業(yè)教育相關(guān)的法規(guī)性文件。高等職業(yè)教育立法對協(xié)調(diào)高等職業(yè)教育內(nèi)外關(guān)系，明確高等職業(yè)教育主體權(quán)利與義務(wù)，推動高等職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

（一）高等職業(yè)教育立法的指導(dǎo)思想

任何時代的國家立法都有一定的指導(dǎo)思想，它反映統(tǒng)治階級的根本利益及其在不同歷史階段的基本要求，是立法活動的理論根據(jù)和方向指南。我國立法的指導(dǎo)思想按照層次可分為三種。第一，總的指導(dǎo)思想，即同一性質(zhì)的國家政權(quán)在不同歷史時期，整個立法都要堅持的根本指導(dǎo)思想。當代中國立法總的指導(dǎo)思想仍然是馬克思列寧主義。第二，基本指導(dǎo)思想，即總的指導(dǎo)思想與該國實際相結(jié)合產(chǎn)生的、在政權(quán)性質(zhì)不變的相當長的歷史時期，整個立法都要長期堅持的常規(guī)指導(dǎo)思想。當代中國的基本指導(dǎo)思想是中國化的馬克思主義——毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想。第三，階段指導(dǎo)思想，即總的指導(dǎo)思想、基本指導(dǎo)思想與一定歷史階段相結(jié)合的產(chǎn)物。現(xiàn)階段立法總的指導(dǎo)思想是中國共產(chǎn)黨在社會主義初級階段的基本路線。我國現(xiàn)行《憲法》確認了“一個中心，兩個基本點”的社會主義初級階段的基本路線，是我國最重要的指導(dǎo)思想。中國社會主義立法之所以要遵循這樣的指導(dǎo)思想，是由中國國體、立法的本質(zhì)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和中國的歷史條件、國情所決定的。

高等職業(yè)教育立法作為我國立法的一部分，必須遵循我國立法的指導(dǎo)思想。馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想是完整的、科學的理論體系，是正確的立場、觀點和方法。它們集中體現(xiàn)了我國社會主義初級階段一切工作的中心和基本任務(wù)，集中代表了我國現(xiàn)階段工人階級和廣大人民群眾的意志和愿望，也集中體現(xiàn)了我國法律的價值取向，因此是我國高等職業(yè)教育立法的指導(dǎo)思想。

在高等職業(yè)教育立法中，我們應(yīng)當運用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想所揭示的普遍真理，創(chuàng)造性地解決立法工作中出現(xiàn)的新問題；同時，要從實際出發(fā)，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，勇于修正那些已被立法實踐證明是不正確的或滯后于現(xiàn)實發(fā)展的高等職業(yè)教育相關(guān)的規(guī)范性法律文件。

（二）高等職業(yè)教育立法的基本原則

高等職業(yè)教育立法的基本原則，是把觀念化、抽象化的高等職業(yè)教育立法指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、具體化的立法原則，是高等職業(yè)教育立法活動的準繩和價值準則。高等職業(yè)教育立法活動，既要立足國情，同中國總體法的原則相一致；又要依據(jù)高等職業(yè)教育自身特點和規(guī)律，堅持具體原則。換言之，高等職業(yè)教育立法不能違背我國總體法原則，也不能簡單地用總體法的原則來代替高等職業(yè)教育法的具體原則。我國高等職業(yè)教育立法的原則可以概括為以下幾個方面。

1．實事求是原則

實事求是，一切從實際出發(fā)，是我國科學立法的靈魂，也是高等職業(yè)教育立法的首要原則。實事求是就是要求在制定高等職業(yè)教育法規(guī)時必須從高等職業(yè)教育的實際情況出發(fā)，從現(xiàn)實國情出發(fā)，從社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平、已有的經(jīng)濟基礎(chǔ)出發(fā)，從社會發(fā)展的客觀規(guī)律出發(fā)，還必須從本國的文化背景、民族心理和公民的普遍素質(zhì)出發(fā)，而不是從本本出發(fā)，生搬硬套。這樣制定出的高等職業(yè)教育法律才能準確反映其客觀規(guī)律和現(xiàn)實需求。堅持這一原則，既要從高等職業(yè)教育總體狀況和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)大局著眼，研究我國高等職業(yè)教育發(fā)展的最基本的特點，根據(jù)這些特點制定法律；也要深入實際，深入調(diào)查和研究各地經(jīng)濟、政治、文化等的差異，概括出一些共性的東西作為高等職業(yè)教育立法的依據(jù)；同時，根據(jù)社會發(fā)展和教育發(fā)展的要求，與時俱進地修改和完善高等職業(yè)教育法規(guī)。

2．滿足社會需求原則

高等職業(yè)教育是我國國民教育體系的重要組成部分，擔負著人力資源開發(fā)、培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才和傳承技術(shù)技能的重要責任，是提高從業(yè)人員職業(yè)技能、促進就業(yè)和改善民生的重要保障，與經(jīng)濟社會聯(lián)系最為密切。因而，高等職業(yè)教育立法堅持滿足社會需求的原則尤為重要。滿足社會需求原則就是，高等職業(yè)教育立法要隨著社會經(jīng)濟與技術(shù)的變化發(fā)展，通過法律形式實現(xiàn)對高等職業(yè)教育對象的數(shù)量和質(zhì)量的保證，滿足社會對勞動力的需求；高等職業(yè)教育通過立法改革高等職業(yè)教育專業(yè)與課程設(shè)置，使其與社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。同時，高等職業(yè)教育立法能有效解決經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的沖突和矛盾。

3．維護最廣大人民根本利益原則

我國是人民當家作主的國家。它意味著，高等職業(yè)教育立法要反映廣大人民群眾的意志，體現(xiàn)絕大多數(shù)人的根本利益。同時，我國正處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，此時經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化等，高等職業(yè)教育發(fā)展呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，各種利益關(guān)系日益復(fù)雜，因此需要從絕大多數(shù)人的利益出發(fā)制定高等職業(yè)教育法規(guī)，規(guī)范高等職業(yè)教育行為，緩解高等職業(yè)教育發(fā)展的矛盾，達到維護高等職業(yè)教育秩序、促進高等職業(yè)教育發(fā)展的目的。為了維護最廣大人民的根本利益，高等職業(yè)教育立法要正確認識和處理好國家、集體和個人之間，眼前利益和長遠利益之間，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)之間的關(guān)系，使人人都能公平享有接受高等職業(yè)教育的權(quán)利，最大限度發(fā)揮高等職業(yè)教育的效益。

4．穩(wěn)定連貫性原則

高等職業(yè)教育的發(fā)展和社會的發(fā)展一樣，其過程是連續(xù)性的，并呈現(xiàn)出一定的階段性和內(nèi)部一致性。正如馬克思所說：“在現(xiàn)代國家中，法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自己推翻自己的內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)。”① 因此，在制定新的高等職業(yè)教育法規(guī)時，要遵循穩(wěn)定連貫性原則，慎重調(diào)整原來的利益關(guān)系。如果高等職業(yè)教育法律沒有穩(wěn)定性和連貫性，朝令夕改，隨意中斷、廢止，勢必削弱高等職業(yè)教育法的權(quán)威性，影響人們對高等職業(yè)教育法的理解和遵守，阻礙高等職業(yè)教育法的實施，甚至會給高等職業(yè)教育發(fā)展帶來災(zāi)難性后果。

5．原則性和靈活性相結(jié)合原則

原則性是指高等職業(yè)教育立法所具有的確定性、規(guī)范性、可操作性和國家強制性等。如果沒有原則性，就會喪失高等職業(yè)教育法的意義和作用。但是，高等職業(yè)教育法在制定時也要體現(xiàn)一定的靈活性。靈活性是實現(xiàn)原則性的具體措施和手段。我國幅員遼闊，各地的政治、經(jīng)濟、文化和自然條件的實際狀況發(fā)展很不平衡，區(qū)域之間、城市與城市之間、城鄉(xiāng)之間、學校與學校之間等存在巨大的差別。因此，高等職業(yè)教育立法不能“一刀切”，而應(yīng)該在貫徹原則性的同時堅持靈活性原則。

（三）高等職業(yè)教育立法的制定程序

立法程序是指有權(quán)國家機關(guān)在進行立法活動時所必須遵循的步驟和方法。高等職業(yè)教育立法也應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的立法程序進行，否則會因程序違法而失去正當性，導(dǎo)致形成的法律被變更或撤銷。依據(jù)我國的立法程序，高等職業(yè)教育立法程序可分為提出法案、審議法案、表決通過法案和公布法四個階段。

1．提出高等職業(yè)教育法案

提出高等職業(yè)教育法案，是指有立法提案權(quán)的機關(guān)、組織或者人員，依照法定程序和方式，向立法機關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、補充、廢止、解釋高等職業(yè)教育規(guī)范性法律文件的提議和議事原型的專門活動。它是立法活動的第一道程序，也是最具前提性、基礎(chǔ)性的程序，標志著立法程序的正式開始。提出法案要具備三個基本要素：一是高等職業(yè)教育法案的提出必須是有權(quán)國家機關(guān)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)提出議案；二是提出的內(nèi)容是立法議案；三是提案必須依據(jù)法定程序進行。高等職業(yè)教育立法議案提出后，立法機關(guān)要將其列入議事日程，進行正式審議和討論。

在我國，立法議案提出后，受會議會期短、立法條件不成熟等的限制，其不一定全部列入會議議程加以審議。為此，國家規(guī)定，在有關(guān)立法議案列入議程進行審議前，先決定是否將該法案列入議程。盡管每一項提出的法案不一定都能列入議程加以審議，但是每項法案提出后，立法機關(guān)都會充分考慮是否將其列入議程。同時，有立法提案權(quán)的機關(guān)、組織或者人員，亦有權(quán)撤回該法案，但由于法案所處的階段不同，其行使法案撤回權(quán)也有所差別。

2．審議高等職業(yè)教育法案

提出法案后，立法程序進入審議法案階段，這個階段是立法程序的關(guān)鍵性階段。審議高等職業(yè)教育法案是指立法機關(guān)就已經(jīng)列入會議議程的法案正式進行審查、討論的活動。該法案能否通過而成為法律，取決于立法機關(guān)對其的審議結(jié)果。因此，審議過程要求立法機關(guān)的組成人員對所提出的高等職業(yè)教育法案是否符合社會發(fā)展需要，是否具備立法條件，法案本身是否科學、合理、可行，是否與其他法律協(xié)調(diào)等一系列的政策性、合法性、技術(shù)性問題發(fā)表意見，并進行可行性論證、修改、補充、完善。審議的質(zhì)量直接影響法案的表決，并關(guān)系法案通過后實施的效果。

根據(jù)我國的立法程序，高等職業(yè)教育法案的審議一般要經(jīng)歷以下程序：①立法機關(guān)的專門機構(gòu)對高等職業(yè)教育立法草案進行初步審查，并提出審查報告；②立法機關(guān)主持日常工作的有權(quán)機關(guān)討論初步審查結(jié)果，并決定是否提交立法機關(guān)會議進行正式審議；③立法機關(guān)召開會議審議被列入議程的高等職業(yè)教育立法議案，高等職業(yè)教育法律議案的提出人列席會議，做法律草案的說明，解釋有關(guān)問題，立法機關(guān)的組成人員對法律草案提出審議意見；④立法機構(gòu)的專門機關(guān)根據(jù)立法機關(guān)組成人員提出的審議修改意見，修改法律草案文本，在本次或另一次立法會議上，提出審議修改結(jié)果的報告；⑤立法機關(guān)組成人員對審議修改結(jié)果的報告進行審查、修改，并做出是否交付表決的決定。在審議階段，立法機關(guān)的組成人員的審議和立法機關(guān)專門機構(gòu)工作人員的修改應(yīng)交替進行，以保證法律的質(zhì)量。①

3．表決和通過高等職業(yè)教育法案

在法案進行審議后，立法程序進入表決和通過法案的階段。表決高等職業(yè)教育法案，是指立法機關(guān)和人員通過一定的形式和程序，對審議、修改完畢的高等職業(yè)教育法案表示贊成、反對或者棄權(quán)等具有最終的、決定意義態(tài)度的活動。經(jīng)過表決，如法案獲得法定數(shù)目以上人員的贊成、肯定、同意，即為通過。表決法案和通過法案是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。表決法案是通過法案的必經(jīng)階段，通過法案是表決法案的一個結(jié)果。所有列入審議議程的法案都要經(jīng)過表決，但并非每一個經(jīng)過表決的法案都能獲得通過。

在我國，高等職業(yè)教育法案的表決是由立法機關(guān)在其召開的會議上進行的，交付表決的法案文本應(yīng)是經(jīng)過反復(fù)論證和多次修改的成熟法律草案文本。當對立法機關(guān)宣讀高等職業(yè)教育法案全文后，立法機關(guān)的組成人員對法律草案進行無記名投票表決。交付表決的高等職業(yè)教育法案取得立法機關(guān)全體人員過半數(shù)的贊成票，視為通過。另外，國務(wù)院有關(guān)部委制定的高等職業(yè)教育行政規(guī)章必須經(jīng)過國務(wù)院審批同意后，才視為通過。②

4．公布高等職業(yè)教育法

公布高等職業(yè)教育法，是指有權(quán)公布法的機關(guān)和人員，在特定期內(nèi)，以法定方式將有權(quán)立法主體通過的法正式公之于眾的活動。作為立法程序的中的最后一個環(huán)節(jié)，公布法是法律生效的一個必要環(huán)節(jié)，也是公布法案變成法律的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，沒有經(jīng)過法定形式公布于眾的法律不具有法律效力。公布法的載體主要是法定刊物、報紙或官方網(wǎng)站，法律文件的形式主要有國家主席令、國務(wù)院令、政府令、布告、公告和決定等，公布法的內(nèi)容包括立法的目的、制定法律的機關(guān)、法律通過或批準的時間、生效時間等。由于我國法律沒有對法律的生效時間做出統(tǒng)一規(guī)定，因而公布法的日期與生效日期是不完全一致的。當高等職業(yè)教育法生效后，其擔負著調(diào)整高等職業(yè)教育關(guān)系的歷史使命。

【例】 國家主席令、國務(wù)院令模板

中華人民共和國主席令

第××號

《中華人民共和國××××法》已由中華人民共和國第××屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第×次會議于××年×月×日通過，現(xiàn)予以公布，自××年×月×日起施行。

中華人民共和國主席 ×××

××年×月×日

中華人民共和國國務(wù)院令

第××號

《××××條例》已經(jīng)××年×月×日國務(wù)院第××次常務(wù)會議通過，現(xiàn)予公布，自××年×月×日起施行。

總理 ×××

××年×月×日

二、高等職業(yè)教育法的實施

法律的生命和意義就在于它的實施①。高等職業(yè)教育法實施的目的在于，保證高等職業(yè)教育所規(guī)定的行為規(guī)范能夠在教育活動中得到切實的遵守。因而，高等職業(yè)教育法的實施，是高等職業(yè)教育法規(guī)運行過程中最關(guān)鍵、最重要的環(huán)節(jié)。

（一）高等職業(yè)教育法實施的含義

高等職業(yè)教育法的實施，是指高等職業(yè)教育法律規(guī)范在高等職業(yè)教育過程中的具體運用和實行。高等職業(yè)教育法的制定為人們確立了高等職業(yè)教育活動的行為規(guī)則，是高等職業(yè)教育社會關(guān)系的反映，也是對高等職業(yè)教育法律關(guān)系主體之間實際行為的概括和抽象。在高等職業(yè)教育法實施前，高等職業(yè)教育法規(guī)只是書本上的法律，處于應(yīng)然狀態(tài)。高等職業(yè)教育法的實施，使書本上的高等職業(yè)教育法規(guī)變成生活中的法律，即變?yōu)閷嵢粻顟B(tài)。換言之，制定的高等職業(yè)教育法律法規(guī)，應(yīng)當具體體現(xiàn)在高等職業(yè)教育實踐活動中，即體現(xiàn)在各教育關(guān)系主體履行義務(wù)和享受權(quán)利上，但它不會自動變成現(xiàn)實，必須實施高等職業(yè)教育法，使高等職業(yè)教育法律法規(guī)中的關(guān)系和法律程序變?yōu)楝F(xiàn)實的法律關(guān)系和法律秩序，從而達到高等職業(yè)教育立法的目的，實現(xiàn)依法治教。

（二）高等職業(yè)教育法實施的方式

高等職業(yè)教育法的實施同其他法的實施一樣，主要包括兩個方面：一是指一切國家機關(guān)、社會組織和個人普遍守法；二是要求國家行政機關(guān)、司法機關(guān)及其公務(wù)人員嚴格執(zhí)行高等職業(yè)教育法，準確適用高等職業(yè)教育法的活動。因此，從這個角度看，高等職業(yè)教育法的實施主要有兩種方式：一種是高等職業(yè)教育法律關(guān)系主體自己去實施，這叫作自律性的實施，即高等職業(yè)教育法的遵守；另一種是，高等職業(yè)教育法律關(guān)系主體自己不去實施，由國家專責機關(guān)強制實施，這叫作他律性的實施，即高等職業(yè)教育法的適用。

1．高等職業(yè)教育法的遵守

高等職業(yè)教育法的遵守，是指在該法適用范圍內(nèi)的一切組織和個人都必須自覺遵守高等職業(yè)教育法的規(guī)定，嚴格依法辦事，正確享有法律權(quán)利，切實履行法律義務(wù)，任何組織都沒有超越高等職業(yè)教育法的特權(quán)。高等職業(yè)教育法律關(guān)系主體必須按照高等職業(yè)教育法規(guī)的要求去參與和從事高等職業(yè)教育活動。

高等職業(yè)教育法的遵守包括守法主體和守法內(nèi)容。守法主體是指高等職業(yè)教育法遵守行為的實施者，不僅包含高等職業(yè)教育法律關(guān)系的參與者，還包括一切法人、公民和有關(guān)的國家機關(guān)。守法內(nèi)容是指高等職業(yè)教育法的守法主體依據(jù)高等職業(yè)教育法進行活動的具體形式，包括正確享有高等職業(yè)教育法規(guī)定的權(quán)利和切實履行其規(guī)定的義務(wù)。

不論守法主體是行使高等職業(yè)教育法規(guī)定的合法權(quán)利或積極履行法規(guī)義務(wù)，還是遵守法規(guī)規(guī)定的禁令，都屬于對高等職業(yè)教育法的遵守。高等職業(yè)教育法的遵守會受一些基本條件的影響和制約，這些條件大致分為主觀和客觀兩個方面。主觀條件是指高等職業(yè)教育守法主體的文化修養(yǎng)、法的修養(yǎng)、道德修養(yǎng)等；高等職業(yè)教育法遵守的客觀條件主要包括經(jīng)濟條件、政治條件、法制條件、社會道德風尚、宗教信仰等。主客觀條件相互影響、相互作用，共同決定了守法主體是否遵守高等職業(yè)教育法及遵守的程度。

2．高等職業(yè)教育法的適用

高等職業(yè)教育法的適用，通常是指國家專責機關(guān)、公職人員及被授權(quán)的組織依照其職權(quán)范圍，通過法定程序以排除高等職業(yè)教育法律規(guī)范貫徹執(zhí)行中遇到的阻力的形式來保證法律規(guī)范的貫徹執(zhí)行，是高等職業(yè)教育法實施的一種必要方式。高等職業(yè)教育法的適用可細分為高等職業(yè)教育司法適用和行政適用兩種。

高等職業(yè)教育司法適用，是指司法機關(guān)及司法人員根據(jù)法定職權(quán)和法定程序行使國家賦予的司法權(quán)，具體應(yīng)用高等職業(yè)教育法處理案件的專門活動。當公民、社會組織和國家機關(guān)在相互關(guān)系中發(fā)生無法解決的爭議，致使高等職業(yè)教育法所規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)無法實現(xiàn)，或是守法主體在活動中遇到違反高等職業(yè)教育法的行為時，就需要由司法機關(guān)適用高等職業(yè)教育法裁決糾紛、解決爭端、制裁違法犯罪。高等職業(yè)教育法的司法適用需要遵循以事實為依據(jù)，以法律為準繩；公民在適用法律上一律平等；司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)；實事求是，有錯必糾等基本原則。

高等職業(yè)教育法的行政適用，是指國家有關(guān)行政機關(guān)及其公職人員依照法定職權(quán)和法定程序，應(yīng)用高等職業(yè)教育法裁決、處理具體事項的活動，一般稱為高等職業(yè)教育行政執(zhí)法或高等職業(yè)教育法的執(zhí)行。高等職業(yè)教育法的執(zhí)行是一種由國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)來實施的一項特殊活動，具有法律性、強制性、主動性等特點，也是代表國家進行的活動，是國家意志性的體現(xiàn)，其產(chǎn)生的結(jié)果具有權(quán)威性。高等職業(yè)教育行政執(zhí)法必須在法律范圍內(nèi)進行，否則是違法的，其執(zhí)法活動需要遵循合法性、越權(quán)無效、應(yīng)急性、合理性、效益性和公開、公正性等原則，以保障高等職業(yè)教育法的實施，維護良好的高等職業(yè)教育秩序。

高等職業(yè)教育法的司法適用和行政適用最大的區(qū)別在于運用法律的公共權(quán)力主體不同。高等職業(yè)教育法的司法適用主體是國家司法機關(guān)，即人民法院和人民檢察院，除此之外其他任何國家機關(guān)、社會組織和個人都不得從事這項工作。高等職業(yè)教育法的執(zhí)行主體是教育行政機關(guān)，即只能由教育行政機構(gòu)及其工作人員專門行使，其他任何國家機關(guān)、社會組織和個人也無權(quán)行使。其區(qū)別見表1－2。

表1－2 高等職業(yè)教育法的行政適用和司法適用的區(qū)別

（三）高等職業(yè)教育法的效力與解釋

1．高等職業(yè)教育法的效力

高等職業(yè)教育法的效力是指高等職業(yè)教育法的有效性和可適用范圍。高等職業(yè)教育法的效力有明確的實施原則，即高階位法的效力高于低階位法，特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法。在我國的高等職業(yè)教育法體系中，高等職業(yè)教育相關(guān)的教育基本法、單行教育法、教育行政法規(guī)和地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的法律效力等級依次遞減。這在《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）中也有規(guī)定，《憲法》具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同《憲法》相抵觸；法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。當出現(xiàn)不一致的情況時，采用以下方式處理：同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定；法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決；行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院裁決。

除上述形式效力外，高等職業(yè)教育法規(guī)還包括時間效力，即規(guī)范高等職業(yè)教育法何時生效、何時失效、有無溯及既往的效力等問題；空間效力，即高等職業(yè)教育法律效力的空間范圍，由于高等職業(yè)教育法律的內(nèi)容和制定機關(guān)不同，其效力范圍也不盡相同；對人的效力，即高等職業(yè)教育法對哪些人有約束力，這里的“人”指法律關(guān)系主體，包括自然人、法人、國際組織和國家；對事的效率，即高等職業(yè)教育法對何種事項有效力，只能調(diào)節(jié)那些屬于它調(diào)整的事項，對不屬于它調(diào)整的事項不具有法律效力。

2．高等職業(yè)教育法的解釋

高等職業(yè)教育法的解釋是指特定的國家機關(guān)、社會組織和個人對高等職業(yè)教育法規(guī)的內(nèi)容和含義所作的說明。這種說明要根據(jù)一定的標準和原則，按照一定的權(quán)限和程序進行，目的是使人們準確地理解法律法規(guī)的精神實質(zhì)和具體內(nèi)容，保證高等職業(yè)教育法的適用和遵守。根據(jù)解釋的效力不同，高等職業(yè)教育法解釋分為正式解釋和非正式解釋。

正式解釋又稱法定解釋、有權(quán)解釋或官方解釋，是特定的國家機關(guān)依照憲法和法律所賦予的權(quán)力，對有關(guān)法律所作的具有法律效力的解釋。法定解釋可以分為立法解釋、司法解釋、行政解釋和地方解釋。立法解釋是立法機關(guān)對法律所作的解釋，即立法機關(guān)對法律條文作進一步的解釋、說明或補充；司法解釋是司法機關(guān)將法律適用于具體案件時對法律所作的解釋；行政解釋是國家行政機關(guān)在處理其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)時，對有關(guān)法規(guī)所作的解釋；地方解釋指地方性法規(guī)條文本身在需要進一步明確界限或作補充規(guī)定時，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會或政府主管部門進行的解釋。

非正式解釋又稱無權(quán)解釋，包括學理解釋和任意解釋。學理解釋一般指學術(shù)界對于法律所作出的法理性和學術(shù)性的解釋，屬于研究性質(zhì)的解釋，不具有法律上的效力或約束力。任意解釋是一般公民、當事人、辯護人根據(jù)自己對法律的理解所作的說明，也不具有法律效力或約束力。但學理解釋和任意解釋都對正確理解和實施法律，提高人們的法律意識起到了重要的作用。

三、高等職業(yè)教育法的監(jiān)督

（一）高等職業(yè)教育法監(jiān)督的含義

高等職業(yè)教育法監(jiān)督從廣義上講，是指各類國家機關(guān)、政治或社會組織和公民依法對高等職業(yè)教育法實施情況進行的審查、監(jiān)督、糾正等活動；從狹義上講，是指國家專門法制監(jiān)督機關(guān)依照法定權(quán)限和程序?qū)Ω叩嚷殬I(yè)教育法實施情況進行的審查、督促、糾正等活動。高等職業(yè)教育法制監(jiān)督是保證高等職業(yè)教育法貫徹執(zhí)行，各種教育法律關(guān)系主體權(quán)利和義務(wù)實現(xiàn)的重要手段和途徑，推進了依法治教進程，保障了高等職業(yè)教育事業(yè)健康發(fā)展。

（二）高等職業(yè)教育法監(jiān)督的特征

高等職業(yè)教育法監(jiān)督作為一種對高等職業(yè)教育立法、司法和執(zhí)法等進行的合法性監(jiān)督和督導(dǎo)活動，具有以下特征：

第一，從高等職業(yè)教育監(jiān)督主體來看，它是享有教育法律監(jiān)督權(quán)的實施者，有來自國家機構(gòu)內(nèi)部的自上而下或自下而上的國家監(jiān)督和來自國家機構(gòu)以外的各種組織和個人的社會監(jiān)督之分。國家監(jiān)督是由國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)進行的具有國家強制力并能直接產(chǎn)生相應(yīng)法律后果的監(jiān)督。社會監(jiān)督范圍很廣，具有一定的權(quán)威性和代表性，一般包括執(zhí)政黨、民主黨派、社會團體和公民個人依法進行的、不具有國家強制力而是有輿論作用的監(jiān)督。

第二，從監(jiān)督客體來看，其廣義上包含了高等職業(yè)教育法規(guī)實施過程中負有責任和義務(wù)的組織和個人，但對高等職業(yè)教育的立法機關(guān)、司法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督才是重中之重。

第三，高等職業(yè)教育監(jiān)督從內(nèi)容來看，主要存在兩種理解。一種認為監(jiān)督的內(nèi)容是對有權(quán)的國家機關(guān)及其工作人員的高等職業(yè)教育立法、司法和執(zhí)法活動進行的監(jiān)督，包括對其制定的高等職業(yè)教育規(guī)范性法律文件的合法性進行監(jiān)督，以及對司法和執(zhí)法的合法性進行監(jiān)督。另一種認為，監(jiān)督的內(nèi)容既包括對立法機關(guān)制定的高等職業(yè)教育規(guī)范性法律文件的合法性進行監(jiān)督，也包括對國家行政機關(guān)和司法機關(guān)對高等職業(yè)教育法執(zhí)法、司法活動的監(jiān)督，還包括對社會組織和公民各種教育活動的合法性進行的監(jiān)督。

（三）高等職業(yè)教育法監(jiān)督的類型

高等職業(yè)教育法監(jiān)督依據(jù)不同標準可以進行不同的分類。高等職業(yè)教育法監(jiān)督依據(jù)監(jiān)督主體，分為國家監(jiān)督和社會監(jiān)督；依據(jù)監(jiān)督對象，可分為高等職業(yè)教育立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、司法監(jiān)督；依據(jù)監(jiān)督方式，可分為事先監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督等。各種監(jiān)督方式互相交錯、互相結(jié)合，構(gòu)成了我國高等職業(yè)教育法監(jiān)督體系。現(xiàn)依據(jù)高等職業(yè)教育法監(jiān)督主體的不同，我們進行以下分類：

1．國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督

國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督指最高國家權(quán)力機關(guān)和地方國家權(quán)力機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)對高等職業(yè)教育立法和實施情況的監(jiān)督。

（1）依據(jù)憲法規(guī)定，國家權(quán)力機關(guān)對高等職業(yè)教育相關(guān)的教育立法監(jiān)督表現(xiàn)在：

全國人民代表大會有權(quán)制定和修改教育基本法和其他主要教育法。

全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)制定和修改除教育基本法和其他主要法律以外的有關(guān)教育法律，有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的教育方面的行政法規(guī)、決議和命令；有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方教育法規(guī)和決定。

各級人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府有關(guān)教育方面的不適當?shù)囊?guī)定、決議和命令；有權(quán)改變或撤銷下級人民代表大會有關(guān)教育方面的不適當?shù)臎Q議和命令。

（2）國家權(quán)力機關(guān)對高等職業(yè)教育相關(guān)的教育立法監(jiān)督表現(xiàn)在：

各級權(quán)力機關(guān)直接對行政機關(guān)包括教育行政機關(guān)的工作進行監(jiān)督。例如，通過聽取、審議教育工作報告進行監(jiān)督，通過審查和批準教育經(jīng)費預(yù)算和決算進行監(jiān)督等。

通過人民代表大會視察和檢查行政工作（教育行政工作）進行監(jiān)督。

通過國家權(quán)力機關(guān)設(shè)立專門的機構(gòu)對行政工作（教育行政工作）進行監(jiān)督。

2．國家行政機關(guān)的監(jiān)督

國家行政機關(guān)的監(jiān)督是指各級人民政府部門及其所屬的教育行政部門和有關(guān)職能部門對教育法（包括高等職業(yè)教育法）實施情況的監(jiān)督。國家行政機關(guān)的監(jiān)督主要有各級政府機關(guān)的監(jiān)督、教育行政部門的監(jiān)督、檢察機關(guān)和審計機關(guān)的監(jiān)督及有關(guān)部門的監(jiān)督。

（1）各級政府的監(jiān)督。

各級政府的監(jiān)督包括中央人民政府和各級地方政府對教育工作（包括高等職業(yè)教育工作）行使的相應(yīng)監(jiān)督權(quán)。例如，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)發(fā)布有關(guān)教育工作的行政法規(guī)、命令和指示，制定教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督教育行政管理部門的工作，檢查和督促教育法在全國的貫徹執(zhí)行情況；有權(quán)改變和撤銷所屬部委發(fā)布的指示、命令和規(guī)章；有權(quán)改變和撤銷地方各級政府有關(guān)教育的不適當?shù)臎Q定和命令，有權(quán)對教育行政部門工作人員實行獎懲等。

（2）教育行政部門的監(jiān)督。

教育行政部門是政府的職能部門，負責組織領(lǐng)導(dǎo)教育工作，管理教育活動，對教育法的實施情況進行監(jiān)督。例如，地方教育行政部門負責本地區(qū)教育法的實施，有權(quán)根據(jù)地方政府及有關(guān)部委的指示，檢查、督促教育法貫徹執(zhí)行情況并及時報告，制定本地區(qū)本部門的教育工作的行政措施、方案，并組織實施等。

（3）檢查機關(guān)和審計機關(guān)的監(jiān)督。

檢查機關(guān)和審計機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，對教育執(zhí)法機關(guān)及其職能人員的違法行為進行監(jiān)督、檢查和受理。特別是審計機關(guān)，主要對教育財政情況進行監(jiān)督。

（4）有關(guān)政府部門的監(jiān)督。

有關(guān)政府部門主要包括計劃、財政、人社、文化、體育、衛(wèi)生、科技出版等政府部門。這些部門在他們各自的工作和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，依法行使自身專門的行政職權(quán)和管理功能，從不同方面對高等職業(yè)教育相關(guān)法規(guī)的實施情況進行專項的檢查和監(jiān)督，查處有關(guān)違法現(xiàn)象，以保障高等職業(yè)教育相關(guān)法規(guī)的全面貫徹執(zhí)行。

3．國家司法機關(guān)的監(jiān)督

國家司法機關(guān)的監(jiān)督是指，國家人民檢察院和人民法院按照法律規(guī)定對高等職業(yè)教育相關(guān)法實施情況實行的監(jiān)督和制裁活動。人民檢察院有權(quán)督促人民法院的審判活動，有權(quán)監(jiān)督行政部門及其職能人員的執(zhí)法活動。人民法院是國家的審判機關(guān)，行使審判權(quán)。對高等職業(yè)教育相關(guān)法的審判監(jiān)督，人民法院主要通過審理教育刑事案件、教育民事案件、教育行政案件，對高等職業(yè)教育法的實施情況進行檢查和督促。

4．社會的監(jiān)督

（1）中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨對高等職業(yè)教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督表現(xiàn)為：

第一，通過各級黨組織特別是黨的紀律委員會監(jiān)督高等職業(yè)教育法的實施，并提出改進的意見和建議。

第二，通過對教育領(lǐng)域尤其是高等職業(yè)教育領(lǐng)域中的黨員干部進行考察，以及對違紀黨員干部進行處分，履行監(jiān)督職能。

第三，黨員通過發(fā)揮權(quán)利和義務(wù)對高等職業(yè)教育法的實施情況進行監(jiān)督。

（2）中國人民政治協(xié)商會議的監(jiān)督。

中國人民政治協(xié)商會議是聯(lián)系各方面群眾的紐帶，人民政協(xié)會議與人民代表大會同時召開，政協(xié)委員通過列席人民代表大會會議或常務(wù)委員會的某些會議，聽取或討論政府工作報告，從而對政府和教育行政部門進行監(jiān)督；政協(xié)委員通過視察教育工作（含高等職業(yè)教育工作），對高等職業(yè)教育法的實施情況提出意見、批評和建議；還可以通過其他方式對教育法（含高等職業(yè)教育法）的實施情況進行監(jiān)督。

（3）民主黨派的監(jiān)督。

民主黨派作為參政黨，具有參政、議政的權(quán)利和參與法制監(jiān)督的權(quán)利。對教育工作的開展，或?qū)逃龁栴}的處理，民主黨派可以提出自己的建議、進行批評等。

（4）群眾自治組織的監(jiān)督。

群眾自治組織是高等職業(yè)教育法監(jiān)督的重要力量。例如，工會、共青團、婦聯(lián)、居民委員會、村民委員會可以通過建議、檢舉、申訴等形式監(jiān)督高等職業(yè)教育法的實施。

（5）社會輿論的監(jiān)督。

廣大人民群眾可以通過發(fā)表對高等職業(yè)教育工作的看法形成社會輿論，并對其進行監(jiān)督。社會輿論監(jiān)督一般通過報紙、電視臺、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道把問題公布出來，影響大、時效快，是一種有效的、獨特的監(jiān)督形式。

（6）公民的監(jiān)督。

《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”因此，公民可以通過信訪、輿論、批評、建議、申訴、檢舉、控告等方式對高等職業(yè)教育法的實施進行監(jiān)督。

（本章撰稿：李敏、李帥旭）

復(fù)習思考題

1．簡述高等教育與高等職業(yè)教育立法的關(guān)系。

2．高等職業(yè)教育法有哪些法律淵源？

3．依法治教為什么是依法治國的重要組成部分？

4．高等職業(yè)教育立法有哪些基本原則？

① 謝振民．中華民國立法史［M］．北京：中國政法大學出版社，2000: 1－2.

② 李龍，汪習根．法理學［M］．武漢：武漢大學出版社，2010: 199.

① 亞里士多德．政治學［M］．吳壽彭，譯，北京：商務(wù)印書館，1997: 48.

① 懷志．教育名詞解釋［J］．職業(yè)教育研究，1987（1）: 56.

② 董仁忠．演變、內(nèi)涵界定及類型：職業(yè)教育概念再探討［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2008, 29（01）: 5－8.

③ 孟廣平．中國職業(yè)技術(shù)教育概論［M］．北京：北京師范大學出版社，1994: 3.

① 梁明偉，劉志剛．法律規(guī)范行為：教育法制基礎(chǔ)［M］．保定：河北大學出版社，2012: 6－7.

① 周寧寧．高等職業(yè)教育立法研究［M］．湘潭：湘潭大學出版社，2008: 212.

① 黃才華，劉冬梅．依法治教概論［M］．北京：教育科學出版社，2002: 2.

① 周海英．對高職院校內(nèi)部管理機制改革的若干思考［J］．教育理論與實踐，2016（36）: 18－20.

① 馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集：第37卷［M］．北京：人民出版社，1972.

① 劉毓航，朱平．教育法規(guī)［M］．南京：南京大學出版社，2018: 58.

② 同①

① 教育部師范教育司．教育法學基礎(chǔ)［M］．長春：吉林教育出版社，2000: 43.