關于2005年財政政策的幾個重要問題[50]

中國政府在2004年對財政支出的結構做了較大調整。金人慶在第十屆全國人大二次會議上表示，2004年中央財政支出安排有六大重點：一是增加對“三農”的投入；二是增加就業和社會保障投入；三是增加教育、衛生、科技、文化、體育等事業投入；四是增加對地方的轉移支付；五是積極支持投資體制改革及電力、電信、民航和鐵路、郵政、城市等公用事業改革；六是保障各級政權的正常運轉。財政部在2004年所制定的基本方針是完全正確的。2004年中國政府的財政執行情況也令人滿意（表1）。

表1充分顯示了2004年中國財政狀況的明顯好轉。首先，財政收入，特別是中央財政收入的增長速度遠高于前兩年，而這又主要是由于經濟增長速度提高的結果。其次，財政赤字和債務余額占 GDP的比重進一步下降，這為今后實行擴張性財政政策或為經濟改革支付成本預留了更大空間。最后，2004年的財政收入和支出結構似乎都在向更為合理的方向發展。多年以來我們一直強調：擴張性的財政政策有助于經濟增長，而后者反過來又會推動財政狀況的改善。對于財政赤字的增長和債務的累積，應保持高度警惕，但不應夸大中國的財政風險，以至在必要時也不敢使用擴張性的財政政策。自1998年實行擴張性財政政策以來，中央政府共發行9100億元長期建設國債，帶動了數萬億元的固定資產投資，直接拉動GDP每年增長1.5—2個百分點，對克服通貨收縮居功至偉。在連續7年實行擴張性的財政政策之后，中國的財政狀況非但未像某些外國經濟學家所預言的那樣一路惡化，而是開始明顯改善。事實證明，1998年以來政府實行擴張性財政政策是完全正確的。考慮到自2004年以來的宏觀經濟形勢和其他因素，中國政府決定從2005年開始把擴張性的財政政策轉變為“穩健的”，即中性的財政政策。穩健的財政政策主要體現在四個方面：一是控制赤字。二是調整結構。把更多的錢用到需要加強的農業、科教文衛、社會保障等薄弱環節。三是推進改革。進一步推進農村稅費改革，完善出口退稅機制，推行增值稅轉型和內外資企業所得稅合并的改革。四是增收節支。嚴格依法征稅，確保財政收入的穩定增長。同時嚴格支出管理，提高資金使用效率。[51]

在經濟學文獻中，所謂中性財政政策的最簡單理解是財政支出等于財政收入，即財政赤字為零。2005年中國財政依然保持赤字，中國財政政策實際上還是擴張性的，只不過擴張性將會減弱。事實上2005年財政預算的最主要變化是：預計2005年中央財政總收入（含債務收入）將達到16662.8億元，比2004年增長10.5%，中央財政總支出16662.8億元，比2004年增長7.6%。其中中央財政赤字3000億元，比上年減少198.3億元，預算赤字占GDP比重將由2004年的2.5%下降到2%。安排長期建設國債800億元（其中100億元是代地方發行），比上年減少300億元；但中央預算內經常建設投資將增加100億元。2005年中央財政發債供給6923.4億元（歸還到期內外債本金3923.4億元加彌補當年赤字3000億元）。匯總中央和地方財政收支安排，2005年全國財政收入29255.03億元，比上年增長11%，全國財政支出32255.03億元，比上年增長13.7%。

政府預算應該具有至少三項功能：為全社會提供公共物品、進行收入的再分配和在實行宏觀調控方面發揮作用。而作為宏觀經濟政策的財政政策，除通過政府預算增加和減少財政赤字（而財政赤字又是財政收入和支出增加或減少的結果）影響經濟的總需求之外，還可通過已有稅收和支出的制度安排，發揮經濟活動“自動穩定器”的作用。對于2005年的財政政策，我有以下幾點看法。

第一，政府應該進一步提高全國財政收入（支出），特別是中央政府財政收入（支出）在GDP中的比重。在1994年，中國政府財政收入在GDP中的比重一度淪為僅僅比尼泊爾之類的最不發達國家略高的可憐地位。雖然目前這種情況已有很大好轉，但同發達國家和大多數重要發展中國家相比，這一比重仍然太低（表2）。財政收入占GDP的比重過低，不利于國家建設“和諧社會”的目標，大大削弱了政府的宏觀調控能力。政府有必要制定一個中期目標，確保中國財政收入對GDP的比在不久的將來達到足夠高的水平。

第二，政府應該通過財政手段，特別是稅收手段，更為積極地進行收入再分配。中國目前面臨的主要問題之一是在現代化和城市化進程中出現的兩極分化。中國最低與最高收入的差距超過了俄羅斯，基尼系數早在10年前的1994年就超過了國際公認的0.4的警戒線，達到了0.434, 2003年達到了0.461，已經十分逼近拉美0.522的平均基尼系數。而在20世紀80年代初我國基尼系數只有0.28，在短短不到20多年時間里，貧富差距發展得如此之快實在是世所罕見。政府必須通過財政手段，縮小貧富差距，否則，中國的改革開放成果就會因社會矛盾激化而毀于一旦。為了實現建立和諧社會的目標，政府必須盡快提高政府收支在 GDP中的比重，改革稅收制度，改革社會保障體系，加強對社會收入進行再分配的能力。

第三，鑒于中國仍然面臨著嚴重的失業問題，而且隨著歷年失業人數的不斷累積，中國的就業創造問題將會越來越嚴重。由于我們認為中國經濟目前的根本問題是結構問題，過快的投資增長速度應該抑制，但經濟總體的增長速度卻不應有明顯下降。為了解決結構問題，執行適當從緊的貨幣政策是完全必要的。但是，財政政策是否也應該有所緊縮呢？2004年年初我曾提出：“2004年中國經濟的增長速度很可能會明顯下降。在這種情況下，中國的就業形勢很可能將明顯惡化。因此，在貨幣政策偏緊的同時，財政政策應該具有足夠的擴張性以便抵消偏緊的貨幣政策對經濟增長的抑制作用。”[52]時至2005年，我的上述看法并未改變。

第四，2003年以來中國經濟的一個重要特點就是煤炭、電力和交通運輸等方面出現的嚴重瓶頸制約。瓶頸的出現與經濟增長速度迅速提高有關，但其本身卻不是經濟過熱的必然表現。瓶頸是各部門產出增長不平衡造成的。在經濟增長速度并未超過潛在經濟增長速度的條件下，通貨膨脹也會因這種不平衡的存在而發生。例如石油短缺導致的通貨膨脹就是一例。事實已經非常清楚，煤炭、電力乃至鋼鐵等部門之所以成為瓶頸產業主要是過去數年來投資不足而不是2003年以來需求過旺所造成的。例如，據估算，我國煤炭建設投資年均應該在500億元以上，而2000年、2001年和2002年的相應投資只有94億元、96億元和108億元。經濟開始“過熱”的2003年，煤炭基本建設投資也仍只有190億元，遠遠小于煤炭新增能力投資需求。[53]煤炭供應的不足又成為電力生產的嚴重制約因素，而電力生產的不足又制約了全國經濟的增長。為了打破基礎行業瓶頸對整個國民經濟增長的制約，政府必須繼續積極參與基礎設施投資。需要注意的是，政府的公共工程投資將增加政府的凈資產，從而將加強而不是削弱政府的財政地位。

第五，政府應該加速稅制改革，提高財政政策作為經濟“自動穩定器”的作用。在當前的情況下，政府為穩定經濟所進行的稅制改革與政府為縮小貧富差距所進行的努力是并行不悖的。在稅制改革方面，有兩項改革十分值得注意。2003年以來中國經濟嚴重失衡的主要表現是投資增長速度過快，而造成投資增長過快的主要原因是房地產投資增長速度過快。我曾經指出，“從宏觀經濟穩定的角度來看，中國住房價格上升的快慢并非問題的關鍵。只要供應和需求曲線的移動速度相同，住房價格就不會上升。但是，對應于同樣的住房價格水平，房地產投資的增長速度可以是十分不同的。而對中國宏觀經濟造成最直接影響的恰恰是房地產投資增長速度本身。不管從總體上房地產開發有無泡沫（在某些城市，特別是少數經濟發達的大城市，泡沫肯定是存在的），鑒于中國目前所出現的一些瓶頸現象以及房地產投資在形成這些瓶頸中的作用，以及房地產發展對于銀行信貸的高度依賴和由此可能形成的金融風險，對房地產投資增長的適當降溫是完全必要的……為了避免房價飆升必須在抑制住房供應增長速度的同時，抑制住房需求增長速度。在這種情況下，如果不希望使一般民眾無力購房，那么必須對居民購房的需求結構進行調整，并進而對房地產建設結構進行調整。前一段時間，申請住房貸款的條件可能過于寬松，有些地區竟然對購置豪華住宅實行稅收減免。這種政策不但不利于宏觀經濟穩定，而且加劇了社會的不平等，必須堅決制止。應該充分利用各種稅收手段，防止和限制房地產泡沫的發生和發展。財產稅應該作為一種調節房地產開發結構的重要手段加以利用。例如，為了限制過多高檔豪華住宅的建造，可以對于高端住宅征收高額累進財產稅。[54]2004年以來的經驗說明，加息雖然增加了還款成本的壓力，但目前不少地方房價的上漲幅度大于利率的上漲幅度，僅僅憑借貨幣政策的力量，恐怕還不足以抑制對房產的需求，財政政策的配合是必不可少的。一種觀點認為，開征不動產稅對房屋供求關系影響難于確定。不動產稅將過去一次性征收的各種稅費在房產保有期內分批征收，購房人前期置業費用降低，購房需求可能會增加。這種分析值得商榷。不動產稅是影響需求的一個變量。在其他條件不變的情況下，不動產稅的引入和稅率的提高將導致房地產需求的減少。給定房地產供給，房地產需求的減少將導致房地產需求量和房地產價格的下降。此外，取消對外資的稅收優惠也應該盡早提到議事日程上來。中國目前外商投資企業的名義稅負是15%，實際稅負是11%。內資企業的名義稅負是33%，實際稅負為22%左右。在目前國內儲蓄資金過剩，外資源源不斷流入中國給人民幣造成巨大升值壓力的情況下，繼續維持對外資的稅收優惠、繼續對外資實行“超國民待遇”是難于理解的。