二 田野調研主要發現

根據“21世紀中國民族地區經濟社會發展綜合調查”項目的要求，我們的調研也是以政治、經濟、社會、文化、生態“五大文明”為核心設計的，其中又根據當地特色分解出不同的專題。截至交稿日期課題組成員完成了9篇報告，遺憾的是有關寺院管理和生態建設的專題報告未能如期完成。

（一）政治文明建設

有關政治文明的內容，在本項目中我們主要關注在當地的建政過程及基層治理，意在反映西藏作為一個在地理、社會等方面均極特殊的地區，經歷了怎樣的建政實踐，基層治理面臨哪些挑戰，出臺了哪些針對性措施等，而洛扎縣作為一個邊境縣又有哪些非同一般的特殊性。

郭克范較為系統地考察了自和平解放以來洛扎縣的建政歷程及基層社會治理的歷史，指出西藏噶廈政府時期在今洛扎縣境內設有多（波）宗、生格、拉康、達瑪四個宗。1951年西藏和平解放，揭開了西藏社會發展的新紀元。1951—1959年平息叛亂之間的8年間，雖然根據《十七條協議》的規定，除了國防、外交權力收歸中央外，西藏地方原有的封建農奴制度保持不變，但是為了宣傳《十七條協議》、維持人民解放軍及駐藏干部的自身生存等考慮，開始在包括洛扎縣等地派出工作隊及設立采購站等，通過“派駐山南邊防站”等機構進行社會調查，對當地情況有了初步了解，為未來的建政奠定了基礎。1959年西藏發生叛亂，中央確定了邊平叛邊改革的政策，徹底打破舊的社會制度，通過民主改革逐步實現了基層政權的全國一體化建設。洛扎地區原有的四個“宗”被整合成為一個縣級單位，接受過專門培訓的藏族干部成為基層政權的骨干力量。在此后的歷史發展中洛扎縣的基層治理，一直有兩個鮮明的特色：一是慎重推進，體現邊境地區特色。比如，民主改革初期的政策是縣級政權不設政協，但是，洛扎等邊境縣為了便于開展對外逃藏胞的勸歸工作及開展反蠶食工作，特別設立了參事室，安排上層人士參加工作。此外，后來設立人民公社、設立縣革命委員會等工作，洛扎縣均比西藏腹心縣份推遲了2年，原因就是希望相關政策在腹心地區實施取得經驗后再推廣到邊境縣份，以示慎重。二是基層治理內容始終牢牢抓住當地特殊問題。民主改革中區分參叛、未參叛人員，寺廟開展的“三反三算”運動，建立寺廟管理委員會等成為重要內容。改革開放后，當地基層治理也不是照搬內地模式，而是推行“兩個長期不變”政策，即農牧區在土地、草場、森林公有制的前提下，實行“土地歸戶使用，自主經營，長期不變”和“牲畜歸戶，私有私養，自主經營，長期不變”的政策。“西藏工作座談會”和全國援藏機制成為西藏基層治理的重要動力。進入21世紀，西藏基層治理先后推出了“寺院愛國主義教育”、“強基惠民工程”干部駐村、城鎮網格化管理、“先進雙聯戶”建設等一系列新的舉措。我們看到，洛扎縣的基層治理始終緊緊抓住不同歷史階段的社會主要矛盾和特殊矛盾，強調因地制宜、因時制宜，而不是照搬照抄。

扎洛專題考察了當前西藏自治區推動基層治理的兩項重大舉措，即“強基惠民工程”干部駐村及“先進雙聯戶”建設。指出在當前西藏基層的社會治理進入新的階段，隨著改革開放的不斷深入，“新農村建設”所包含的農村基礎設施建設大規模投資、社會保障制度的建立，以及社會轉型引發的社會新矛盾及境外敵對勢力滲透等引起的基層維穩挑戰加劇等，標志著西藏基層治理不再僅僅局限于組織農牧業生產，而是增加了許多新的內容，亟待“轉型升級”。在西藏自治區推出的一系列基層治理新措施中，第一書記、駐村大學生等屬于鍛煉后備干部性質，特別是欠缺藏語能力的駐村大學生、轉業軍人等缺乏獨立開展工作能力。但是，“強基惠民工程”中的駐村工作組因為有資金和項目支持以及對了解社情民意的剛性要求，獲得了農牧民群眾的普遍歡迎。體現村民意愿的“短平快”惠民項目帶有“面向基層的福利遞送”含義，從項目目標到實施方法都值得肯定。而“先進雙聯戶”建設將維護基層穩定與發展經濟結合起來，通過利益共享、責任共擔的方式，充分發揮基層組織信息靈、反應快的特色。實質是進一步縮小管理單元，力求實現精細化管理。相應的激勵制度也已產生了積極效果。扎洛同時指出上述舉措還需要在實踐中不斷完善，比如應該關注福利遞送中的公平性問題，維護村“兩委”的權威問題，以及增加“先進雙聯戶”建設中的激勵問題等。

（二）經濟文明建設

有關經濟建設，本項研究主要關注縣域宏觀經濟發展概況及農牧民收入問題，同時作為地方經濟特色，也探討了發展邊境小額貿易和藏傳佛教唐卡藝術產業的可能性。

洛扎縣作為地處喜馬拉雅山脈中心區的邊境縣，經濟發展長期處于較低水平，這主要是因為特殊的地理環境導致道路建設滯后，可進入性差，交通和物流成本高昂。全縣部分地區雖然氣候較為溫暖濕潤，但是高山峽谷地形決定了洛扎縣雖然可以耕作多種農產品，但是規模小，產量少，缺乏規模經濟和深化加工的基本條件。

表1 2012年洛扎縣人均地區生產總值

王震系統考察了洛扎縣的經濟發展，發現近年來洛扎縣的經濟發展進入快速增長階段，2008—2013年年均增長率16.24%，高于全自治區和山南地區平均增長速度。這主要得益于國家大規模基礎設施投資、興邊富民項目投資以及財政轉移支付，將物流成本和交易成本進行外部化。與這種投資結構相關，在產業結構上當前的經濟增長主要依賴第二產業特別是建筑業的快速增長。在財政收入上也反映出洛扎縣主要依賴上級轉移支付的特征，超過95%以上的財政收入來自轉移支付。國家資金的注入提升了當地基礎設施水平，充分利用了當地剩余勞動力，并且為當地文化旅游資源的開發提供了條件。特別是通過財政轉移支付進行的義務教育普及、居民衛生和健康狀況改善等極大提高了本地居民的人力資本積累。但是，要將國家支持轉變為本地發展優勢，還需要在繼續鞏固本地農牧業生產的基礎上，積極探索發展具有本地特色的加工企業以及發展以文化旅游為主的第三產業。

經濟發展成果的最終去向是居民收入，因此，從微觀角度考察一個地區居民收入及收入分配狀況，是理解一個地區經濟發展成果分配的主要指標，即居民收入的水平及結構直接反映了區域宏觀經濟增長的水平與結構。王震考察了近幾年洛扎縣農牧民的收入與支出，發現當地農牧民的收入近年來有了較快增長，2008—2013年年均實際增長率高達15.5%，2013年實際增長率達到22.6%，高于全國平均水平。洛扎縣農牧民的收入與全國均值的差距遠小于人均生產總值的差距。

表2 2012年洛扎縣農牧民收入情況

在收入結構上，洛扎縣農牧民純收入中超過一半以上來自轉移性收入，即主要來自政府補貼，既包括公共服務、社會保障等直接性補貼，也包括與生產活動相關的各種補貼。家庭經營性收入在農牧民收入結構中所占比重呈下降趨勢，工資性收入所占比重逐年增長，已成為當地農牧民收入快速增長的兩個主要渠道之一。工資性收入主要有兩個來源，一是參與當地基礎設施建設，主要是建筑業的收入；二是承擔政府公共服務購買任務的收入。需要特別指出的是，工資性收入中護林員工資和邊境聯防員工資在邊境一線鄉鎮居民收入中占有很高比例，顯示邊境縣份居民在守邊護邊工作中的特殊作用。王震的分析顯示，不論是財政補貼還是工資性收入，洛扎縣農牧民收入都主要依賴國家財政資金的支持。未來要將國家支持轉變為當地農牧民增加收入的能力，還需要在人力資本投資、市場組織創新等方面進行探索。

洛扎縣與不丹王國接壤，邊境線長達240公里，由于中國在制造業水平上遠高于不丹，且兩國在產業結構上存在巨大差異，因此，洛扎縣發展邊境貿易具有區位優勢。扎洛專門考察了當地的邊境小額貿易。通過田野調查和文獻梳理，發現洛扎縣所屬色鄉、拉康鎮、邊巴鄉等地與不丹居民有悠久的邊境貿易傳統，這些貿易對增加邊民收入、滿足生活所需都有積極的意義，并且對腹心地帶產生了顯著的輻射效應。然而，目前由于各種原因，洛扎縣只有色鄉的邊境小額貿易具有一定的規模，包括在賽卡古托寺的“隆東邊貿交易會”和在曲吉麥（chu-skyir-smad）村的日常貿易，且形式上都是不丹商人的入境貿易，不丹尚不允許洛扎邊民過境貿易。2013年以來，由于洛扎縣發生過非法越境等事件，邊境小額貿易受到一定程度的政策性約束，許多從事貿易的邊民不得不轉行從事其他經營活動。作者認為鑒于中不（丹）關系整體趨好，以及邊境地區經濟社會發展較為滯后的現狀，應當積極鼓勵洛扎地區的邊境小額貿易，提出了包括開辟自由交易區域、改善基礎設施條件、提高信息金融服務水平等建議。

由于洛扎縣特殊的地理條件，發展傳統農牧業潛力有限，而發展邊貿、旅游業受制因素較多，有一定的不確定性。積極探索能夠支撐洛扎縣未來可持續發展的產業也是本項目的初衷。劉冬梅根據當前藏傳佛教造像藝術包括塑像、唐卡等在中國內地及國際藝術品市場價格持續走高的現狀，探討了洛扎縣發展唐卡產業的可能性。洛扎縣是藏傳佛教藝術門當（sman-thang）畫派創始人勉拉頓珠（sman-lha don-grub）的故鄉，唐卡繪畫曾經在洛扎地區繁盛一時，不過，后來逐漸衰落，目前在洛扎縣無一位具有一定知名度的繪畫藝人。但是，門當畫派在西藏自治區仍有傳承人。受到各地寺廟恢復重建和人們的宗教消費支出高位穩定的影響，唐卡藝人就業、收入前景看好，因此，洛扎縣一些年輕人前往拉薩等地學習唐卡繪畫技藝。由于洛扎縣在藏傳佛教藝術領域具有不可替代的知名度，因此，唐卡產業完全有可能成為洛扎縣未來產業發展的一項選擇。實際上，調研過程中一些寺院僧人也表示，如果受到政府政策鼓勵，他們愿意承擔藝人培訓等工作。為此，作者指出應當轉變觀念，由政府主導給予針對性的扶持政策，充分發揮寺廟功能，抓住有利時機，有可能走出一條具有當地特色的文化產業發展路子。

（三）社會文明建設

有關社會文明建設，本項研究主要關注社會保障事業發展。社會保障事業是事關民族團結、社會穩定與國家統一的重要民生問題，是衡量社會進步和文明程度的重要標志。西藏自治區的社會保障制度體系建設大致經歷了三個發展階段：1987—2000年是起步階段，推出了養老保險和失業保險。2000—2006年，社會保障事業進入了一個快速發展時期，醫療、工傷、生育3個險種相繼建立。2006年之后，西藏的社會保障制度進入了全面完善的階段，養老、醫療、失業、工傷、生育保險等為主要內容的社會保險體系全面建立起來。但是，受到各方面條件的制約，社會保障覆蓋面及保障水平低于全國水平。盧梅考察了洛扎縣的社會保障事業發展，發現洛扎縣的社會保障體系建設與西藏自治區整體同步，社會保障體系框架已經基本形成，但是因為經濟總量小、實力弱、結構單一、發展基礎薄弱等原因，洛扎縣的社會保障事業發展水平在整個自治區范圍內仍處于相對滯后的狀態。其有如下特點：（1）“新農合”已經全面覆蓋了全縣的農牧區，2013年，城鄉居民的合作醫療參與率達到100%。與西藏其他縣份一樣，洛扎縣的“新農合”在資金籌措上主要依賴政府，財政補貼和個人籌措比例為8∶1，可見西藏農牧區醫療制度更近似于社會福利制度，而不是社會保險制度。（2）鄉鎮醫療機構逐步健全，村醫和醫務室對社區醫療條件改善發揮了積極作用，婦幼保健成績突出。洛扎縣已經完成了全縣18718名農牧民群眾健康體檢和建檔工作；實現孕產婦死亡率為零，住院率達到90%以上，兒童死亡率較2012年度下降了68個千分點，控制在50‰以內，成效顯著。（3）采取扶貧開發與社會保障相結合的措施，政府通過購買公益性崗位等積極的就業政策，實現新增城鎮就業195人，城鎮失業率控制在了1.8%以內。失地農牧民保障金和社會救助資金在解決貧困人口的基本生活保障方面發揮了積極作用。盧梅還重點考察了公共衛生事業、對貧困群體的救助與扶貧開發等，提出政府可考慮以公共衛生服務均等化為突破口，加大鄉村衛生室建設和鄉村醫務人員培訓；將健康行為干預列為學校的規定活動，阻斷因為不良衛生習慣造成的疾病；重視藏民族尊老敬老、鄰里互助等優良傳統文化，引導和規范蘊含于民間的慈善意愿和慈善行為等，綜合施策，上下聯動，降低貧困的發生率，筑牢社會保障的基礎。

（四）文化建設

本項目有關文化建設主要關注了學校教育和公共文化服務發展工作。

梁景之全面考察了洛扎縣的教育發展，指出當地的教育可以分為傳統的寺院教育、私塾教育和現代學校教育。寺院教育在洛扎已有上千年的歷史，卓沃隆寺、賽卡古托寺等作為噶舉派的祖寺，曾經培養過眾多的高僧大德，當地社會受此熏染形成了崇尚教育的風氣。洛扎縣的現代學校教育始于1956年，經過近60年的發展，截至2014年7月，全縣共有1所中學，6所鄉鎮小學，17個教學點，其中中學在校生697人，小學在校生1677人。由于各方面條件存在差異，近年來在教育布局調整過程中形成了四種辦學模式，各具特色。作者在田野調研中發現，洛扎縣學校教育存在如下問題：集中辦學的政策要求和農牧民遠距離分散居住之間始終存在矛盾，影響了辦學的質量；師資結構失衡，有經驗的教師不足、教師隊伍學科結構不合理、城鄉師資比例失衡等；代課老師、臨時聘用人員比例高但報酬低的問題突出；教師職業吸引力不足，流失嚴重；職業教育、學前教育發展滯后。他建議堅持師資隊伍均衡發展，建立邊緣高寒地區補助基金；因地制宜，將合理集中與適度分散相結合，處理好集中辦學與分散辦學的矛盾；堅持雙語教育模式，配強雙語教師；提高聘用教師報酬水平，將代課教師整體納入國家養老保險、醫療保險和公積金范疇，使其生活有保障，老有所養，病有所醫，盡量解除其后顧之憂；加快發展職業教育，提高勞動者素質。總之，洛扎縣的學校教育狀況比較典型地反映了西藏自治區的教育發展所取得的成就和存在的問題。

基層公共文化服務與基層人民的文化生活息息相關，其服務水平和質量直接關系著基層民眾的生活質量。耿艷利考察了洛扎縣的縣、鄉、村三級公共文化機構及其公共服務活動，她以縣民間藝術團、縣綜合文化活動中心、色鄉隆東物資文化交流會、農家書屋、文化傳習所等為案例，深度描述了洛扎縣公共文化活動的現狀，探討了發展中存在的問題。她認為洛扎縣因為資金不足，面臨專業文化人才和技術人才短缺、管理滯后等問題，制約了公共文化服務的發展。在人們文化需求日益增長的大環境下，政府部門應認識到文化服務在社會治理中的重要性，積極履行其文化服務職能。各部門也應該通力合作，積極應對公共文化服務發展過程中的問題。同時，政府也應當通過適當資助、政策引導等方式來激活民間資源，讓民眾自發地參與、組織和創造屬于他們自己的喜聞樂見的文化服務和活動，讓精神文化的成果得以共享。

此外，本項研究還對洛扎縣拉隆寺所藏兩份清代藏文文書，即《1748年珠爾墨特納木扎勒頒發給拉隆寺之鐵券文書》、《1799年第八世達賴喇嘛頒給洛扎拉隆寺執照并由濟嚨呼圖克圖、駐藏大臣等復核之具鑒鐵券文書》進行了介紹和譯注。課題組在扎日鄉拉隆寺調研時，得知該寺收藏有清代的鐵券文書（緞質），在獲準拍照后，扎洛、敖見（中國民族語文翻譯局）對該文獻進行了翻譯解讀，發現其中涉及中國控制薄弱區白玉（sbas-yul）地區的歸屬問題。2015年夏季，扎洛、敖見應縣方志辦公室之邀再次前往洛扎縣拉隆寺，對兩份文獻進行了翻譯解讀，并做了歷史地名的田野考察。該文獻明確記載自第五世達賴喇嘛時起，白玉地區就賞給拉隆寺作為屬地，由拉隆寺負責白玉地區的稅收及民政事務的裁決。毫無疑問，該文獻是白玉地區主權歸屬中國的歷史證據。

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[1] 課題組在田野調研時發現當地還曾設立有達瑪宗（dar-ma rdzong）、杰巴頓珠宗（rgyal-po don-grub rdzong），課題組特別考察了杰巴頓珠宗規模宏大的遺址廢墟，有關此二宗的歷史及設置年代仍待考證。