二 西藏社會(huì)治理走上與全國(guó)一體化道路

和平解放之際，西藏的社會(huì)前途已經(jīng)明確，那就是與全國(guó)一道走上社會(huì)主義道路。1959年，西藏發(fā)生全局性叛亂，中央確定了邊平叛邊改革的政策，于是，開(kāi)始全面摧毀嚴(yán)重阻滯社會(huì)發(fā)展的封建農(nóng)奴制度。這場(chǎng)偉大的民主改革運(yùn)動(dòng)，在打碎政治枷鎖、廢除人身依附關(guān)系、確立新型社會(huì)管理體制、建立新的經(jīng)濟(jì)制度等方面取得了偉大成就。

在民主改革過(guò)程中，按照階級(jí)劃分法，西藏人口劃分為兩大階級(jí)，即統(tǒng)治階級(jí)包括農(nóng)奴主及農(nóng)奴主代理人，被統(tǒng)治階級(jí)包括農(nóng)奴、奴隸以及“賤民”。經(jīng)過(guò)民主改革，領(lǐng)主階級(jí)被消滅，成為新型勞動(dòng)者，受人身依附約束的廣大農(nóng)奴和奴隸成了社會(huì)的主人。社會(huì)改革和治理的依靠對(duì)象也隨之發(fā)生了根本變化，徹底改變了過(guò)去地方政權(quán)主要依靠宗教上層集團(tuán)、貴族集團(tuán)的局面，貧苦農(nóng)奴成為新政權(quán)的依靠對(duì)象。

和平解放前的西藏，由一個(gè)個(gè)村落所構(gòu)成的谿卡，屬于不同的領(lǐng)主，采用的是領(lǐng)主直接管理的形式，谿卡之間基本沒(méi)有隸屬關(guān)系。而在谿卡之上的“宗”級(jí)行政機(jī)構(gòu)，雖然一般比附于現(xiàn)代的“縣”級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但是不具有現(xiàn)在的縣一級(jí)的多種行政管理職能，“宗”的職權(quán)只限于傳達(dá)噶廈政令，處理一些民事、刑事訴訟和向下屬各區(qū)域派支差役。大的谿卡、寺院亦為包括司法在內(nèi)的行“政”單位。這種狀態(tài)，由于地方政權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)主掌控下行使，通過(guò)差役制度形成一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)控制網(wǎng)絡(luò)，其基礎(chǔ)是人身依附關(guān)系。民主改革中，首先進(jìn)行的是土地改革運(yùn)動(dòng)，土地所有權(quán)由領(lǐng)主占有制轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)人民個(gè)體所有制，即為從租佃關(guān)系向以家庭為單位的個(gè)體所有的轉(zhuǎn)變。

1959年7月27日，西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)第二次全體委員會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)行民主改革的決議》，“會(huì)議認(rèn)為中央對(duì)西藏進(jìn)行民主改革采取和平的方針，即在改革中，對(duì)于未參加叛亂的領(lǐng)主的土地和其他生產(chǎn)資料采取贖買(mǎi)政策和自上而下的進(jìn)行協(xié)商、自下而上的發(fā)動(dòng)群眾的方法，是完全正確的。根據(jù)西藏的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)民主改革應(yīng)當(dāng)分為兩步走：首先是充分發(fā)動(dòng)群眾，大力開(kāi)展反對(duì)叛亂、反對(duì)烏拉差役制度、反對(duì)奴役和進(jìn)行減租減息的運(yùn)動(dòng)，為下一步分配土地打下基礎(chǔ)”（以下簡(jiǎn)稱“三反雙減”）。9月，西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)第三次全體委員會(huì)議制定了《關(guān)于西藏地區(qū)土地制度改革的實(shí)施辦法》，確定了土地分配的政策。

在“三反雙減”之后，第二步是實(shí)行土地制度改革，廢除農(nóng)奴主所有制，實(shí)行土地等生產(chǎn)資料農(nóng)民個(gè)體所有制。在牧區(qū)實(shí)行“三反兩利”政策，沒(méi)收叛亂牧主的牲畜分給原放牧者或貧困牧民所有，對(duì)牧區(qū)生產(chǎn)資料所有制不予變更，實(shí)行不斗爭(zhēng)、不分牲畜、不在牧區(qū)公開(kāi)劃階級(jí)成分。在實(shí)行民主改革的同時(shí)，根據(jù)自愿互利原則，廣大農(nóng)村開(kāi)展了互助合作運(yùn)動(dòng)，這就是民主改革的基本內(nèi)容。

民主改革中，舊有的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)被廢除，同時(shí)逐步建立起基層政權(quán)系統(tǒng)和黨務(wù)系統(tǒng)，成為新型社會(huì)制度之下社會(huì)基層治理的根本平臺(tái)。

與內(nèi)地相比，雖然存在著明顯的時(shí)間差，但是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，仍然堅(jiān)定不移地走完了民主革命、社會(huì)主義革命之路，進(jìn)入了社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期。西藏是在民族區(qū)域自治政策的指導(dǎo)下所進(jìn)行的，基本方向上的一致與地方治理特色相得益彰。

（一）新型的國(guó)家工作人員

民主改革之前，維持西藏地方運(yùn)轉(zhuǎn)的管理系統(tǒng)，主要是地方政府的官員。平息叛亂的同時(shí)，國(guó)務(wù)院命令解散了原西藏地方政府所轄地區(qū)的各級(jí)政權(quán)和昌都地區(qū)解放委員會(huì)各級(jí)政權(quán)，建立起新的社會(huì)管理系統(tǒng)。西藏工委在1959年5月2日發(fā)出指示，平叛地區(qū)成立軍事管制委員會(huì)或者委派軍事代表，實(shí)行軍事管制，接管各級(jí)政權(quán)，行使各級(jí)地方政府職權(quán)。軍管會(huì)的任務(wù)除了平息叛亂，一個(gè)重要任務(wù)就是建立政權(quán)。民主改革時(shí)期，由于干部的缺乏，培養(yǎng)大批民族干部成了當(dāng)時(shí)一項(xiàng)重要的政策選擇，這一政策的實(shí)施造就了一批長(zhǎng)期活躍在西藏政治和社會(huì)舞臺(tái)的各級(jí)管理人員。

就洛扎地方而言，1959年4月，人民解放軍平息多宗叛亂。5月5日，洛熱縣委、縣軍事管制委員會(huì)成立，管轄范圍包括今天洛扎縣范圍。軍管會(huì)的任務(wù)完成之后，于6月12日撤銷，成立洛熱縣政府（1960年4月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，洛熱縣改名為洛扎縣）。1959年7月，成立5個(gè)區(qū)委和區(qū)公所，即蒙達(dá)區(qū)、嘎波區(qū)、色區(qū)、生格區(qū)、拉康區(qū)。1960年12月增設(shè)邊巴區(qū)（從拉康區(qū)分出）。

1959年6月18日開(kāi)始，洛熱縣開(kāi)展農(nóng)牧區(qū)“三反雙減”（反叛亂、反烏拉、反奴役，減租減息）和寺廟“三反三算”（反叛亂、反剝削、反特權(quán)，算政治迫害賬、算經(jīng)濟(jì)剝削賬、算等級(jí)壓迫賬）運(yùn)動(dòng)。9月，縣委召開(kāi)農(nóng)民代表會(huì)議，參加會(huì)議的農(nóng)民代表124人，其中囊生28人、堆窮79人、差巴17人。

民主改革時(shí)期，西藏采取了兩項(xiàng)措施來(lái)解決基層干部缺乏的問(wèn)題。一項(xiàng)是1957年西藏工作“大收縮”之后，先后選派了相當(dāng)數(shù)量出身農(nóng)奴階級(jí)的藏族人員到內(nèi)地咸陽(yáng)學(xué)習(xí)，這批人員提前畢業(yè)回西藏參加工作。因?yàn)楫?dāng)時(shí)基層工作人員配置精干，這批人員起到了很重要的應(yīng)急作用；另一項(xiàng)根本性措施是在民主改革中培養(yǎng)本地干部。

1961年中央“4·21指示”中指出：“經(jīng)過(guò)普選建立各級(jí)人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)，是徹底完成民主改革和鞏固人民民主專政的一個(gè)重大步驟，也是西藏歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的一件大事，特別是基層的人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)具有重大意義。”“4·21指示”后，西藏各地陸續(xù)開(kāi)展了普選，建立了人民代表大會(huì)制度，成立了鄉(xiāng)人民委員會(huì)（即后來(lái)的人民政府），在此基礎(chǔ)上，1965年9月，籌備多時(shí)的西藏自治區(qū)人民代表大會(huì)召開(kāi)，選舉產(chǎn)生了西藏自治區(qū)人民委員會(huì)，宣告西藏自治區(qū)正式成立，民族區(qū)域自治制度在西藏最終確立下來(lái)。

1965年8月洛扎縣召開(kāi)第一屆人民代表大會(huì)。當(dāng)時(shí)，基層干部系統(tǒng)已經(jīng)相當(dāng)完備地建立起來(lái)了。1959年9月27日洛扎縣的一份檔案材料指出：洛扎縣干部的配備多數(shù)是從內(nèi)地回來(lái)的學(xué)員。1963年1月，西藏工委書(shū)記張經(jīng)武在做“關(guān)于形勢(shì)與任務(wù)的報(bào)告”中指出，當(dāng)時(shí)全區(qū)共有脫產(chǎn)藏族干部六千多人，半脫產(chǎn)的鄉(xiāng)干部六千多人。此外，還有三千四百七十多人正在內(nèi)地各院校學(xué)習(xí)。“在培養(yǎng)藏族革命干部的工作中，我們堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行了以勞動(dòng)人民為主，同時(shí)積極培養(yǎng)愛(ài)國(guó)人士和知識(shí)分子的干部路線。從平叛、改革中成長(zhǎng)起來(lái)的藏族革命干部和廣大積極分子，絕大多數(shù)都是立場(chǎng)堅(jiān)定、對(duì)黨忠誠(chéng)、對(duì)國(guó)家和人民負(fù)責(zé)的好同志。”

（二）贖買(mǎi)政策和參事室

民主改革使西藏?cái)[脫了嚴(yán)重阻礙社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的封建農(nóng)奴制度，政治上的解放是全方位的——占舊西藏人口5%左右的三大領(lǐng)主也在民主改革中，從束縛社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的封建農(nóng)奴制度中擺脫出來(lái)，同樣獲得了政治上的新生。沒(méi)有參加叛亂的上層人士，其大部分生產(chǎn)資料和多余的生活資料，實(shí)行贖買(mǎi)政策。在政治上給予適當(dāng)?shù)陌才拧?/p>

1959年4月15日，毛澤東在第十六次最高國(guó)務(wù)會(huì)議上講話，談到西藏未參叛上層人員的處理時(shí)指出，“對(duì)于他們的土地、他們的莊園，是不是可以用我們對(duì)待民族資產(chǎn)階級(jí)的辦法，即實(shí)行贖買(mǎi)政策，使他們不吃虧。比如我們中央人民政府把他們的生活包下來(lái)”。5月7日，毛澤東在與班禪、阿沛等人談話時(shí)，指出“對(duì)左派和中間派，要采取贖買(mǎi)的政策，保證改革以后生活水平不會(huì)降低”[3]。贖買(mǎi)政策的配套舉措是進(jìn)行思想改造，逐步站到人民的立場(chǎng)上來(lái)。[4]5月31日，中央對(duì)西藏工委《關(guān)于當(dāng)前平叛工作中幾個(gè)問(wèn)題的決定（草案）》作出批示，對(duì)于未參叛上層人士的“多余農(nóng)具、耕畜和房屋，也實(shí)行這個(gè)政策”，亦即實(shí)行贖買(mǎi)政策，指出，這樣做，花錢(qián)不多，可以減少對(duì)改革的抵抗，使我們?cè)谡紊细又鲃?dòng)。

原西藏地方的中上層愛(ài)國(guó)人士的安排，當(dāng)時(shí)有一個(gè)基本原則，一般只在地市及以上政權(quán)系統(tǒng)和協(xié)商機(jī)構(gòu)中安排，不安排在縣一級(jí)，而且縣一級(jí)也不設(shè)政協(xié)組織。[5]當(dāng)然，一般情況是如此，還有特殊情況，比如說(shuō)邊境縣，因?yàn)橐獱?zhēng)取被裹挾出走印度的同胞回歸工作，要與印度等相鄰國(guó)家開(kāi)展蠶食與反蠶食斗爭(zhēng)，邊境縣設(shè)立了參事室，安排一部分中上層人士工作。1961年山南地區(qū)在洛扎、隆子、錯(cuò)那、朗縣四個(gè)邊防縣成立參事室，安排23名中上層人士在參事室工作。

（三）實(shí)行政教分離，對(duì)寺廟進(jìn)行民主管理

1959年，在平叛改革中，西藏自治區(qū)籌委會(huì)發(fā)布《寺廟民主管理試行章程》，提出繼續(xù)全面貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策，執(zhí)行“政治統(tǒng)一、信教自由、政教分離”的方針，各教派之間執(zhí)行“各行其是、互不干涉”原則。由于佛教寺廟參叛率很高，叛亂平息之后，寺廟普遍開(kāi)展了“三反三算”（反叛亂、反剝削、反特權(quán)，算政治迫害賬、算經(jīng)濟(jì)剝削賬、算等級(jí)壓迫賬）運(yùn)動(dòng)，而未參叛寺廟則少“反叛亂”一項(xiàng)內(nèi)容。

1959年9月2日，西藏工委發(fā)布《關(guān)于三大寺若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)》，首次提出寺廟“民主管理”概念：“建立寺廟管理委員會(huì)，委員會(huì)是全寺的權(quán)力機(jī)關(guān)，經(jīng)管經(jīng)濟(jì)、行政和宗教事務(wù)，對(duì)寺廟進(jìn)行民主管理。”隨后籌委會(huì)發(fā)布的“章程”，是新西藏第一份比較完備的寺廟民主管理辦法。1961年4月，西藏自治區(qū)籌委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了宗教工作的“五項(xiàng)原則”，即放棄剝削壓迫；寺廟實(shí)行民主管理；憲法進(jìn)寺廟，執(zhí)行政府法令；喇嘛參加勞動(dòng)；各教派專門(mén)從事學(xué)習(xí)佛學(xué)的喇嘛和老弱喇嘛的生活由政府解決。對(duì)于未參加叛亂的寺廟，予以保護(hù)。

洛扎縣寺廟改革工作始于1959年4月下旬，“三反三算”運(yùn)動(dòng)在1960年內(nèi)基本完成。除一部分逃往國(guó)外的，寺廟改革中有相當(dāng)數(shù)量的僧尼離寺，回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，寺廟森嚴(yán)的等級(jí)制度和一直享有的各種封建特權(quán)被徹底廢除，建立起了以貧苦僧尼為主體、由愛(ài)國(guó)宗教界人士參加的寺廟民主管理組織（民管會(huì)或民管小組），寺廟納入社會(huì)管理范疇。

1962年7月，中央批準(zhǔn)西藏工委制定的《關(guān)于繼續(xù)貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策的幾項(xiàng)規(guī)定》，以規(guī)范性文件形式，完整地闡述了宗教信仰自由的內(nèi)涵：任何人都有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由，信教者有信仰不同宗教和教派的自由，相互之間不得歧視，任何人都必須遵守國(guó)家法令，不得違背。[6]

1961年4月，西藏自治區(qū)籌委會(huì)召開(kāi)第五次會(huì)議，貫徹落實(shí)中央指示的“穩(wěn)定發(fā)展”方針和西藏工委關(guān)于農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、邊境工作的政策，西藏地區(qū)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)黃金時(shí)期。