上卷 總論篇

第一章 高等職業教育立法與依法治教

【內容摘要】 高等職業教育是國民教育體系的重要組成部分，也是人力資源開發的重要途徑。加強高等職業教育立法，推進依法治教進程，是高等職業教育持續、健康、快速發展的必然選擇和重要保障。本章主要介紹了立法與高等職業教育立法；高等職業教育法律的淵源與體系；依法治國、依法治教與高等職業院校內部管理體制；高等職業教育法的制定、實施與監督。廣大學員通過本章的學習，初步掌握有關高等職業教育法規的基本知識，從而增強法治意識，提高依法治教水平。

第一節 高等職業教育立法

一、立法與高等職業教育立法

隨著依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強。法治觀念反映在高等職業教育上，就是要把高等職業教育納入法律調節的領域，使高等職業教育嚴格按照法律規范運轉。高等職業教育作為我國高等教育體系的重要組成部分，經過幾十年的發展，已成為培養高素質技術技能型人才的主要途徑和人力資源開發的重要手段。立法是教育發展的前提和保障。加強高等職業教育立法，一方面可以推進高等職業教育法制化進程，另一方面能夠有效地為高等職業教育健康、持續、快速發展保駕護航。

（一）立法

1．立法的概念

立法產生至今，已經歷悠久的歲月。《中華民國立法史》開篇對人類立法史有段精彩的描述：“洪荒之世……人類渾渾噩噩，無所謂法更無所謂立法，乃世運漸進，純任自然……人類習于自然之律，而相喻于無形，于是乎有所謂法，但無所謂立法。迨后人文漸啟，更由自然現象而演為人類共同生活之軌則，于是乎有所謂立法，但多直接或間接托之于神意……及文明大啟，則由神立法而代以君主立法……此雖有立法之事實，但無立法之名稱。①”只有在立法權由立法機關獨立行使后，“立法機關依立法程序所通過決議即為法律，而 ‘立法’二字遂成專有名詞”。

不同時期、不同國家由于受其法律、政治、文化、習俗等影響，對“立法”釋義及其活動存在眾多差異。因而，學界至今尚未對“立法”形成統一的概念界定，學者對其論述可謂仁者見仁、智者見智，相關文獻浩如煙海。

《美國大百科全書》認為：“立法是指國家機關為了規范社會行為而制定法律規則的活動。通常專用于表明代議機關制定的法律和立法程序的活動。”《牛津法律指南》對立法的解釋為：“立法通常是指有權的個人或法律確認的機關，有意識地制定或者改變法律的過程，是一種意志的表達。”

我國古代文獻中，很早就出現了“立法”一詞。戰國《商君書》記載：“伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不恕，及至文武，各當時而立法。”西漢《史記·律書》記載：“王者制事立法。”東漢《漢書·刑法志》說：“圣人制禮作教，立法設刑。”

目前，我國法學界綜合古今中外立法論述，認為其最普遍的概念解釋有三種。第一種觀點認為，立法是指從一國國家機關，即從中央到地方的各級國家權力機關和行政機關，依據法定權限和程序，制定、修改和廢止各種不同的規范性文件的活動，這是廣義的解釋；第二種觀點認為，立法是指最高國家權力機關及其常設機關，依據法定權限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規范性文件的活動，這是狹義的解釋。第三種觀點認為，立法也稱為法的創制，是指法定的國家機關，依照法定職權與程序，認可、創制、修改和廢止法律和規范性法律文件的一項專門性活動；是掌握國家政權的階級把本階級的意志上升為國家意志的活動。②

我們通過研究不同學者的觀點，發現立法存在幾個相同之處：第一，立法同國家權力緊密相連，由特定的立法主體以政權的名義進行的活動；第二，立法是立法主體在職權范圍內，依據一定法定程序，進行的一項專業性高、技術性強的活動；第三，立法的直接行為方式或表現形式是對法律法規的制定、修改和廢止。鑒于此，立法可定義為：特定的立法主體（法定的國家機關）依據法定的權限和程序，制定、修改和廢止規范性法律文件的活動。規范性法律文件包括：國家最高權力機關及其常設機關制定的憲法和法律；地方國家權力機關及其常設機關制定的地方性法規，國務院和地方政府制定的行政法規和規章，以及其他規范性文件。

2．立法的內涵

立法的內涵，指立法這一事物的本質屬性，也是對各種立法活動共同特征的反映。

（1）立法是以國家的名義進行的活動。

立法是同國家權力緊密相連，關乎將誰的意志上升為國家的意志的問題，具有明確目的性和傾向性的階級活動。在立法過程中，統治階級通過國家機關將自己的共同意志轉化為國家意志，并以國家的名義來貫徹其意志，以維護自身利益與社會的和諧穩定。國家機關是由眾多不同職能、不同級別、不同層次的專責機關構成的一個完整體系，但僅有特定立法權的法定國家機關，才能以國家的名義開展立法活動。

（2）立法是具有公共性的活動。

一項立法能否產生實效，是否具有相應價值，關鍵在于其是否能科學地反映現實的社會關系，能否反映人民群眾的利益和訴求。換言之，任何立法活動通過看得見的立法程序使社會各方面相互沖突的利益得到表達或和解，避免利益格局失衡引起矛盾沖突，最后讓社會上的所有人共同分享其成果，因而是極具公共性的活動，但立法活動有時不會像私人事務那樣備受關注與重視，因為“凡是屬于最大多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物”①。

（3）立法是依據一定程序、運用一定技術進行的活動。

立法的主體是法定的國家機關，它代表國家行使權力。但有立法權的立法主體，必須在法律規定的立法職權范圍內，依照法定程序行使立法職權，否則就是超越、濫用職權，生出諸多弊端。為了規范立法程序，健全國家立法制度，提高立法質量，我國于2000年通過了專門調整立法活動的《中華人民共和國立法法》，并于2015年對其部分條款進行了修改訂正。同時，隨著文明的演進，人類立法經驗日漸豐富，立法逐漸成了一項專業性高、技術性強的活動。不重視立法的技術性，立法就缺乏科學性，就會帶來許多弊端，立法的目的將難以實現。

（4）立法是制定、修改和廢止的活動。

法的制定，是指具有立法權的國家機關依據憲法和法律所規定的權限和程序，創制規范性法律文件的活動，一般以成文法的形式出現。法的修改，是指立法機關對現行法進行部分變更，包括刪除、修改原有內容和補充新的內容。法的廢止，是指國家立法機關終止某些現行法的效力的活動。廢止分為明示廢止和默示廢止兩種形式。

（二）高等職業教育立法

1．高等職業教育的內涵

高等職業教育是我國教育體系中一個比較特殊的教育類型，反映了我國的特色國情，其提法也很可能是我國首創。國外雖然有類似高等職業教育的機構，如澳大利亞的學院、美國的社區學院等，但在國外的文獻或國際交流中從未有過對“高等職業教育”概念的具體表述。

1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》（簡稱《職業教育法》）第十三條規定：“職業學校教育分為初等、中等、高等職業學校教育。”“高等職業學校教育根據需要和條件由高等職業學校實施，或者由普通高等學校實施。”在2019年的《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》第十三條中也規定：“職業學校教育是學校教育制度的重要類型，分為中等、高等職業學校教育。”以法律形式明確了高等職業學校屬于職業學校，高等職業教育屬于職業類教育且位于職業教育的頂層。因而，要界定高等職業教育的概念，首先要厘清職業教育的內涵。

在教育史上，眾多學者從不同角度界定了職業教育的內涵，均有一定的道理。杜威認為，職業教育就是為從事職業工作做準備的教育；斯內登認為，凡為生活做準備的教育都可稱為職業教育；梅斯在《職業教育的原理和實踐》中指出，職業教育是為學生將來從事某種特定職業做準備的教育。

《辭海》將職業教育闡釋為：向學生提供進行生產勞動所需的知識和專業技能的教育。《國際教育辭典》將職業教育界定為：在學校內外所開展的，以提高職業熟練程度為目的的全部活動①。1997年聯合國教科文組織正式批準的《國際教育標準分類法》規范了“職業或技術教育”這一概念，指出其主要是為“引導學生掌握在某一特定的職業或行業或某類職業中從業所需的實用技能、專門知識和認識而設計的”。

學者董仁忠認為：“職業教育是指注重提升個體職業素質的教育，具有鮮明的職業針對性，主要以職業知識、職業技能和職業態度為教育內容。②”孟廣平認為：“職業教育是大工業生產發展的必然產物，它是一個歷史發展過程。③”

1996年《中華人民共和國職業教育法》通過立法的形式統一了“職業教育”的稱謂，科學地界定了其內涵。2019年《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》第二條，對職業教育的內涵進行了修訂完善并表述為：“為了使受教育者具備某種職業或者職業發展所需要的職業道德、專業知識、技術能力和能力素質而實施的教育活動，包括各級各類職業學校教育和各種形式的職業培訓。”這一概念既肯定借鑒融合了以往思想家和理論家對職業教育的研究成果，也立足于中國國情，彰顯了中國特色，是最具有概括性和說服力的論述。

職業教育一般分為初等、中等和高等職業教育，我們通常所說的高等職業教育一般是從職業教育層次來說的。但高等職業教育與其他教育的不同更多地體現在以下幾個方面：

第一，高等職業教育實施的是中等教育基礎上的職業教育。高等職業教育的培養對象往往要先完成高中（含中職）階段教育或具有相當于高中學歷的教育，并在完成高等職業教育學業后授以專科及專科以上學歷的職業教育。

第二，高等職業教育培養的是高級技術技能型人才。高等職業教育不以知識傳授為中心，不以培養學術型人才為目標，而是根據社會的發展需要，以應用為基點，以能力為本位，重在培養從事職業技術和職業能力中科技含量和水平較高的一線技能型、技術型人才，他們未來所從事的往往是未接受過高等職業教育者難以勝任的工作。

第三，高等職業教育是職業素養教育。高等職業教育除培養教育者擁有專業技術知識、職業綜合能力外，還注重培養教育者擁有良好人格素養和職業素養，使接受高等職業教育者的潛在能力更強，發展后勁更足，更易適應社會、經濟、科技發展的需要。

鑒于上述高等職業教育的特征和職業教育的關系，高等職業教育可被定義為：根據社會發展的需要，在中等教育基礎之上實施的，以傳授職業道德、專業知識、技術能力和能力素質為主要內容，使受教育者成為從事某個或多個領域工作的高素質技術技能型人才的教育活動。其包括各類高等職業學校教育和各種形式的高等職業培訓。

高等職業教育是一個多元的概念，也是一個隨著時代發展而不斷變化的概念。因此，在面對形式各異的高等職業教育的概念時，應盡量避免用批評的眼光去審視或用挑剔的語言去苛求這些概念的完美程度，應從多維的視角解讀高等職業教育內涵，以幫助我們解釋復雜的高等職業教育現象，厘清高等職業教育發展思路，減少因概念的差異而帶來的誤解。

2．高等職業教育立法的概念及其功能

所謂高等職業教育立法，是指通過立法程序，把國家的高等教育方針、政策和高等教育目標，用法律的形式確定下來，并調整高等職業教育內部和外部各行為主體的關系，使高等職業教育的改革和發展有法可依。簡言之，高等職業教育立法是國家立法機關依據法定的權限和程序，制定、修改和廢止與高等職業教育相關的規范性法律文件的活動。高等職業教育立法調節的外部關系主要涉及高等職業學校與政府、社會、市場、企業之間的關系；調節的內部關系主要涉及高等職業學校的內部管理體制、運行機制及組織行為的規范體系等。

高等職業教育立法功能有很多，但其調節高等職業教育內部和外部各行為主體關系的功能主要體現如下：

（1）規范功能。

高等職業教育立法是以法律的形式規定了高等職業教育與國家、政府、社會、學校、教育者、受教育者等的權利和義務的關系。高等職業教育立法使國家依法管理高等職業教育，學校依法從國家和社會取得經費，學校內部按各種嚴格的規章制度運行等，使各項工作都有明確的法律規范和依據。

（2）標準功能。

通過立法程序確立的高等職業教育法律法規，是在一定的歷史和文化背景之下形成的，是特定時期衡量、規范或指導一切高等職業教育活動的標準。判斷高等職業教育活動是否合法、受教育者權益是否受到保護，都以此為準繩。例如，教育行政部門對高等職業教育活動的管理，高等職業學校開展的活動，司法部門辦理相關高等職業教育方面案件等。但從發展的觀點來看，高等職業教育立法作為一種制度化的存在，其形式和內容會隨著經濟基礎、內在屬性等的變化而變化，因而各個時期高等職業教育立法所創建的法規、呈現的標準是存在差異的。

（3）預示功能。

高等職業教育在實施過程中，人們可以根據高等職業教育相關的方針、政策、目標等，預先知曉如何開展高等職業教育活動，未來高等職業教育發展的方向和計劃，高等職業教育活動的形式和范圍等。高等職業教育立法的預示功能是高等職業教育法律法規指引作用的潛在效應。

（4）強制功能。

立法的本質是統治階級通過國家機關將自己的共同意志轉化為國家意志。高等職業教育立法是統治階級意志在高等職業教育方面的體現，具有濃厚的強制色彩。高等職業教育立法通過法律法規的形式規定了什么是可以做的，什么是不可以做的。凡是在高等職業教育組織機構內，其教育行為都會受到制度規范的約束，不管你是否愿意，都必須遵守和執行，否則就會受到組織紀律或國家法律的制裁，為自己的違法行為付出代價。同時，高等職業教育立法可以有效地保證高等職業教育主體的教育權利得到保障，教育義務得到履行，各類教育活動有序、有效進行。

二、我國高等職業教育立法現狀

（一）我國高等職業教育立法的演進歷程

高等職業教育立法是現代教育立法的重要組成部分，隨著我國教育立法，特別是職業教育立法的演進而得以確立、發展和完善。現根據相關政策，結合我國高等職業教育的發展歷程，回顧我國高等職業教育立法的歷史沿革，其大致經歷了初始探索、初步發展、趨于成熟和日臻完善四個階段。

1．初始探索階段（1980—1998年）

1980年，國家教委首次批準建立了包括金陵職業大學在內的13所職業高校，是新中國舉辦高等職業教育的起點，在我國高等職業教育史上具有里程碑意義。與此同時，中國高職教育政策法規開始進入初步探索階段。

1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“要積極發展高等職業技術院校”, “逐步建立起一個從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育互相溝通的職業技術教育體系”。這是我國第一次明確了高等職業技術教育是國民教育體系中一個有機的重要組成部分。

1986年，全國第一次職業教育工作會議強調，高等職業教育在我國教育領域具有重要地位。高等職業學校、一部分廣播電視大學、高等專科學校，應劃入高等職業教育。自此，高等職業教育開始成為政府政策文件中的官方表述，在高等職業教育活動中廣泛使用。

1991年，國家教委頒布了《關于加強普通高等專科教育工作的意見》，規定了專科教育的培養目標、培養規格和加強應用能力和學習基礎理論的原則方面，都和高等職業教育的要求相吻合。同年，國務院頒布的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》對職業技術教育體系基本框架進行描述時，著重強調了高等職業教育是職業教育體系的重要組成部分。

1994年7月，國務院為貫徹落實《中國教育改革和發展綱要》（中發 〔1993〕 3號）的相關精神，制定并下發了具體的實施意見，明確提出要構建起一個包括初、中、高各等層次在內的，職業教育同其他教育類型之間能夠“共同發展、相互銜接、比例合理”的教育體系，為將高等職業教育納入國家教育體系夯實了基礎。同年，召開的第二次全國教育工作會議，提出了將“三教統籌”和“三改一補”政策作為此后我國高等職業教育發展的基本方針。

1995年10月，國家教委關于印發《關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》和《關于開展建設示范性職業大學工作的通知》，進一步推動和促進了我國高等職業教育的發展。

1996年9月1日實施的《中華人民共和國職業教育法》，標志著職業教育開始有了專項基本法律，明確了高等職業教育和高等職業學校在我國教育結構中的法律地位。

1998年8月，全國人大常委會正式審議通過的《中華人民共和國高等教育法》明確指出：“高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。”這進一步明確了高等職業教育在高等教育類型中的法律地位，標志著我國高等教育法律體系初步形成。

《中華人民共和國職業教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等一系列法規分別從“職業性”和“高等性”兩個方面，對高等職業教育的法律地位進行了正式確立，成為此后一段時期內，制定高等職業教育其他專項法律和配套法規、規章的依據及指導性法律，有效加速了高等職業教育法制化進程。

2．初步發展階段（1999—2004年）

1999年，國務院、國家計委、教育部等部門印發的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》（教發 〔1999〕 2號）、《關于1999年新增10萬高職生使用高職高專教材的通知》（高教司 〔1999〕 39號）、《關于印發高職高專推薦教材書目的通知》（高教司 〔1999〕 47號）等文件，對高等職業教育的招生計劃、培養目標、管理體制、教材使用等方面做了眾多安排。1999年6月，國務院召開改革開放以來第三次全國教育工作會議，頒布了《中共中央 國務院關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》，不僅拉開了我國高等教育擴招的序幕，把高等教育全面推向21世紀，也使高等職業教育進入了規模快速擴張發展的新階段。

2000年，國務院下發的《國務院辦公廳關于國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批設立高等職業學校有關問題的通知》（國辦發 〔2000〕 3號），教育部頒布的《高等職業學校設置標準（暫行）》的通知，教育部下發的《關于申請國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批設立高等職業技術學校有關問題的通知》（高發 〔2000〕19號）等，把設立高等職業技術教育院校的權力下放到省級人民政府，規范了高等職業學校設置標準，調動了地方政府辦學的積極性，打開了我國高等職業教育多渠道、多機制、多類型的辦學局面。

2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》指出要進一步促進高等職業教育的規模化發展，并制定了明確的發展目標，要求2001年至2005年，高等職業院校應為社會培養八百萬名以上的高級技能人才。《勞動和社會保障部、教育部、人事部關于進一步推動職業學校實施職業資格證書制度的意見》（勞社部發 〔2002〕 21號），從政策上落實加強了職業教育和勞動就業的密切聯系，為職業學校畢業生就業創造良好的環境和機遇，也從根本上推動了職業學校和高等職業教育的發展。

2003年12月，《中共中央 國務院關于進一步加強人才工作的決議》提出：充分發揮高等職業院校和高級技工學校、技師學院的培訓基地作用、擴大培訓規模、提高培訓質量。

2004年，《教育部關于以就業為導向，深化高等職業教育改革的若干意見》指出了高等職業教育的發展方向，提出了要以服務社會主義市場經濟需要為宗旨，以學生滿意就業作為導向，堅持走產學研互相結合的新型職業教育道路。同年9月，《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》要求：“2007年前專科層次的職業院校不再升格為本科院校。”“要鞏固和加強現有職業教育資源，促進職業院校辦出特色，提升質量。”由此高等職業教育發展從規模擴張開始向內涵發展方向轉變。

3．趨于成熟階段（2005—2011年）

2005年3月，《教育部關于進一步推進高職高專院校人才培養工作水平評估的若干意見》出臺。該意見主要是關于高職院校的評估工作，使高職院校人才培養有了現實的標準和參考的依據，為高職院校人才培養質量的提升提供了政策保障。同年10月，國務院發布《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發 〔2005〕 35號），從九個方面明確了高等職業教育的發展方向，并第一次提出了建立100所示范性高等職業院校的計劃，成為促進高等職業教育高質量發展的重要舉措。

2006年，《教育部、財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》（教高 〔2006〕 14號）提出，要重點建設100所國家示范性高等職業院校。發揮國家示范校的帶動作用，推動高職教育的整體發展，最終形成功能和結構完善的高職教育體系。同年，《教育部關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》（教高 〔2006〕 16號）出臺，教育部、財政部印發了《國家示范性高等職業院校建設計劃管理暫行辦法》，切實加快了職業教育的改革步伐，促進高職教育質量全面提升。

2007年，國務院發布《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，教育部、財政部發布《關于國家示范性高等職業院校建設計劃管理暫行辦法的通知》（教高 〔2007〕 12號）; 2008年，教育部印發《高等職業院校人才培養工作評估方案》（教高 〔2008〕 5號）; 2009年，教育部印發《教育部關于加快高等職業教育改革 促進高等職業院校畢業生就業的通知》（教高 〔2009〕 3號）等一系列的政策和意見，有效提高了教育教學的質量，實現了我國高等職業教育的健康、穩定、快速發展。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布，確定了我國新一輪高職教育改革與發展的戰略目標和發展路徑，提出在此后的10年時間內，要逐步建立起“適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系”。這一要求的提出，標志著我國高職教育進入全面提升質量的階段。

2011年頒布的《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》，是我國首個專門指導中高職業教育協調發展的教育政策文件。該文件全面系統提出了一系列中高等職業教育協調發展的具有可操作性的比較完整的指導意見。同年6月，《教育部辦公廳、財政部辦公廳關于啟動2011年度“國家示范性高等職業院校建設計劃”骨干高職學校項目建設工作的通知》（教職成廳函 〔2011〕 44號），要求建設項目的主管部門和承接單位要切實承擔起自身的責任，制定明確、可行的項目建設階段目標，強化過程管理，貫徹落實各項規定要求，增加專項資金的投入，確保資金規范使用，推進學校辦學體制改革，“以專業建設為核心，加強內涵建設，提高人才培養質量”，實現本地區高職教育質量的全面提高。同年9月，《教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》（教職成 〔2011〕 12號）頒布，要求高等職業教育應當明確發展方向，改革人才培養模式，不斷完善人才培養質量監測體系，加強職業教育信息化建設等，提高為經濟社會服務的能力。

4．日臻完善階段（2012年至今）

2012年《教育部關于加快推進職業教育信息化發展的意見》指出，21世紀是信息化時代，把信息技術創新應用作為改革和發展職業教育的關鍵基礎和戰略支撐，推進改革創新，突破職業教育信息化發展的關鍵環節，充分發揮信息化對于高職教育的促進作用。

2013年，《教育部關于積極推進高等職業教育考試招生制度改革的指導意見》提出，高等職業教育要建立多樣化的招生方式，以省級政府為主、統籌管理和組織實施，加快配套政策和實施方案的制定。

2014年，《教育部關于開展現代學徒制試點工作的意見》（教職成 〔2014〕 9號）頒布，意見的主要目的在于深化產教融合，促進校企合作，加強和完善校企合作實踐育人機制，改革教育教學方式，創新技術技能人才培養模式。同年，《財政部 教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》頒布，強調通過改革和績效的導向，全面提高高等職業院校經費水平，進而提升人才培養質量，促進高職院校結合自身實際辦出特色和水平。

2015年，教育部印發《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》的通知，明確提出了要強化教育教學管理，全面貫徹落實國家有關政策、制度、標準和要求，不斷提高管理工作規范化、科學化、精細化水平，加快實現學校治理能力現代化，促進高職院校健康快速發展。

2016年，《教育部關于做好普通高職（專科）招生計劃管理工作的通知》印發。該文件強調各主管部門要根據國家年度高等教育招生計劃安排的指導性要求，結合本地本部門實際，科學確定普通高職（專科）教育年度招生計劃總量，依法依規加強招生資格審核和管理，做好分校分專業招生計劃和生源計劃編制管理工作，有序擴大高校年度招生計劃自主權，著力推進高等職業教育分類考試招生，加快建立完善高等職業學校投入機制，加強事中事后監管。

2017年，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發 〔2017〕 95號）提出“將產教融合作為促進經濟社會協調發展的重要舉措”。為此，該文件在“構建教育和產業統籌融合發展格局”部分提出了促進高等教育融入國家創新體系、推動學科專業建設與產業轉型升級相適應、健全需求導向的人才培養結構調整機制等具體措施。

2018年，《教育部關于印發 〈教育部2018年工作要點〉 的通知》將推動職業教育法起草修訂、加強職業院校教材建設、開展第二次全國高職院校適應社會需求能力評估及制定國家高職教育專業評估試行方案等工作列入其中，并且再次強調“完善職業教育和培訓體系。深化產教融合、校企合作。啟動中國特色高水平高職學校和專業建設計劃”。

2019年，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》（國發 〔2019〕 4號），進一步明確了我國職業教育的發展方向；提出了從2019年開始，將啟動實施特色高水平高職院校、專業建設計劃和“‘1+X’證書制度試點工作”（學歷證書+若干職業技能等級證書），深化產教融合、校企合作，推動辦學模式轉變，走符合職業教育發展規律的道路。

（二）新時代我國高等職業教育法規

黨的十八大召開以來，國家為加快推進職業教育改革和發展，出臺了一系列職業教育政策規劃、行政法規、部門規章及規范性文件，其數量之多、頻率之高、內容之全前所未有。現將出臺的與高等職業教育提質增速、轉型發展相關的政策法規文件進行總結，見表1－1。

表1－1 與高等職業教育相關的政策法規

表1－1（續）

在此期間，相關部門出臺與高等職業教育相關的政策法規文件還有：《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》 （國辦發 〔2014〕 55號）、《國務院辦公廳關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》（國辦發 〔2015〕 36號）、《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》（教改 〔2016〕 3號）、《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》 （國發〔2016〕 81號）、《中長期青年發展規劃（2016—2025年）》（中發 〔2017〕 12號）、《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（中發 〔2018〕 4號）、《關于提高技術工人待遇的意見》（中辦發 〔2018〕 16號）、《新時代高校教師職業行為十項準則》（教師 〔2018〕 16號）、《中國教育現代化2035》及《加快推進教育現代化實施方案2018—2022》等。

第二節 高等職業教育法律的淵源與體系

一、高等職業教育法律的淵源

法律的淵源是指法的效力的淵源，即法律規范的創制方式和外部表現形式。高等職業教育法的淵源，或稱高等職業教育法的形式淵源，是指有權創制法律規范的國家機關，根據法定的職權和程序制定的關于高等職業教育方面的規范性文件。

（一）憲法

憲法是國家的根本大法，是其他法律、法規制定的依據。在一個國家的法律體系中，憲法具有最高的法律地位和法律效力，其他法律、法規都必須依據憲法制定，其內容必須符合憲法，不得與憲法相抵觸。換言之，立法者或者立法理論研究者，應將憲法作為任何法律部門的首要法律淵源，高等職業教育立法也不例外。雖然我國憲法規范并沒有直接關于高等職業教育的規定，但高等職業教育法屬于教育的一部分，憲法中規定了我國教育的社會性質、目的任務、結構系統、辦學體制、管理體制、公民享有受教育的權利和義務等，是高等職業教育立法在憲法中的具體來源，必須符合其基本精神，不得與之相抵觸，否則便是違憲。如《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第十九條規定：“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并發展學前教育……國家鼓勵集體經濟組織、國家企事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”

（二）法律

法律是指國家立法機關依照立法程序制定和頒布的、體現統治階級意志、以國家強制力保證其實施的規范性文件。根據憲法規定，全國人民代表大會及其常務委員會都能制定和修改法律。其中，全國人民代表大會及其常務委員會制定和頒布的教育法規，是規范高等職業教育的重要法律淵源。目前適用于高等職業教育的法律主要有《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》）、《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱《民辦教育促進法》）、《中華人民共和國職業教育法》（簡稱《職業教育法》）、《中華人民共和國教師法》（簡稱《教師法》）等。其中《職業教育法》和《高等教育法》對高等職業教育的發展起著重要的指導作用，是高等職業教育法律在所有教育法律中，最直接的、最重要的依據。

（三）行政法規

行政法規是國務院根據憲法和法律，按照法定程序制定的有關行政管理的規范性文件。制定行政法規的行政立法行為，屬于抽象性行政行為，其主要目的在于貫徹落實憲法及法律的執行，具有很強的可操作性。教育行政法規是行政法規的形式之一，它是國務院根據憲法和教育法律制定的關于教育行政管理的規范性文件，效力低于憲法和教育法律。教育行政法規曾對高等職業教育的發展起了重要的作用，是高等職業教育法的重要組成。根據1986年國務院發布的《普通高等學校設置暫行條例》第十五條，稱為高等職業學校的，須符合下列規定：①主要培養高等專科層次的專門人才；②以職業技術教育為主；③全日制在校生計劃規模在一千人以上。但邊遠地區或有特殊需要的學校，經國家教育委員會批準，可以不受此限。

（四）部門規章

部門規章是指國務院及各部委等職能部門，依據法律和行政法規、決定、命令，在其職權范圍內，按照法定程序制定的規范性法律文件。部門教育規章則是由國務院行政部門制定的，其效力低于憲法、教育法律和教育行政法規，其常被稱為規定、辦法、規程等，是高等職業教育法的重要組成。當前我國的部門教育規章主要有1999年1月教育部、國家計委印發的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦的高等職業技術教育的實施意見》、2002年教育部頒布的《關于進一步辦好五年制高等職業技術教育的幾點意見》、2009年教育部印發的《教育部關于加快高等職業教育改革促進高等職業院校畢業生就業的通知》、2017年教育部印發的《教育部關于進一步推進職業教育信息化發展的指導意見》、2019年教育部印發的《教育部關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》等。

（五）地方性法規及地方政府規章

在我國，根據《憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，省、自治區、直轄市及省級人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會有權制定地方性法規。地方性法規只在該行政區內有效，其內容不得同憲法、法律、行政法規相抵觸。地方性教育法規就是上述國家機關依據憲法、教育法、教育行政法規制定的，關于本地區教育行政管理的規范性文件。地方教育行政法規有的是為貫徹高等職業教育法而制定的，如《北京市人民政府關于大力發展職業教育的決定》《山西省人民政府關于大力發展職業教育的決定》等，因而也是我國高等職業教育法的重要組成內容。地方政府規章也是上述地方政府為了貫徹落實法律效力位階較高的法律規范，根據具體行政管理的需要而制定的不與其他上位法規相抵觸的規范性文件。由于我國高等職業教育基本上是在中央政府的主導下發展起來的，所以關于規范我國高等職業教育的地方性法規和地方政府規章還較少。

（六）其他

除以上法的淵源外，高等職業教育法律的淵源還有行政法、民法、刑法等，這些法和許多規范都適用于高等職業教育領域。如高等職業教育活動和關系中有不少內容屬于民事性質，高等職業教育法人承擔民事責任，需要運用民法來調整；高等職業教育領域的案件情節嚴重的要用刑法來解決等。此外，我國與教育文化等相關的國家性條例、自治地區的自治條例、單行條例等，也是高等職業教育法的淵源，但對高等職業教育的發展所起作用較小，不具有普遍性意義。

二、高等職業教育法律體系

（一）高等職業教育法律體系的含義

法律體系是以一國現行的法律規范為基礎，以部門法為主體，以不同的適用范圍和效力等級的法律規范構成的不同層次結構，以及以和諧一致的內容和完整統一的形式所構成的法律規范的有機整體。高等職業教育法律體系是法律體系的一個子系統，就其性質和內容而言，它是國家制定的，以高等職業教育內外關系為主要調整對象的法律規范的總和。同法律體系一樣，高等職業教育法律體系并不是一國現行法律規范的簡單疊加，高等職業教育法必須反映國家的意志，反映高等職業教育發展規律的要求，反映高等職業教育與經濟、政治、文化等其他因素的關系。高等職業教育法要正確地反映這些關系和要求，就必須要以憲法確定的基本原則為指導思想，以不同內容的相關法律規范組成的若干部門法規為橫向結構，以不同適用范圍和效力等級的法律規范構成的不同層次為縱向結構的嚴密、完整、協調發展的一套法律規范。①

高等職業教育法是教育法的一部分，教育法體系中的《教育法》《民辦教育促進法》《教師法》《高等教育法》《職業教育法》等是高等職業教育法的“共享資源”。例如，高等職業教育作為高等教育的一部分，與普通高等教育共享著《高等教育法》的“高等”；又由于高等職業教育具有職業教育的性質，《職業教育法》則是與中等職業教育一起“過日子”的“共同屋檐”①。至今，我國尚未形成關于高等職業教育的專有法律體系，而是用相關教育法的“共享資源”來規范和指導高等職業教育的發展。因而，我國高等職業教育法是教育法體系的有機組成部分，教育法律與高等職業教育的“共享資源”構成了高等職業法律體系。

（二）高等職業教育法律結構體系

從系統化的角度而言，高等職業教育法律體系是由一定的縱向和橫向的結構聯系起來而形成的有機整體，它覆蓋了高等職業教育的方方面面，但由于高等職業教育在我國的特殊性和高等職業教育法律的不健全，我們僅對其縱向結構進行分析。高等職業教育法律體系的縱向結構表明了我國的高等職業教育法是由哪些層次的法律形式所組成的，以及它們之間的相互關系。高等職業教育法律來源于教育法規，因而高等職業教育法規的縱向結構體系與教育法的縱向結構體系相似。

依據我國教育法律體系的縱向結構，高等職業教育法律體系的縱向結構可分為以下五個層次：

教育法中相關條例是高等職業教育法律體系的第一個層次。教育法是全國人民代表大會以《憲法》為依據制定的基本法律，主要規定了我國教育的基本性質、地位、任務、基本法律原則和基本教育制度等，在整個教育全局中起宏觀調控作用。因而，教育法被稱為“教育的《憲法》”或全部教育法規的“母法”，是制定教育部門其他法律法規的首要依據，任何其他教育部門法律法規都不得與之相抵觸，高等職業教育法也不例外。

部門教育法中相關條例是高等職業教育法律體系的第二個層次。部門教育法是與教育法相配套的教育單行法律，以及其他法律中與教育相關的條款，是由全國人民代表大會常務委員會根據《憲法》和教育法的原則確立制定的，主要用于調整各個教育部門的內外部關系，即調整某類教育或某一方面教育工作的教育法規。其中，《職業教育法》《高等教育法》及相關條例是構成高等職業教育法律體系的骨干。

教育行政法規中相關內容是高等職業教育法律體系的第三個層次。教育行政法規是國務院為實施教育法和單行法而制定的比較具體、易于操作的規范性法律文件，也是對教育法和單行法的有效補充。教育行政法規涉及內容廣泛，其內容隨著教育事業的發展需要予以增減。教育行政法規在高等職業教育法缺失的情況下，對高等職業教育的發展起著重要的作用。因而，教育行政法規中的相關內容是構建和完善高等職業教育法律體系的重要元素。

地方性教育法律、規章中相關內容是高等職業教育法律體系的第四個層次。地方性教育法規是各省、直轄市人大及其常委會和人民政府，以及民族自治地區的人民政府，為了執行國家有關教育法律法規而制定的適合本地區實際需要的規范性文件。它們具有因地制宜，針對性強的特征，及時、具體、可行性強，是教育法律和行政法規的必要補充。據統計，地方教育法律、規章中許多內容對解決高等職業教育發展的具體問題起到了不可替代的作用，因而這也決定了其相關內容也是構建和完善高等職業教育體系的必要補充。

政府規章中相關內容是高等職業教育法律體系的第五個層次。政府規章一般是由國務院教育主管部、委制定和發布的，是貫徹國家教育法律法規的規范性文件，其效力低于行政法規。政府規章的制定主要依據法律和行政法規，并且可以因實際工作的需要而決定其內容。因而，政府規章對高等職業教育關系的調整最直接、具體，其相關內容在我國高等職業教育法律體系中所占比重較大。

第三節 依法治國、依法治教與高等職業院校內部治理體制

一、依法治教是依法治國的重要組成部分

（一）依法治國

何為“依法治國”? 1997年召開的黨的十五大正式將依法治國界定為：“廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”并將依法治國確立為中國共產黨治國理政的基本方略。1999年，第九屆全國人大第二次會議將依法治國寫入憲法修正案，最終使依法治國基本方略以國家根本大法的形式確認下來，上升為國家意志。

黨的十七大報告提出：“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。”黨的十八大召開以后，依法治國上升到全面實施階段，并召開了黨的十八屆四中全會，這次會議是中國共產黨第一次以全會的形式對依法治國基本方略進行專題研究部署，也第一次提出了“全面推進依法治國”概念，并闡述為：“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”這次會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是全面推進依法治國的綱領性文件，為全面推進依法治國指明了道路和方向。2014年12月，習近平總書記首次提出“四個全面”總體布局，首次使用“全面依法治國”這一概念，并將其放在“四個全面”戰略布局中去闡釋，使得“全面依法治國”這一科學概念得到更為系統全面的闡釋。

依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。全面推進依法治國，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。

（二）依法治教

1．依法治教的概念

依法治教是依法治國的重要組成部分，是依法治國方略在教育工作中的具體體現，也是我國教育改革與發展的必然要求。所謂依法治教，是所有教育活動都應當符合教育法律法規的有關規定，所有的教育法律關系主體在從事各類教育活動時都應當遵守教育法律的規定和精神。具體而言，用法律來規范教育管理活動，協調教育關系，指導教育活動，解決教育矛盾，保護學校和師生的合法權益，促進教育事業的健康快速發展。

2．依法治教的基本內容

依法治教的內容非常豐富，主要包括教育立法、教育普法、教育執法、教育司法、教育守法、教育法律監督、教育法律救濟等方面。依法行政、依法治校是依法治教的核心體現。教育立法就是教育法的制定，即一定的國家機關依照其法定職權制定（修改和廢止）教育規范性文件的活動。教育普法主要指教育法制的宣傳與普及。教育執法是國家有關機關按照法定的職權和程序適用教育法律規范，依法行政。教育司法是國家機關依照法定權限和程序運用法律處理教育違法案件和裁決教育糾紛的專門活動。教育守法指一切國家機關及其公職人員、社會團體、企事業組織和全體公民應自覺按照教育法律規范行為，正確行使自己的權利，嚴格履行自己的法定義務。教育法律監督是國家機關、社會組織和公民對教育法律、行政法規、規章、地方性法規的實施情況予以監督，主要形式包括權力機關監督、行政機關監督、司法機關監督、政黨監督、社會組織監督、社會輿論監督、人民群眾監督等。教育法律救濟是指當教育法律關系主體的合法權益受到侵犯并致損害時，可依法通過法律救濟途徑使得自己的合法權益獲得恢復和補救。我國教育法律救濟制度主要包括教育申訴制度、教育行政復議、教育行政訴訟、教育民事訴訟、教育刑事訴訟、教育行政賠償制度等。

（三）依法治教是實施依法治國方略的重要組成部分

依法治國與依法治教密切聯系，依法治國涵蓋依法治教，依法治教是依法治國的重要組成部分，是依法治國的方略在教育領域的深化、具體化。依法治教是培養現代化法治意識、建設法治社會的基礎性工程，也是推動教育改革創新和教育持續健康發展的重要保障。教育活動必須在法律規范的作用下才能有序進行。

1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第四條指出：“教育是社會主義現代化的基礎，國家保障教育事業的優先發展。”還明確了通過國家教育立法確保教育事業優先發展的戰略思想。

1999年頒布的《中共中央 國務院關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》指出，“全面推進素質教育，根本上要靠法治、靠制度保障”, “繼續完善國家教育立法，加大教育執法力度，加強教育法制機構和隊伍建設，完善教育行政執法監督機制。制定有關素質教育的制度和法規，逐步實現素質教育制度化、法制化”。同年頒布的《教育部關于加強教育法制建設的意見》進一步指出：“依法治教是21世紀我國教育事業深化改革，加快發展的必然要求。”“教育領域必須按照依法治國基本方略的要求，進行深刻的觀念更新與制度變革，加強法制建設，全面實行依法治教。”

2003年《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》指出：“認真貫徹黨的十六大精神，實行依法治教，把教育管理和辦學活動納入法治軌道，是深化教育改革，推動教育發展的重要內容，也是完成新時期教育工作歷史使命的重要保障。”“依法治校是貫徹黨的十六大精神，推進依法治國基本方略的必然要求，是教育事業深化改革、加快發展，推進教育法制建設的重要內容。”

2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第20章，專門從完善教育法律法規、全面推進依法行政、大力推進依法治校、完善督導制度和監督問責機制方面闡述了依法治教。在完善教育法律法規中，提出要按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，完善中國特色社會主義教育法律法規。

2019年，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》，進一步強調推進教育治理體系和治理能力現代化的總要求。具體要求有：提高教育法治化水平，構建完備的教育法律法規體系，健全學校辦學法律支持體系；健全教育法律實施和監管機制；提升政府管理服務水平，提升政府綜合運用法律、標準、信息服務等現代治理手段的能力和水平；健全教育督導體制機制，提高教育督導的權威性和實效性；提高學校自主管理能力，完善學校治理結構，繼續加強高等學校章程建設；鼓勵民辦學校按照非營利性和營利性兩種組織屬性開展現代學校制度改革創新；推動社會參與教育治理常態化，建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制。

二、高等職業教育中依法治教的內涵和條件

（一）高等職業教育中依法治教的內涵

高等職業教育中的依法治教，是指依據法律法規來管理高等職業教育，即在社會主義民主的基礎上，使高等職業教育工作走上法治化、規范化。具體而言，是指用法律來規范高等職業教育管理活動，協調高等職業教育關系，指導高等職業教育活動，解決高等職業教育矛盾，保護高等職業學校和師生的合法權益，促進高等職業教育事業的健康快速發展。

1．高等職業教育中依法治教的主體

高等職業教育中依法治教的主體范圍十分廣泛，主要包括各級權力機關，即各級人民代表大會及其常務委員會；各級行政機關，即各級人民政府及其職能部門，各級教育行政部門及其他有關行政部門；各級審判機關、檢察機關，即各級人民法院和人民檢察院；各級各類高等職業學校及其他有關機構；企事業單位、社會團體、公民個人等。各級機關及相關機構依照我國相關高等職業教育的法律規定，在自身的職權范圍之內從事高等職業教育治理活動；各級團體、各類高等職業學校、其他教育機構、社會組織等，依照我國有關的高等職業教育法律的相關規定進行辦學活動、高等職業教育教學活動、其他相關的高等職業教育活動。例如，各級權力機關有權制定高等職業教育方面的法律法規，聽取政府有關高等職業教育相關的工作報告，審議有關高等職業教育經費的預算和決算；對政府的高等職業教育工作提出質詢；檢查、監督高等職業教育相關法規的實施情況等。同時，依法治教有賴于權力機關、行政機關、司法機關的推動，也需要社會團體和廣大人民群眾的共同努力，在高等職業教育中進行依法治教也是如此。因而，從一定意義上講，凡是從事高等職業教育活動或有關高等職業教育活動的主體，都應是高等職業教育中依法治教的主體。①

2．高等職業教育中依法治教的范圍

高等職業教育中依法治教的范圍，主要包括國家機關有關高等職業教育的管理活動，各種社會組織和個人舉辦高等職業院校及其他高等職業教育機構的活動，高等職業院校及其他高等職業教育機構的辦學活動，高等職業教師及其他教育工作者實施教育、教學的活動，高等職業學生及其他受教育者接受和參與教育、教學的活動，以及各種社會組織和個人從事和參與高等職業教育的活動；還包括高等職業教育撥款、舉辦高職校企合作、捐資助學等有關的活動。總之，凡是國家機關規范管理高等職業教育教學的活動、規范其他一些與高等職業教育教學活動相關的活動都屬于高等職業教育中依法治教的范圍。

3．高等職業教育中依法治教的依據

高等職業教育中依法治教的依據主要包括憲法中有關教育的條款，教育法律法規和專門的職業教育法律、行政法規、地方性法規等，如《中華人民共和國義務教育法》（簡稱《義務教育法》）、《教師法》、《教育法》、《普通高等學校設置暫行條例》、《教師資格條例》、《職業教育法》、《中國特色高水平高職學校和專門建設計劃法規文件》、《職業技術提升行動方案（2019—2021年）》等；除此之外，還包括其他有關教育的法律法規，如《中華人民共和國未成年人保護法》（簡稱《未成年人保護法》）、《中華人民共和國殘疾人權益保護法》（簡稱《殘疾人權益保護法》）、《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）、《行政復議條例》、《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）、 《中華人民共和國國家賠償法》 （簡稱《國家賠償法》）等。

4．高等職業教育中依法治教的基本內容

高等職業教育中依法治教的內容非常豐富，主要包括高等職業教育立法、高等職業教育法律的宣傳普及、高等職業教育行政執法、高等職業教育司法、高等職業教育法律遵守、高等職業教育法制監督、高等職業教育法律救濟，高等職業教育法學教育和研究等方面。

（二）高等職業教育中依法治教的基本要求

1．完備的教育法體系

教育立法是依法治教的前提和基礎，也是高等職業教育中實施依法治教的前提和基礎。只有建立起符合中國國情、人民利益，反映教育規律尤其是高等職業教育規律，內容和諧一致、形式完整統一的教育法律、法規體系，才能為其依法治教工作提供全面的法律依據，使高等職業教育工作有法可依、有章可循。

2．嚴格、公正的教育執法制度

嚴格、公正的教育執法制度是實現高等職業教育中依法治教的基本保證。各級人民政府及其有關部門必須嚴格依法行政，在各自的職責范圍內履行相應的職責，確保高等職業教育事業的經費投入和其他基本條件的滿足，正確地規范和引導高等職業教育事業的改革與發展；建立完備的教育行政處罰制度、行政復議制度、行政申訴制度及教育仲裁制度等一系列教育法律救濟制度，對公民在高等職業教育中的合法權益予以法律保護，對違法侵害公民教育合法權益的責任人進行追責。

3．高素質的教育執法隊伍

法治需要懂法的人來實施，建立一支高素質的教育執法隊伍，是高等職業教育中實現依法治教的關鍵。高素質的執法隊伍包括教育行政機關人員隊伍、教育行政執法隊伍、教育督導隊伍、教育司法隊伍及教育法律服務隊伍。教育執法隊伍人員要具備較強的政治素養、較高的業務素養和良好的職業道德素養，始終擁護憲法的基本原則，擁護黨的基本路線、方針和政策，做到遵紀守法、廉潔自律、秉公執法，熟練運用教育法律、法規和政策，正確處理各類教育案件。

4．健全的教育法律民主與監督制度

依法治教的根本任務是保障社會主義民主。高等職業教育中依法治教要體現和貫徹民主原則，保證公民通過法定的民主程序參與高等職業院校的管理。同時，也要明確監督標準和程序，建立起對高等職業教育工作進行監督的各項制度和有效的監督機制。發揮國家權力機關監督、行政監督、司法監督、社會監督、人民群眾監督的作用，綜合運用各種監督手段，做到監督工作經常化、制度化。

5．社會成員具有較強的教育法律意識

教育法律的實施需要一直高素質的教育執法隊伍，也需要靠社會成員的共同努力和自覺遵守。教育法律意識是人們對教育法律現象的思想、觀點、知識的總稱，主要包括人們對教育法律精神實質和實施作用的理解和評價，對教育執法和司法的信任程度和守法、用法的自覺性等。公民良好的教育法律意識使其對教育法律能有正確的認知和評價，這樣才能從根本上實現高等職業教育中的依法治教。

三、現代高等職業院校內部治理體制

高等職業院校內部治理體制主要是指學校內部的決策機構、咨詢機構、執行機構、監督反饋機構等主要內部機構及其職能的總稱。其包括學校領導體制、崗位責任體制、教師及其他人員的聘任制、分配制度等。高等職業院校內部治理體制要立足當下社會發展環境，依據國家相關政策法規，遵循高等職業教育辦學規律，著眼自身辦學特點來構建和完善，以更好地順應社會發展，滿足社會、教師、學生、行業、企業等利益相關者的各種需求，實現院校內部治理的科學化、民主化、法治化。

（一）章程是高等職業教育內部治理的總綱領

高等職業院校內部治理必須依法公開進行，但前提是有法可依、有章可循。高等職業院校內部治理，從源頭上表現為依據章程進行的治理。高等職業院校章程是高等職業院校內部的“憲法”，具有穩定性、規范性、權威性和嚴肅性。它是高等職業院校內部治理的總綱領，是高等職業院校設立治理制度的根基，也是高職院校內部治理完善的邏輯起點，更是高職院校有效實施內部治理的依據和保障。高等職業院校要從自身歷史沿革、辦學特點與發展現狀出發，按照上級教育部門的政策要求，通過民主、規范、公開的工作程序，在充分聽取各方意見、凝聚師生集體智慧的基礎上，制定出適合高等職業院校特色和未來發展需求的現代大學章程。1995年9月施行的《中華人民共和國教育法》第二十七條將具有組織機構和章程作為設立學校及其他教育機構所必須具備的基本條件之一。該法第二十九條同時明確規定，學校及其他教育機構行使“按照章程自主管理”的權利。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》強調，章程建設是建設現代大學制度的重要載體和根本保證，“各類高校應依法制定章程，按照章程規定管理學校”。2011年，教育部制定《高等學校章程制定暫行辦法》，明確“章程是高等學校依法自主辦學，實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件，實施辦學和管理活動，開展社會合作”。

（二）明確學校領導體制

學校內部領導體制主要指學校內部管理權責的劃分。1985年5月頒發的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確規定：“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構。”2014年10月，中共中央辦公廳印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，明確了“黨委領導”“校長治校”的權責，要求建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。黨委領導對學校全面工作負總責，注重發揮發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，聚焦抓方向、做決策、用干部、聚人才、保落實，承擔起管黨治黨、辦學治校的主體責任，支持校長開展工作。校長是學校法定代表人，重在執行黨委決議，行使法律法規和學校章程賦予校長的職權，并對其決策、執行過程和結果負責。

（三）理順學校執行體制

高等職業學校管理執行機構的設置及功能的發揮，是影響高等職業學校內部管理效能的關鍵因素。學校執行機制設置應與學校領導體制相適應。一般來說，高等職業學校內部的執行機制主要有教務處、財務處、人事處、保衛處、招生就業處、總務處、科研處、校長辦公室等。高等職業院校在執行機構設置上，要從自身實際出發，按照精簡、效能的原則，合理設置機構和配備工作人員，并明確其權責，以發揮其功能。

（四）改善學校監督體制

改革和完善學校監督體制能夠有效地避免權力應用不當的問題，促進院系權力運用透明化。首先，加強制度建設，使院系權力應用形成全方位的制度規范，通過制度約束為各方面的權力監督參與提供依據。其次，加強黨代會、教代會等各種監督機構的組織建設。權力監督的有序進行，必須有相應的機構職責才能師出有名。同時，高職院系要建立第三方監督評價機制，強化社會監督力度。再次，加強監督結果的貫徹落實。院校權力監督機制的良性運作需要對監督結果有明確的落實，并采取相應的對策，無結果的監督只能使監督機制徒有虛名。最后，建設相應的機制，使更多的高職院校教師參與到監督機制之中。① 如我國《教育法》第三十一條規定，“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督”。高等職業院校要建立并注重通過教職工代表大會、監事會等形式，保障教職工對學校管理活動進行監督，以提高教育質量。

除此之外，高等職業院校為提高內部治理效率和效能，還應適時建立健全決策咨詢機制、完善院系兩級管理體系、加強反饋懲戒機制的落實等。

第四節 高等職業教育法的制定、實施與監督

一、高等職業教育法的制定

高等職業教育立法又稱高等職業教育法的制定。高等職業教育立法是國家立法機關依據法定的權限和程序，制定、修改和廢止與高等職業教育相關的規范性法律文件的活動。高等職業教育規范性法律文件以成文法的形式呈現，包括全國人民代表大會及其常務委員會制定和頒布的高等職業教育相關的法律、國務院制定并頒布的高等職業教育相關的行政法規、國務院組成部門制定的高等職業教育相關的規章和地方政府制定的高等職業教育相關的法規性文件。高等職業教育立法對協調高等職業教育內外關系，明確高等職業教育主體權利與義務，推動高等職業教育治理體系和治理能力現代化具有重要的意義。

（一）高等職業教育立法的指導思想

任何時代的國家立法都有一定的指導思想，它反映統治階級的根本利益及其在不同歷史階段的基本要求，是立法活動的理論根據和方向指南。我國立法的指導思想按照層次可分為三種。第一，總的指導思想，即同一性質的國家政權在不同歷史時期，整個立法都要堅持的根本指導思想。當代中國立法總的指導思想仍然是馬克思列寧主義。第二，基本指導思想，即總的指導思想與該國實際相結合產生的、在政權性質不變的相當長的歷史時期，整個立法都要長期堅持的常規指導思想。當代中國的基本指導思想是中國化的馬克思主義——毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想。第三，階段指導思想，即總的指導思想、基本指導思想與一定歷史階段相結合的產物。現階段立法總的指導思想是中國共產黨在社會主義初級階段的基本路線。我國現行《憲法》確認了“一個中心，兩個基本點”的社會主義初級階段的基本路線，是我國最重要的指導思想。中國社會主義立法之所以要遵循這樣的指導思想，是由中國國體、立法的本質，中國共產黨的領導地位和中國的歷史條件、國情所決定的。

高等職業教育立法作為我國立法的一部分，必須遵循我國立法的指導思想。馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想是完整的、科學的理論體系，是正確的立場、觀點和方法。它們集中體現了我國社會主義初級階段一切工作的中心和基本任務，集中代表了我國現階段工人階級和廣大人民群眾的意志和愿望，也集中體現了我國法律的價值取向，因此是我國高等職業教育立法的指導思想。

在高等職業教育立法中，我們應當運用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想所揭示的普遍真理，創造性地解決立法工作中出現的新問題；同時，要從實際出發，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，勇于修正那些已被立法實踐證明是不正確的或滯后于現實發展的高等職業教育相關的規范性法律文件。

（二）高等職業教育立法的基本原則

高等職業教育立法的基本原則，是把觀念化、抽象化的高等職業教育立法指導思想轉變為規范化、具體化的立法原則，是高等職業教育立法活動的準繩和價值準則。高等職業教育立法活動，既要立足國情，同中國總體法的原則相一致；又要依據高等職業教育自身特點和規律，堅持具體原則。換言之，高等職業教育立法不能違背我國總體法原則，也不能簡單地用總體法的原則來代替高等職業教育法的具體原則。我國高等職業教育立法的原則可以概括為以下幾個方面。

1．實事求是原則

實事求是，一切從實際出發，是我國科學立法的靈魂，也是高等職業教育立法的首要原則。實事求是就是要求在制定高等職業教育法規時必須從高等職業教育的實際情況出發，從現實國情出發，從社會生產力的發展水平、已有的經濟基礎出發，從社會發展的客觀規律出發，還必須從本國的文化背景、民族心理和公民的普遍素質出發，而不是從本本出發，生搬硬套。這樣制定出的高等職業教育法律才能準確反映其客觀規律和現實需求。堅持這一原則，既要從高等職業教育總體狀況和社會主義現代化建設大局著眼，研究我國高等職業教育發展的最基本的特點，根據這些特點制定法律；也要深入實際，深入調查和研究各地經濟、政治、文化等的差異，概括出一些共性的東西作為高等職業教育立法的依據；同時，根據社會發展和教育發展的要求，與時俱進地修改和完善高等職業教育法規。

2．滿足社會需求原則

高等職業教育是我國國民教育體系的重要組成部分，擔負著人力資源開發、培養高素質技術技能人才和傳承技術技能的重要責任，是提高從業人員職業技能、促進就業和改善民生的重要保障，與經濟社會聯系最為密切。因而，高等職業教育立法堅持滿足社會需求的原則尤為重要。滿足社會需求原則就是，高等職業教育立法要隨著社會經濟與技術的變化發展，通過法律形式實現對高等職業教育對象的數量和質量的保證，滿足社會對勞動力的需求；高等職業教育通過立法改革高等職業教育專業與課程設置，使其與社會經濟產業結構相適應。同時，高等職業教育立法能有效解決經濟社會發展面臨的沖突和矛盾。

3．維護最廣大人民根本利益原則

我國是人民當家作主的國家。它意味著，高等職業教育立法要反映廣大人民群眾的意志，體現絕大多數人的根本利益。同時，我國正處于社會經濟轉型期，此時經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化等，高等職業教育發展呈現出多元化狀態，各種利益關系日益復雜，因此需要從絕大多數人的利益出發制定高等職業教育法規，規范高等職業教育行為，緩解高等職業教育發展的矛盾，達到維護高等職業教育秩序、促進高等職業教育發展的目的。為了維護最廣大人民的根本利益，高等職業教育立法要正確認識和處理好國家、集體和個人之間，眼前利益和長遠利益之間，經濟發達地區和經濟落后地區之間的關系，使人人都能公平享有接受高等職業教育的權利，最大限度發揮高等職業教育的效益。

4．穩定連貫性原則

高等職業教育的發展和社會的發展一樣，其過程是連續性的，并呈現出一定的階段性和內部一致性。正如馬克思所說：“在現代國家中，法不僅必須適應于總的經濟狀況，不僅必須是它的表現，而且還必須是不因內在矛盾而自己推翻自己的內部和諧一致的表現。”① 因此，在制定新的高等職業教育法規時，要遵循穩定連貫性原則，慎重調整原來的利益關系。如果高等職業教育法律沒有穩定性和連貫性，朝令夕改，隨意中斷、廢止，勢必削弱高等職業教育法的權威性，影響人們對高等職業教育法的理解和遵守，阻礙高等職業教育法的實施，甚至會給高等職業教育發展帶來災難性后果。

5．原則性和靈活性相結合原則

原則性是指高等職業教育立法所具有的確定性、規范性、可操作性和國家強制性等。如果沒有原則性，就會喪失高等職業教育法的意義和作用。但是，高等職業教育法在制定時也要體現一定的靈活性。靈活性是實現原則性的具體措施和手段。我國幅員遼闊，各地的政治、經濟、文化和自然條件的實際狀況發展很不平衡，區域之間、城市與城市之間、城鄉之間、學校與學校之間等存在巨大的差別。因此，高等職業教育立法不能“一刀切”，而應該在貫徹原則性的同時堅持靈活性原則。

（三）高等職業教育立法的制定程序

立法程序是指有權國家機關在進行立法活動時所必須遵循的步驟和方法。高等職業教育立法也應根據相應的立法程序進行，否則會因程序違法而失去正當性，導致形成的法律被變更或撤銷。依據我國的立法程序，高等職業教育立法程序可分為提出法案、審議法案、表決通過法案和公布法四個階段。

1．提出高等職業教育法案

提出高等職業教育法案，是指有立法提案權的機關、組織或者人員，依照法定程序和方式，向立法機關提出的關于制定、修改、補充、廢止、解釋高等職業教育規范性法律文件的提議和議事原型的專門活動。它是立法活動的第一道程序，也是最具前提性、基礎性的程序，標志著立法程序的正式開始。提出法案要具備三個基本要素：一是高等職業教育法案的提出必須是有權國家機關，在法定職權范圍內提出議案；二是提出的內容是立法議案；三是提案必須依據法定程序進行。高等職業教育立法議案提出后，立法機關要將其列入議事日程，進行正式審議和討論。

在我國，立法議案提出后，受會議會期短、立法條件不成熟等的限制，其不一定全部列入會議議程加以審議。為此，國家規定，在有關立法議案列入議程進行審議前，先決定是否將該法案列入議程。盡管每一項提出的法案不一定都能列入議程加以審議，但是每項法案提出后，立法機關都會充分考慮是否將其列入議程。同時，有立法提案權的機關、組織或者人員，亦有權撤回該法案，但由于法案所處的階段不同，其行使法案撤回權也有所差別。

2．審議高等職業教育法案

提出法案后，立法程序進入審議法案階段，這個階段是立法程序的關鍵性階段。審議高等職業教育法案是指立法機關就已經列入會議議程的法案正式進行審查、討論的活動。該法案能否通過而成為法律，取決于立法機關對其的審議結果。因此，審議過程要求立法機關的組成人員對所提出的高等職業教育法案是否符合社會發展需要，是否具備立法條件，法案本身是否科學、合理、可行，是否與其他法律協調等一系列的政策性、合法性、技術性問題發表意見，并進行可行性論證、修改、補充、完善。審議的質量直接影響法案的表決，并關系法案通過后實施的效果。

根據我國的立法程序，高等職業教育法案的審議一般要經歷以下程序：①立法機關的專門機構對高等職業教育立法草案進行初步審查，并提出審查報告；②立法機關主持日常工作的有權機關討論初步審查結果，并決定是否提交立法機關會議進行正式審議；③立法機關召開會議審議被列入議程的高等職業教育立法議案，高等職業教育法律議案的提出人列席會議，做法律草案的說明，解釋有關問題，立法機關的組成人員對法律草案提出審議意見；④立法機構的專門機關根據立法機關組成人員提出的審議修改意見，修改法律草案文本，在本次或另一次立法會議上，提出審議修改結果的報告；⑤立法機關組成人員對審議修改結果的報告進行審查、修改，并做出是否交付表決的決定。在審議階段，立法機關的組成人員的審議和立法機關專門機構工作人員的修改應交替進行，以保證法律的質量。①

3．表決和通過高等職業教育法案

在法案進行審議后，立法程序進入表決和通過法案的階段。表決高等職業教育法案，是指立法機關和人員通過一定的形式和程序，對審議、修改完畢的高等職業教育法案表示贊成、反對或者棄權等具有最終的、決定意義態度的活動。經過表決，如法案獲得法定數目以上人員的贊成、肯定、同意，即為通過。表決法案和通過法案是兩個既有聯系又有區別的概念。表決法案是通過法案的必經階段，通過法案是表決法案的一個結果。所有列入審議議程的法案都要經過表決，但并非每一個經過表決的法案都能獲得通過。

在我國，高等職業教育法案的表決是由立法機關在其召開的會議上進行的，交付表決的法案文本應是經過反復論證和多次修改的成熟法律草案文本。當對立法機關宣讀高等職業教育法案全文后，立法機關的組成人員對法律草案進行無記名投票表決。交付表決的高等職業教育法案取得立法機關全體人員過半數的贊成票，視為通過。另外，國務院有關部委制定的高等職業教育行政規章必須經過國務院審批同意后，才視為通過。②

4．公布高等職業教育法

公布高等職業教育法，是指有權公布法的機關和人員，在特定期內，以法定方式將有權立法主體通過的法正式公之于眾的活動。作為立法程序的中的最后一個環節，公布法是法律生效的一個必要環節，也是公布法案變成法律的關鍵性環節，沒有經過法定形式公布于眾的法律不具有法律效力。公布法的載體主要是法定刊物、報紙或官方網站，法律文件的形式主要有國家主席令、國務院令、政府令、布告、公告和決定等，公布法的內容包括立法的目的、制定法律的機關、法律通過或批準的時間、生效時間等。由于我國法律沒有對法律的生效時間做出統一規定，因而公布法的日期與生效日期是不完全一致的。當高等職業教育法生效后，其擔負著調整高等職業教育關系的歷史使命。

【例】 國家主席令、國務院令模板

中華人民共和國主席令

第××號

《中華人民共和國××××法》已由中華人民共和國第××屆全國人民代表大會常務委員會第×次會議于××年×月×日通過，現予以公布，自××年×月×日起施行。

中華人民共和國主席 ×××

××年×月×日

中華人民共和國國務院令

第××號

《××××條例》已經××年×月×日國務院第××次常務會議通過，現予公布，自××年×月×日起施行。

總理 ×××

××年×月×日

二、高等職業教育法的實施

法律的生命和意義就在于它的實施①。高等職業教育法實施的目的在于，保證高等職業教育所規定的行為規范能夠在教育活動中得到切實的遵守。因而，高等職業教育法的實施，是高等職業教育法規運行過程中最關鍵、最重要的環節。

（一）高等職業教育法實施的含義

高等職業教育法的實施，是指高等職業教育法律規范在高等職業教育過程中的具體運用和實行。高等職業教育法的制定為人們確立了高等職業教育活動的行為規則，是高等職業教育社會關系的反映，也是對高等職業教育法律關系主體之間實際行為的概括和抽象。在高等職業教育法實施前，高等職業教育法規只是書本上的法律，處于應然狀態。高等職業教育法的實施，使書本上的高等職業教育法規變成生活中的法律，即變為實然狀態。換言之，制定的高等職業教育法律法規，應當具體體現在高等職業教育實踐活動中，即體現在各教育關系主體履行義務和享受權利上，但它不會自動變成現實，必須實施高等職業教育法，使高等職業教育法律法規中的關系和法律程序變為現實的法律關系和法律秩序，從而達到高等職業教育立法的目的，實現依法治教。

（二）高等職業教育法實施的方式

高等職業教育法的實施同其他法的實施一樣，主要包括兩個方面：一是指一切國家機關、社會組織和個人普遍守法；二是要求國家行政機關、司法機關及其公務人員嚴格執行高等職業教育法，準確適用高等職業教育法的活動。因此，從這個角度看，高等職業教育法的實施主要有兩種方式：一種是高等職業教育法律關系主體自己去實施，這叫作自律性的實施，即高等職業教育法的遵守；另一種是，高等職業教育法律關系主體自己不去實施，由國家專責機關強制實施，這叫作他律性的實施，即高等職業教育法的適用。

1．高等職業教育法的遵守

高等職業教育法的遵守，是指在該法適用范圍內的一切組織和個人都必須自覺遵守高等職業教育法的規定，嚴格依法辦事，正確享有法律權利，切實履行法律義務，任何組織都沒有超越高等職業教育法的特權。高等職業教育法律關系主體必須按照高等職業教育法規的要求去參與和從事高等職業教育活動。

高等職業教育法的遵守包括守法主體和守法內容。守法主體是指高等職業教育法遵守行為的實施者，不僅包含高等職業教育法律關系的參與者，還包括一切法人、公民和有關的國家機關。守法內容是指高等職業教育法的守法主體依據高等職業教育法進行活動的具體形式，包括正確享有高等職業教育法規定的權利和切實履行其規定的義務。

不論守法主體是行使高等職業教育法規定的合法權利或積極履行法規義務，還是遵守法規規定的禁令，都屬于對高等職業教育法的遵守。高等職業教育法的遵守會受一些基本條件的影響和制約，這些條件大致分為主觀和客觀兩個方面。主觀條件是指高等職業教育守法主體的文化修養、法的修養、道德修養等；高等職業教育法遵守的客觀條件主要包括經濟條件、政治條件、法制條件、社會道德風尚、宗教信仰等。主客觀條件相互影響、相互作用，共同決定了守法主體是否遵守高等職業教育法及遵守的程度。

2．高等職業教育法的適用

高等職業教育法的適用，通常是指國家專責機關、公職人員及被授權的組織依照其職權范圍，通過法定程序以排除高等職業教育法律規范貫徹執行中遇到的阻力的形式來保證法律規范的貫徹執行，是高等職業教育法實施的一種必要方式。高等職業教育法的適用可細分為高等職業教育司法適用和行政適用兩種。

高等職業教育司法適用，是指司法機關及司法人員根據法定職權和法定程序行使國家賦予的司法權，具體應用高等職業教育法處理案件的專門活動。當公民、社會組織和國家機關在相互關系中發生無法解決的爭議，致使高等職業教育法所規定的權利、義務無法實現，或是守法主體在活動中遇到違反高等職業教育法的行為時，就需要由司法機關適用高等職業教育法裁決糾紛、解決爭端、制裁違法犯罪。高等職業教育法的司法適用需要遵循以事實為依據，以法律為準繩；公民在適用法律上一律平等；司法機關依法獨立行使職權；實事求是，有錯必糾等基本原則。

高等職業教育法的行政適用，是指國家有關行政機關及其公職人員依照法定職權和法定程序，應用高等職業教育法裁決、處理具體事項的活動，一般稱為高等職業教育行政執法或高等職業教育法的執行。高等職業教育法的執行是一種由國家權力機關的執行機關來實施的一項特殊活動，具有法律性、強制性、主動性等特點，也是代表國家進行的活動，是國家意志性的體現，其產生的結果具有權威性。高等職業教育行政執法必須在法律范圍內進行，否則是違法的，其執法活動需要遵循合法性、越權無效、應急性、合理性、效益性和公開、公正性等原則，以保障高等職業教育法的實施，維護良好的高等職業教育秩序。

高等職業教育法的司法適用和行政適用最大的區別在于運用法律的公共權力主體不同。高等職業教育法的司法適用主體是國家司法機關，即人民法院和人民檢察院，除此之外其他任何國家機關、社會組織和個人都不得從事這項工作。高等職業教育法的執行主體是教育行政機關，即只能由教育行政機構及其工作人員專門行使，其他任何國家機關、社會組織和個人也無權行使。其區別見表1－2。

表1－2 高等職業教育法的行政適用和司法適用的區別

（三）高等職業教育法的效力與解釋

1．高等職業教育法的效力

高等職業教育法的效力是指高等職業教育法的有效性和可適用范圍。高等職業教育法的效力有明確的實施原則，即高階位法的效力高于低階位法，特別法優于普通法，新法優于舊法。在我國的高等職業教育法體系中，高等職業教育相關的教育基本法、單行教育法、教育行政法規和地方性法規、自治條例和單行條例、規章的法律效力等級依次遞減。這在《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）中也有規定，《憲法》具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同《憲法》相抵觸；法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章；行政法規的效力高于地方性法規、規章；地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章；省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章；部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。當出現不一致的情況時，采用以下方式處理：同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定；法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決；行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。

除上述形式效力外，高等職業教育法規還包括時間效力，即規范高等職業教育法何時生效、何時失效、有無溯及既往的效力等問題；空間效力，即高等職業教育法律效力的空間范圍，由于高等職業教育法律的內容和制定機關不同，其效力范圍也不盡相同；對人的效力，即高等職業教育法對哪些人有約束力，這里的“人”指法律關系主體，包括自然人、法人、國際組織和國家；對事的效率，即高等職業教育法對何種事項有效力，只能調節那些屬于它調整的事項，對不屬于它調整的事項不具有法律效力。

2．高等職業教育法的解釋

高等職業教育法的解釋是指特定的國家機關、社會組織和個人對高等職業教育法規的內容和含義所作的說明。這種說明要根據一定的標準和原則，按照一定的權限和程序進行，目的是使人們準確地理解法律法規的精神實質和具體內容，保證高等職業教育法的適用和遵守。根據解釋的效力不同，高等職業教育法解釋分為正式解釋和非正式解釋。

正式解釋又稱法定解釋、有權解釋或官方解釋，是特定的國家機關依照憲法和法律所賦予的權力，對有關法律所作的具有法律效力的解釋。法定解釋可以分為立法解釋、司法解釋、行政解釋和地方解釋。立法解釋是立法機關對法律所作的解釋，即立法機關對法律條文作進一步的解釋、說明或補充；司法解釋是司法機關將法律適用于具體案件時對法律所作的解釋；行政解釋是國家行政機關在處理其職權范圍內的事務時，對有關法規所作的解釋；地方解釋指地方性法規條文本身在需要進一步明確界限或作補充規定時，由制定法規的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會或政府主管部門進行的解釋。

非正式解釋又稱無權解釋，包括學理解釋和任意解釋。學理解釋一般指學術界對于法律所作出的法理性和學術性的解釋，屬于研究性質的解釋，不具有法律上的效力或約束力。任意解釋是一般公民、當事人、辯護人根據自己對法律的理解所作的說明，也不具有法律效力或約束力。但學理解釋和任意解釋都對正確理解和實施法律，提高人們的法律意識起到了重要的作用。

三、高等職業教育法的監督

（一）高等職業教育法監督的含義

高等職業教育法監督從廣義上講，是指各類國家機關、政治或社會組織和公民依法對高等職業教育法實施情況進行的審查、監督、糾正等活動；從狹義上講，是指國家專門法制監督機關依照法定權限和程序對高等職業教育法實施情況進行的審查、督促、糾正等活動。高等職業教育法制監督是保證高等職業教育法貫徹執行，各種教育法律關系主體權利和義務實現的重要手段和途徑，推進了依法治教進程，保障了高等職業教育事業健康發展。

（二）高等職業教育法監督的特征

高等職業教育法監督作為一種對高等職業教育立法、司法和執法等進行的合法性監督和督導活動，具有以下特征：

第一，從高等職業教育監督主體來看，它是享有教育法律監督權的實施者，有來自國家機構內部的自上而下或自下而上的國家監督和來自國家機構以外的各種組織和個人的社會監督之分。國家監督是由國家權力機關、行政機關和司法機關進行的具有國家強制力并能直接產生相應法律后果的監督。社會監督范圍很廣，具有一定的權威性和代表性，一般包括執政黨、民主黨派、社會團體和公民個人依法進行的、不具有國家強制力而是有輿論作用的監督。

第二，從監督客體來看，其廣義上包含了高等職業教育法規實施過程中負有責任和義務的組織和個人，但對高等職業教育的立法機關、司法機關和執法機關的監督才是重中之重。

第三，高等職業教育監督從內容來看，主要存在兩種理解。一種認為監督的內容是對有權的國家機關及其工作人員的高等職業教育立法、司法和執法活動進行的監督，包括對其制定的高等職業教育規范性法律文件的合法性進行監督，以及對司法和執法的合法性進行監督。另一種認為，監督的內容既包括對立法機關制定的高等職業教育規范性法律文件的合法性進行監督，也包括對國家行政機關和司法機關對高等職業教育法執法、司法活動的監督，還包括對社會組織和公民各種教育活動的合法性進行的監督。

（三）高等職業教育法監督的類型

高等職業教育法監督依據不同標準可以進行不同的分類。高等職業教育法監督依據監督主體，分為國家監督和社會監督；依據監督對象，可分為高等職業教育立法監督、執法監督、司法監督；依據監督方式，可分為事先監督、事中監督、事后監督等。各種監督方式互相交錯、互相結合，構成了我國高等職業教育法監督體系。現依據高等職業教育法監督主體的不同，我們進行以下分類：

1．國家權力機關的監督

國家權力機關的監督指最高國家權力機關和地方國家權力機關在職權范圍內對高等職業教育立法和實施情況的監督。

（1）依據憲法規定，國家權力機關對高等職業教育相關的教育立法監督表現在：

全國人民代表大會有權制定和修改教育基本法和其他主要教育法。

全國人民代表大會常務委員會有權制定和修改除教育基本法和其他主要法律以外的有關教育法律，有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的教育方面的行政法規、決議和命令；有權撤銷省、自治區、直轄市權力機關制定的同憲法、法律、行政法規相抵觸的地方教育法規和決定。

各級人民代表大會及其常務委員會有權撤銷本級人民政府有關教育方面的不適當的規定、決議和命令；有權改變或撤銷下級人民代表大會有關教育方面的不適當的決議和命令。

（2）國家權力機關對高等職業教育相關的教育立法監督表現在：

各級權力機關直接對行政機關包括教育行政機關的工作進行監督。例如，通過聽取、審議教育工作報告進行監督，通過審查和批準教育經費預算和決算進行監督等。

通過人民代表大會視察和檢查行政工作（教育行政工作）進行監督。

通過國家權力機關設立專門的機構對行政工作（教育行政工作）進行監督。

2．國家行政機關的監督

國家行政機關的監督是指各級人民政府部門及其所屬的教育行政部門和有關職能部門對教育法（包括高等職業教育法）實施情況的監督。國家行政機關的監督主要有各級政府機關的監督、教育行政部門的監督、檢察機關和審計機關的監督及有關部門的監督。

（1）各級政府的監督。

各級政府的監督包括中央人民政府和各級地方政府對教育工作（包括高等職業教育工作）行使的相應監督權。例如，根據憲法和法律規定，國務院有權發布有關教育工作的行政法規、命令和指示，制定教育事業的發展規劃，領導和監督教育行政管理部門的工作，檢查和督促教育法在全國的貫徹執行情況；有權改變和撤銷所屬部委發布的指示、命令和規章；有權改變和撤銷地方各級政府有關教育的不適當的決定和命令，有權對教育行政部門工作人員實行獎懲等。

（2）教育行政部門的監督。

教育行政部門是政府的職能部門，負責組織領導教育工作，管理教育活動，對教育法的實施情況進行監督。例如，地方教育行政部門負責本地區教育法的實施，有權根據地方政府及有關部委的指示，檢查、督促教育法貫徹執行情況并及時報告，制定本地區本部門的教育工作的行政措施、方案，并組織實施等。

（3）檢查機關和審計機關的監督。

檢查機關和審計機關在其職權范圍內，對教育執法機關及其職能人員的違法行為進行監督、檢查和受理。特別是審計機關，主要對教育財政情況進行監督。

（4）有關政府部門的監督。

有關政府部門主要包括計劃、財政、人社、文化、體育、衛生、科技出版等政府部門。這些部門在他們各自的工作和業務范圍內，依法行使自身專門的行政職權和管理功能，從不同方面對高等職業教育相關法規的實施情況進行專項的檢查和監督，查處有關違法現象，以保障高等職業教育相關法規的全面貫徹執行。

3．國家司法機關的監督

國家司法機關的監督是指，國家人民檢察院和人民法院按照法律規定對高等職業教育相關法實施情況實行的監督和制裁活動。人民檢察院有權督促人民法院的審判活動，有權監督行政部門及其職能人員的執法活動。人民法院是國家的審判機關，行使審判權。對高等職業教育相關法的審判監督，人民法院主要通過審理教育刑事案件、教育民事案件、教育行政案件，對高等職業教育法的實施情況進行檢查和督促。

4．社會的監督

（1）中國共產黨的監督。

中國共產黨是我國的執政黨，是建設有中國特色社會主義事業的領導核心。黨對高等職業教育事業的領導和監督表現為：

第一，通過各級黨組織特別是黨的紀律委員會監督高等職業教育法的實施，并提出改進的意見和建議。

第二，通過對教育領域尤其是高等職業教育領域中的黨員干部進行考察，以及對違紀黨員干部進行處分，履行監督職能。

第三，黨員通過發揮權利和義務對高等職業教育法的實施情況進行監督。

（2）中國人民政治協商會議的監督。

中國人民政治協商會議是聯系各方面群眾的紐帶，人民政協會議與人民代表大會同時召開，政協委員通過列席人民代表大會會議或常務委員會的某些會議，聽取或討論政府工作報告，從而對政府和教育行政部門進行監督；政協委員通過視察教育工作（含高等職業教育工作），對高等職業教育法的實施情況提出意見、批評和建議；還可以通過其他方式對教育法（含高等職業教育法）的實施情況進行監督。

（3）民主黨派的監督。

民主黨派作為參政黨，具有參政、議政的權利和參與法制監督的權利。對教育工作的開展，或對教育問題的處理，民主黨派可以提出自己的建議、進行批評等。

（4）群眾自治組織的監督。

群眾自治組織是高等職業教育法監督的重要力量。例如，工會、共青團、婦聯、居民委員會、村民委員會可以通過建議、檢舉、申訴等形式監督高等職業教育法的實施。

（5）社會輿論的監督。

廣大人民群眾可以通過發表對高等職業教育工作的看法形成社會輿論，并對其進行監督。社會輿論監督一般通過報紙、電視臺、廣播、網絡等渠道把問題公布出來，影響大、時效快，是一種有效的、獨特的監督形式。

（6）公民的監督。

《憲法》規定：“中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”因此，公民可以通過信訪、輿論、批評、建議、申訴、檢舉、控告等方式對高等職業教育法的實施進行監督。

（本章撰稿：李敏、李帥旭）

復習思考題

1．簡述高等教育與高等職業教育立法的關系。

2．高等職業教育法有哪些法律淵源？

3．依法治教為什么是依法治國的重要組成部分？

4．高等職業教育立法有哪些基本原則？

① 謝振民．中華民國立法史［M］．北京：中國政法大學出版社，2000: 1－2.

② 李龍，汪習根．法理學［M］．武漢：武漢大學出版社，2010: 199.

① 亞里士多德．政治學［M］．吳壽彭，譯，北京：商務印書館，1997: 48.

① 懷志．教育名詞解釋［J］．職業教育研究，1987（1）: 56.

② 董仁忠．演變、內涵界定及類型：職業教育概念再探討［J］．職業技術教育，2008, 29（01）: 5－8.

③ 孟廣平．中國職業技術教育概論［M］．北京：北京師范大學出版社，1994: 3.

① 梁明偉，劉志剛．法律規范行為：教育法制基礎［M］．保定：河北大學出版社，2012: 6－7.

① 周寧寧．高等職業教育立法研究［M］．湘潭：湘潭大學出版社，2008: 212.

① 黃才華，劉冬梅．依法治教概論［M］．北京：教育科學出版社，2002: 2.

① 周海英．對高職院校內部管理機制改革的若干思考［J］．教育理論與實踐，2016（36）: 18－20.

① 馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集：第37卷［M］．北京：人民出版社，1972.

① 劉毓航，朱平．教育法規［M］．南京：南京大學出版社，2018: 58.

② 同①

① 教育部師范教育司．教育法學基礎［M］．長春：吉林教育出版社，2000: 43.