第二節 長江上游流域治理的問題檢視

長江上游流域治理存在的問題日益凸顯，已成為經濟社會發展的重大障礙。我國長江上游流域在資源開發上存在本身資源匱乏的現象，較多工藝水平不達標的小型企業進行了大量的開發行為，導致長江上游流域資源開發過度，無序的開發加重了長江上游流域所面臨的資源困境；與此同時，由于我國工業快速發展，環境污染問題日趨嚴重，且受長江上游地區產業結構、經濟發展水平等因素的影響，環境污染問題逐漸復雜化。總體來看，長江上游流域面臨資源短缺、資源開發過度、環境污染現象突出、流域環境保護與治理舉措有待完善等問題。

一 資源相對短缺，過度開發、無序開發現象突出

（一）水資源、土地資源等資源相對短缺，需求日益增多

長江上游水資源總量大、可開發的水能資源豐富，但是近二十年來長江上游的金沙江、烏江、嘉陵江、上游干流區間水資源總量均有下降趨勢。長江上游多為山地城市，地表水資源相對匱乏，且時空分布不均，地下水資源甚少。加之由于淡水資源主要庫存在湖泊與江河中，直接受制于天然降水，時空分配不均，可利用淡水資源是短缺的，更有研究表明，長江上游年降水量近年來是顯著下降的。在水資源供給不足的同時，長江上游用水需求也不斷上升。隨著長江上游人口不斷增加、工業化和新型城鎮化進程加快，未來對水資源的需求及保障能力的要求將不斷提高。另外，水資源不僅存在資源“量”的問題，還存在“質”的問題。隨著環境問題日趨嚴重，符合水質標準的水資源也越來越少，因此出現了“污染性缺水”的現象。隨著三峽水庫的建成，長江上游由河海生態系統轉變為河湖生態系統。2018年度，長江干流四川段達到二類水質標準占83.3%，同比減少了16.7%；長江支流沱江僅5.6%達到一類二類水質，同比減少了8.3%。根據要求，三峽水庫的水質應保持為二類水質，這就給注入三峽水庫的長江上游及各支流提出了新的要求——水質標準至少應為二類。按照這個標準，長江上游水質部分是不達標的。就這個意義上的水資源短缺也是相對嚴重的。

長江上游地區土地總量很大，但是地形復雜多樣，存在山地、丘陵、高原、平原等地理地貌，農用地比重較大，可供開發和利用的土地資源少之又少。用地需求不斷增長，土地資源有限，兩者矛盾日益突出。同時，水土流失是長江上游地區最嚴重的環境問題之一，土壤基本上是不可再生資源，形成一厘米厚的土層一般需要120—400年的時間，而流失一厘米厚的土層卻只需要幾場大雨，造成的直接后果是破壞了人類賴以生存的土地資源，使該區域本來就十分稀缺的土地資源大量喪失。

（二）資源過度開發、無序開發現象突出

伴隨著人口的增多、工業化和新型城鎮化進程的加快、鄉村振興戰略的實施，長江上游地區對水、礦產、土地等資源的需求也越發迫切。雖然長江上游水資源、土地資源、能礦資源、森林資源等總量相對豐富，但多年來的過度開發、無序開發加重了長江上游地區的資源負擔和環境負擔。

1.水能資源開發利用問題。長江上游水能資源豐富，但過度無序的水利水電開發和生態環境保護之間的矛盾也越發突出。長江上游水電問題涉及較多利益關聯方，這種利益鏈條很難打破，以致長江上游水電無序開發狀況多年得不到解決，嚴重影響到當地的環境平衡，給當地環境資源承載能力帶來了挑戰。長期以來，有關地方政府只關注如何最大效用利用水能開發，而忽視了水利循環、灌溉、涵養生態等功能，忽略了資源、環境、人文、河流生態等方面的制約因素。20世紀八九十年代，水電無序開發現象嚴重，無序開發與非科學開發對滑坡、地震、洪水等自然災害帶來影響。以云南省境內的長江支流南廣河為例，南廣河50公里距離內就有30多座小水電站，其中13座造成了不同程度的河道斷流。目前長江上游水電開發主要采取梯級開發，尤其是自2012年發布《長江流域綜合利用規劃》（2012—2030）以來，長江上游干流和主要支流規劃了若干水電站，形成梯級開發；《能源發展戰略行動計劃（2014—2020）》提出以西南地區金沙江、雅礱江、大渡河等河流為重點積極開發水電，為滿足非化石能源占一次能源消費比重達到15%的目標，大中型水電開發力度依然不減。對水域生態亦會帶來不利影響，比如河流流速顯著變緩；水深提高，在金沙江、雅礱江等水量較大的河流修建的梯級電站壩前水深一般是50—100米，更深的達200米以上；餌料生物組成改變，生長在河灘礫石上的藻類和底棲無脊椎動物消失，大量浮游生物滋生；魚類群落結構顯著改變，原有的裂腹魚類、高原鰍類等在水庫內無法生存等。

2.土地資源開發利用問題。長江上游土地資源的無序開發所帶來的生態環境問題主要表現為農業生產活動中的農藥和地膜導致土壤污染與不合理的灌溉方式引起的鹽漬化。該區域山地多，平地少，其物質向下移動具有快速性和強烈性的特點，山地生態系統脆弱，開發利用不當極易造成水土流失。隨著長江上游地區人口的增加、農業耕地的擴展，不合理的山地開墾、圍湖造田和陡坡種植對生態環境造成了一定的負面影響，加速河流湖泊的淤積、泥石流的產生以及加重洪澇災害等危險，帶來嚴重的水土流失以及非點源污染。以云南為例，云南民族地區大多山坡陡峭、可耕地面積較少，加之沿襲傳統的順坡開墾的不合理耕作方式進行無序開發，加劇了水土流失。同時由于土地資源的無序開發，土層日益瘠薄，土壤中的養分隨土沖走，導致土地生產力日趨下降。例如長江上游地區大部分是石質山區，特別是廣大的石灰巖地區，表土流失，基巖裸露，城下光禿禿的巖石，使土地完全喪失農業利用價值。有關調查數據顯示，長江上游地區每年因侵蝕造成的土地“石化”高達200萬畝，使這些區域的農民無地耕種，迫使他們又去毀林開荒、陡坡墾殖，進行無序開發、不合理開發，形成“越流失越窮，越窮越亂開墾，越亂墾越流失”的惡性循環。

3.礦產資源開發利用問題。長江上游地區擁有豐富的礦產資源，雖然目前其開發利用程度較低，但是亂挖濫采、無序開發的現象十分突出，造成了草地退化。近年來，長江上游地區每年涌入幾萬人次的淘金者，以原始落后、野蠻的方式大量開采礦金。僅玉樹州曲麻萊縣就有三萬公頃以上的草地被開挖，到處是大小不等的沙礫堆，草地嚴重退化；以四川甘孜州色達縣為例，近年來因開采黃金毀壞了大片的草地。

4.森林資源開發利用問題。長江上游地區森林資源的過度開發、無序開發現象十分突出。該區域森林主要分布在四川、云南、西藏交界的橫斷山脈，以長江上游支流金沙江、雅礱江、大渡河和岷江流域為主，大部分是天然原始林，對涵養長江水源至關重要。但是長期以來，過量的不合理采伐使森林生態系統受到了嚴重的破壞，在開發歷史較長的干支流沿岸河谷、人口密集的丘陵山區和平壩地區，森林已基本消失；西部留下的以天然原始林為主的森林資源隨著最近40多年的掠奪性采伐，也已急劇減少。這種長期集中過度采伐的行為，加上毀林開荒、亂砍濫伐，破壞嚴重以致資源枯竭，長江上游地區有超過150個縣的森林覆蓋率低于15%。雖然進入21世紀后，國家決定禁伐天然林、實施天然林保護工程，但破壞天然林的行為屢禁不止，大規模倒賣木材外運證和天然林砍伐票證的現象時有發生，上千畝的郁郁蔥蔥的天然原始林毀于一旦。

二 水污染現象突出，土壤污染形勢嚴峻

（一）水污染現象突出，呈現跨界性、壓縮型、復合型、結構型特征

長江上游流域水污染不僅導致流域生態系統的健康每況愈下，流域的水生物種逐漸消失遁跡，而且已經嚴重影響到流域區域人類健康，并引起公眾的廣泛關注和擔憂。尤其是跨界性、壓縮型、復合型、結構型水污染日益凸顯，已經成為影響長江上游地區水安全的最突出因素，防治形勢十分嚴峻：

1.跨界性流域水環境具有不可分割的整體性，但是人為行政區劃使這種整體性被打破，由此引發一系列弊端和糾紛，成為流域水污染治理的一項制度痼疾。長江上游流域跨界水污染沖突屢屢發生，導致環境惡化程度加深。一方面“點狀偶發”演變為“面狀多發”。伴隨著工業化、城市化進程的不斷加快和城市空間的不斷擴大，因水污染引發的環境糾紛和事件日益增多，跨界（跨行政區）水污染問題也變得越來越普遍，由以前部分地區較為嚴重的“點狀偶發”現象，演變為全區域普遍存在的“面狀多發”狀態，對資源環境有效配置、地區可持續發展及社會穩定等提出了嚴峻挑戰。另一方面跨界水污染沖突頻繁，區域利益矛盾突出。長江上游流域流經地域廣闊，跨越了許多省市地區，某一區域內部產生的污染問題不僅影響本區域的發展，還對其他區域產生了嚴重的污染威脅，污染物會隨著河流的流動進入相鄰的行政管理區域，形成區域性污染問題。這種污染源所涉及范圍較為廣泛，不僅會給流域沿岸居民生活帶來一定困擾，同時還會影響沿岸地區經濟效益和社會效益的健康發展。隨著水污染問題的日益嚴重，水污染跨界流動直接激化區域間社會經濟利益矛盾，致使水資源管理體制無法及時處理。

2.壓縮型污染矛盾突出。1973年國家環境保護起步以來，伴隨著經濟發展特別是工業的快速發展，污染物排放量增加，環境質量持續惡化，我國經歷了從點源污染到非點源污染，從源頭污染到末端污染，從自然污染到人為污染等復雜的水污染問題，環境水體中污染物種類多含量高。由于水體環境容量相對有限，一些封閉水體或湖泊的環境容量很小，多年超額排放污染物導致的水體污染，積累起來更降低了水體的納污能力，致使許多水體的環境容量接近甚至超過最大值。對于這些水體而言，即使少量的污染物排放也會導致嚴重的污染結果。

3.復合型污染矛盾突出。工業點源污染、城鎮生活污染、農業與農村面源污染相互交織、相互疊加，構成復合型流域水污染。第一，工業點源污染。企業違法排污現象屢禁不止，有的甚至排放重金屬等有毒有害物質，重金屬、持久性有機污染物等長期積累的問題開始暴露，流域面源污染防治、水生態保護和修復任務艱巨。第二，城鎮生活污染。城市污染處理率比較低，城鎮污水處理廠難以保障持續有效運行，流域內污水處理廠經常出現非正常工作狀態，不能完全處理的污水仍然排入水體。同時存在污水處理技術不足，進水水質監管不足的難點。第三，農業與農村面源污染。農村污水治理是長江上游流域水污染防治的重要組成部分之一。農村污水治理的工程量大、需求復雜。現有的適用于城市的污水處理行業管理體制與農村污水處理的需求不相適應，導致規劃、監管與技術標準等缺失，嚴重制約了農村污水治理的有效開展。所謂的“重建設、輕管理”“重建設、輕運行”的現象，也使長江上游地區農村污水治理管理能力和技術能力建設未能獲得良性的發展環境。化肥的過量使用給農業生態環境帶來很嚴重的影響，有機肥料得不到充分利用。

4.結構型污染矛盾突出。粗放型的發展方式對流域水環境的破壞和生態侵蝕影響深遠。長江上游流域周圍高水耗、重污染行業比重仍然較大，產業結構排序為：第二產業、第三產業和第一產業。第二產業又以傳統產業為主，多數地區以造紙及紙制品業、化學原料及化學制品業、食品加工業、醫藥制造業、紡織業等為優勢產業，這使得流域結構性污染矛盾突出。一些地方產業布局不合理，約80%的化工、石化企業布設在江河沿岸，帶來較高環境風險隱患，還有一些缺水地區、水污染嚴重地區和敏感地區仍未有效遏制高耗水、高污染行業的快速發展。

在污廢水排放中，第二產業排放比例大于第三產業，而產業結構一旦形成，在短時間內很難改變，這就使流域水生態持續惡化。盡管各地區在產業結構調整方面做了許多工作，但工業產能不斷增加使得總污染仍然居于高位。流域內大多分布著大量重污染企業，由于缺乏統一規劃和分區控制，大量無證無照無治污措施企業混雜在居民區、商業區中，各種污水基本得不到有效處理；流域內大部分企業污染治理設施落后簡陋、運行不正常，部分企業在線監控設備形同虛設。

（二）土壤污染問題嚴峻，尚未得到有效防控

長江上游地區土壤污染防控形勢嚴峻，但由于土壤污染的根源交錯復雜，且傳統的粗放型發展方式仍然存在，土壤污染問題仍然嚴重。由于人口急劇增長，工業迅猛發展，固體廢物不斷向土壤表面堆放和傾倒，有害廢水不斷向土壤中滲透，大氣中的有害氣體及飄塵也不斷隨雨水降落在土壤中，導致了土壤污染。尤其是工礦企業建設、生產以及農業生產等造成的土壤問題較為突出。工業污水、固體廢棄物排放量大，土壤重金屬污染較為嚴重，但環保投入不足，給自然環境帶來沉重壓力。工業在長江上游地區所占比重大，重型化工業如建材、鋁加工、現代化工等重工業會產生較多工業污染，在消耗大量能源及資源的同時，污染排放量也相應增加，進而造成土壤污染。農業生產造成的土壤問題中最主要的是污染灌溉帶來的，農藥、化肥的大量使用，造成土壤有機質含量下降，土壤板結，以致土壤質量下降、農作物產量和品質下降。同時，長江上游大部分地區長期受到酸沉降影響，屬于我國酸雨污染較嚴重的區域，工業排放的二氧化硫、一氧化氮等有害氣體在大氣中發生反應形成酸雨，進入土壤后使得土壤酸化，產生了嚴重的土壤污染問題。根據有關調查，四川、貴州、云南等省份重金屬本底值本來就比較高，長期的重有色金屬、磷礦等礦產資源開發、重化工業發展是耕地嚴重污染的重要原因，工礦企業的廢渣隨意堆放，工業企業的污水直排，以及農業生產中污水灌溉、化肥的不合理使用、畜禽養殖等人類活動造成或加劇了這些地區耕地重金屬污染。

長江上游地區土壤污染呈現累積性、不可逆轉性、難治理和高輻射等特征。大氣污染、水污染和廢棄物污染等問題一般都比較直觀，通過感官就能發現，而土壤污染則不同，它需要通過對土壤樣品進行分析化驗和農作物的殘留檢測，甚至通過研究對人畜健康狀況的影響才能確定，具有一定的隱蔽性和滯后性。

雖然近年來，黨中央國務院高度重視長江上游地區的土壤環境保護，按照生態環境部統一部署，形成“長江保護修復”戰役三年作戰方案，但是長江上游地區土壤保護修復過程仍較為復雜，同時處在機構調整轉型時期，尚未取得顯著成效。同時，隨著工業化、城鎮化加速發展，工業中資源型產業比重大、發展快，呈現典型的“三高一低”現象，環保壓力持續加大。不可否認，一些農業環境保護、防治土地污染方面的法律法規和部門規章對改善長江上游地區的土壤污染狀況是發揮了一定作用的，但是土壤污染防控并未上升到國家層面，現行的《環境保護法》《農業法》《土地管理法》等法律法規提供的只是有關土壤污染防治的零散規定，我國并沒有制定專門性的土壤防治方面的單行法律。因此我國在土壤污染防治上的法律是缺乏系統性與可操作性的，這方面的立法基本上是一片空白。

（三）流域治理效果不顯著

1.流域治理仍主要停留在水資源開發利用的單目標階段，缺乏流域可持續管理的新理念。水資源保護與水生態環境保護這兩個概念常常被混淆。水生態環境保護實際上是污染防治、資源保護和生態保護三位一體。水資源保護本屬于單一資源價值保護的開發行業管理，內涵小于且從屬于生態環境保護。近年來，水資源保護的內涵及其制度職能等不斷延伸拓展，流域治理仍主要停留在水資源開發利用的單目標階段，造成了較大的概念交叉、部門沖突，不利于流域可持續發展。

2.合力治污局面尚未形成，項目治污效應體現不夠。流域環境治理的根本目的是減少污染物的排放，改善流域環境質量。從污染物的產生、處理、排放到監測等不同環節都涉及水利部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、交通運輸部和農業農村部等多個部門，在流域規劃編制治污項目確定和實施過程中，各部委各地方雖有參與，但沒能充分調動其積極性、主動性，也沒有形成合力治污的局面。在規劃項目的設定階段，多以地方上報、國家審批為主；治污項目設立的針對性、可達性、科學性和有效性研究不夠，而且各部委、各領域、各地方的眾多實踐成果沒有得到充分的借鑒和應用，項目治污效益沒有得到完全體現。

3.流域治理過程中的系統觀缺乏。長期以來，長江上游流域治水重在防洪、灌溉、抗旱等方面。而如今，區域水安全面臨新老問題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新問題愈加突出，流域水環境治理需要從系統角度全局考慮。在流域治理參與層次上，存在“知行不一”的現象，生態文明建設意愿較強但實際環保行為薄弱；在流域治理形式上，形成了由政府主導的“自上而下”的被動參與方式，公眾參與的廣度和效果很大程度上受制于行政主管部門的態度偏好，尚未形成“自下而上”的生態自覺行為；缺乏生態文明大局觀念和系統性認識，常常“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”。在流域治理過程中，法律制度保障欠缺導致公眾并不能完全享有合法的實體性權力和程序權力，只能側重事后參與。以上問題制約公眾參與流域生態治理的主動性、有效性和科學性。