第二節(jié) 有關(guān)政府治理的理論研究

政府治理理論源于20世紀(jì)70年代末80年代初在西方發(fā)達(dá)國家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)，西方國家普遍面臨財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，為了恰當(dāng)處理政府、市場、社會(huì)三者之間的關(guān)系，西方各國相繼發(fā)起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，以不斷滿足民眾的愿望——在繳納更少稅賦的同時(shí)能夠享受到政府提供的更多服務(wù)。

一、西方的政府治理理論

新公共管理運(yùn)動(dòng)由20世紀(jì)70年代末延續(xù)至80年代末或90年代初的民營化時(shí)期（政府利用私人部門以及第三部門來執(zhí)行公共項(xiàng)目或提供公共服務(wù)）和政府重塑時(shí)期（與民營化時(shí)期銜接，延續(xù)至今。強(qiáng)調(diào)掌舵與劃槳分開，以結(jié)果而不是以職能為指歸）組成。西方的政府治理理論歷經(jīng)多年的發(fā)展逐步形成多種理論。其中，多中心政府治理理論（Ostrom, 2000）認(rèn)為，在面對“公地悲劇”① 難題時(shí)，許多地方和社群中的人們借助制度安排，成功地解決了國家和市場都未能解決的難題，對某些資源系統(tǒng)地實(shí)行了適度治理；協(xié)同性政府治理理論（詹姆斯·庫伊曼，2000）認(rèn)為，政府和其外部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織以及社會(huì)公眾等主體以法律法規(guī)為共同規(guī)范，在政府的主導(dǎo)下通過廣泛參與、平等協(xié)商、通力合作和共同行動(dòng)，共同管理社會(huì)公共事務(wù)以維護(hù)和增進(jìn)公共利益；整體性政府治理理論（Perri Six et al., 2002; Dunleavy, 2006）認(rèn)為，治理必須要以公民的需求為導(dǎo)向，借助信息技術(shù)手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為機(jī)制，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)；網(wǎng)絡(luò)化政府治理理論（戈德史密斯等，2008）認(rèn)為，人們更多地關(guān)注政府是通過何種途徑實(shí)現(xiàn)治理的而非政府有多重要，在網(wǎng)絡(luò)治理中，每個(gè)行動(dòng)者所做的事幾乎都會(huì)對其他行動(dòng)者產(chǎn)生影響，行動(dòng)者在考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考慮其他行動(dòng)者的選擇。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，政府角色發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的管理人民、控制社會(huì)向協(xié)調(diào)資源轉(zhuǎn)變，行政管理序列變得更為扁平，參與的部門也更為廣泛。

從以上理論可以看出，學(xué)者們繼承了先前的“治理是多元主體間的互動(dòng)”這一思想，政府治理的主體不再是單一的政府部門，還有地方和社群中的人們（社會(huì)公眾），抑或是經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織。與此同時(shí)，學(xué)者們還開創(chuàng)性地提出了“政府治理需要協(xié)作、協(xié)調(diào)”這一觀點(diǎn)，這就打破了傳統(tǒng)治理理論強(qiáng)調(diào)各部門獨(dú)立辦事而造成的煙囪式的政府部門、孤島化的政府信息、碎片化的公共服務(wù)等現(xiàn)狀。

二、西方政府治理理論的最新發(fā)展

近年來，學(xué)者們又分別從政府未來的治理模式、分權(quán)化治理及治理的新問題等方面對政府治理研究進(jìn)行了深入和細(xì)化。Peters（2013）從各國政府的革新主張和主要發(fā)達(dá)國家的政府改革實(shí)踐中，梳理歸納出四種未來政府治理模式：強(qiáng)調(diào)市場化的市場式（market model）政府、主張有更多參與的參與式（participatory model）政府、認(rèn)為需要更多靈活性的彈性化（flexible model）政府、提出減少內(nèi)部規(guī)則的解制型（deregulating model）政府。這四種模式不完全兼容，也不完全矛盾，可單獨(dú)進(jìn)行，也可結(jié)合進(jìn)行。吉瑪?shù)龋?013）從政府分權(quán)到分權(quán)化善治出發(fā)，研究了分權(quán)治理的平行與伙伴關(guān)系、分權(quán)與電子治理，以及非洲的政治分權(quán)化、亞太地區(qū)和拉美地區(qū)政府的分權(quán)與分權(quán)治理。

2017年，Stephen P. Osbome提出了治理的七個(gè)“新問題”，即新公共治理的基本分析單位，組織架構(gòu)，公共服務(wù)體系的可持續(xù)性，核心價(jià)值理念，需要的關(guān)鍵技能，責(zé)任的本質(zhì)特征和如何評估可持續(xù)性、責(zé)任及關(guān)系績效。

西方的政府治理理論從多元化的治理主體、參與協(xié)同的治理理念、分權(quán)放權(quán)的治理結(jié)構(gòu)、管少管精的治理職能、科學(xué)高效的治理運(yùn)行、更加注重績效的治理結(jié)果、對整個(gè)治理過程和結(jié)果的恰當(dāng)評估等方面做了系統(tǒng)的研究。其核心命題在于政府治理權(quán)力的分散和授權(quán)、政府與市場、政府與社會(huì)運(yùn)行的協(xié)同，更多的是強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向” “結(jié)果導(dǎo)向”和“競爭導(dǎo)向”。其中，“顧客導(dǎo)向”是為了解決“為誰執(zhí)政”的問題，“結(jié)果導(dǎo)向”和“競爭導(dǎo)向”是為了解決“如何執(zhí)政”的問題。這些理論成果為我國的政府治理理論提供了借鑒。

三、我國的政府治理理論

近年來，國內(nèi)學(xué)者對政府治理內(nèi)涵、政府治理研究主題、東西方國家政府治理變革和政府治理能力現(xiàn)代化等問題進(jìn)行了深入研究。

從一般意義上講，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對社會(huì)公共事務(wù)的治理（王浦劬，2014）。政府治理研究的主題是政府治理與國家、政府治理的結(jié)構(gòu)、政府治理主體之間合作的基礎(chǔ)、政府治理的模式和政府治理的評估（包國憲，2011）。無論是在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家，由于受到全球化浪潮的直接推動(dòng)，地方政府治理運(yùn)動(dòng)不斷走強(qiáng)，其以問題意識和問題解決為導(dǎo)向，力求突破傳統(tǒng)的“單一中心論”模式，將來自民間的社會(huì)資本力量也納入地方公共事務(wù)管理中，以增強(qiáng)民族國家①及其次級政府的回應(yīng)和抵抗危機(jī)能力（孫柏瑛，2003）。西方治理理論在政府、市場與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系框架中所探討的多中心治理、整體性治理、協(xié)同性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理影響了我國的政府治理理論范式。同時(shí)，經(jīng)過本土化改造的中國政府治理理論有其獨(dú)特性，它凸顯了各級黨組織、政府尤其是黨組織在這一多元主體組成的治理格局中處于核心地位和主導(dǎo)地位（何增科，2014）。

本書認(rèn)為，政府治理是指政府對自身、對市場以及對社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)。由此可見，我國的政府治理通常包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

一是政府對自身的內(nèi)部管理。政府通過優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)，改進(jìn)運(yùn)行流程、運(yùn)行方式，從而使政府能夠全面正確地履行職能，不斷地提高行政管理的科學(xué)性、民主性和有效性。根據(jù)中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)和中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)的精神，在新的歷史時(shí)期，政府自身治理優(yōu)化的目標(biāo)是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。中國共產(chǎn)黨第十八屆五中全會(huì)又明確提出，要堅(jiān)持五大發(fā)展（創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展）理念，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。這進(jìn)一步明確了強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能、增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力是新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的方向和重要內(nèi)容。

二是政府對市場的管理。政府通過轉(zhuǎn)變自身職能、健全宏觀調(diào)控手段，用“有形之手”來確保市場經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定運(yùn)行，更好地發(fā)揮自身的作用。從黨的十五大提出的市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性”作用以來，黨的十六大、黨的十七大和黨的十八大也相繼提出在“更大程度上”“從制度上”以及“更大程度、更廣范圍”地發(fā)揮市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性”作用。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)、黨的十九大以及中國共產(chǎn)黨第十九屆三中全會(huì)均創(chuàng)新性地提出，使市場在資源配置中起“決定性”作用，更好地發(fā)揮政府作用，由此尋找到了政府和市場關(guān)系的新定位。政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場活動(dòng)的治理，是政府治理的一個(gè)十分重要的內(nèi)容。

三是政府對社會(huì)的管理。政府作為社會(huì)管理的重要主體之一，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的基本格局下，對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)共治格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。黨的十九大又提出了許多新理念、新思想和新戰(zhàn)略，如把“社會(huì)治理創(chuàng)新”提高為“社會(huì)治理制度建設(shè)”，把“社會(huì)治理精細(xì)化”拓展為“社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”，把“全民共建共享的社會(huì)共治格局”調(diào)整為“共建共治共享的社會(huì)治理格局”等。

四、政府過程理論

政府過程（government process）是現(xiàn)代政府學(xué)的重要概念和重要理論，它認(rèn)為任何實(shí)際運(yùn)行中的政府不僅是一種體制、一個(gè)體系，還是一個(gè)過程。亞瑟·本特利于1908年出版的《政府的過程：社會(huì)壓力研究》是對政府過程理論的開拓性研究，并首次提出了政府過程的概念和一系列理論。他認(rèn)為，集團(tuán)、利益和壓力是政府過程的三個(gè)構(gòu)件，其方法論屬于行為主義的范疇。伴隨著20世紀(jì)五六十年代行為主義革命的興起，1951年杜魯門出版的《政府過程：政治利益與公共輿論》論述了利益集團(tuán)、壓力和政府的關(guān)系。1951年阿爾蒙德出版的《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》則運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義的體系方法分析了政治體系的實(shí)際運(yùn)行過程，尤其是政治體系與社會(huì)環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系。戴維·伊斯頓出版的《政治生活的系統(tǒng)分析》將政治系統(tǒng)與外界環(huán)境之間的相互作用分為輸入（要求和支持）—轉(zhuǎn)換—輸出（政策和行動(dòng)）—反饋等環(huán)節(jié)。在這樣的背景下，西方學(xué)界純粹的制度研究日漸式微，實(shí)證研究和價(jià)值研究相統(tǒng)一的政府過程研究已成為主導(dǎo)性的研究范式。

中國語境下的政府過程并不是西方國家競爭性選舉背景下的“利益集團(tuán)”，當(dāng)代中國政府過程理論批判吸收西方政府過程理論的某些概念、命題和方法。我國的政府過程研究始于20世紀(jì)80年代末，比較有影響力的當(dāng)屬胡偉和朱光磊兩位學(xué)者的研究。胡偉的《政府過程》采用結(jié)構(gòu)功能主義的分析方法，從利益輸入、政府決策、政策執(zhí)行等幾個(gè)環(huán)節(jié)來研究政府過程。朱光磊的《當(dāng)代中國政府過程》將黨政關(guān)系作為中國政府過程研究的重點(diǎn)，系統(tǒng)分析了我國政府過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、功能發(fā)揮和保障機(jī)制等領(lǐng)域。政府過程不僅是政府內(nèi)部的互動(dòng)，還是政府與外部環(huán)境的互動(dòng)。隨著外部環(huán)境的變化，政府不斷調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)和功能以提高適應(yīng)環(huán)境的能力?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”改變了政府治理的外部環(huán)境：一方面，公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行密集而快速的需求表達(dá)，考驗(yàn)著政府的需求承載能力；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)為政府回應(yīng)公眾需求提供了新的手段。本書借鑒政府過程理論構(gòu)建地方政府治理精準(zhǔn)化的分析框架，通過結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行等維度來分析地方政府治理的需求輸入、政策制定、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督等環(huán)節(jié)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建地方政府治理精準(zhǔn)化的創(chuàng)新機(jī)制。

① 公地悲?。╰ragedy of the commons），又稱“公共地悲劇”，是一種涉及個(gè)人利益與公共利益（common good）對資源分配有所沖突的社會(huì)陷阱（social trap）。

① 民族國家是指近代以來通過資產(chǎn)階級革命或民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)建立起來的，以一個(gè)或幾個(gè)民族為國民主體的國家。