三 產權與治權：對業主自治的進一步討論

（一）相關規定與實踐的張力

《中華人民共和國物業管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，房屋所有權人為業主；物業管理區域內全體業主組成業主大會；業主大會應當代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益，一個物業管理區域成立一個業主大會；同一個物業管理區域內的業主，可以選舉產生業主委員會；業主委員會委員應當由熱心公益事業、責任心強、具有一定組織能力的業主擔任；業主委員會代表業主與業主大會選聘的物業服務企業簽訂物業服務合同，及時了解業主、物業使用人的意見和建議，監督和協助物業服務企業履行物業服務合同；等等。

從理論上說，在任何一個物業管理區域內，業主的物業服務均需通過業主大會或業主委員會的相關決定來獲得，因為即使如樓棟這樣一個最小的物業管理區域，也有許多公共性事務，這些公共性事務均需要通過業主協商才能得到解決。組織業主大會成本高、難度大，由業主選舉產生的業主委員會來代表業主行使某些職權，是一個可行的思路。但在實踐中可能面臨以下三個問題。一是業主委員會的權威不足。雖然《條例》規定，業主大會或者業主委員會的決定，對業主具有約束力，但業主若不遵守相關決定，業主大會或者業主委員會并沒有什么有效的辦法。二是《條例》規定，房屋所有權人為業主，業主可以委托代理人參加業主大會，但《條例》并沒有規定業主委員會成員可以委托代理人代其行使職權。業主絕大多數為中青年，工作日需要上班，他們當選業主委員會成員后通常無法履行職責，又不能委托代理人代理，產權與治權的分離很容易導致業主委員會名存實亡。三是《條例》規定，業主委員會的職責主要是代表和監督，這些職責均比較虛，業主委員會可以做的事非常有限。

業主大會很難開，業主委員會權威不足、履職難和能力有限，使得物業管理很容易失控。在此背景下，如何構建有效的樓棟（小區）管理、物業服務體系，成為實踐中的一個難題。

（二）產權與治權的統一與分離及自治體系的構建

從理論上說，產權與治權既可以統一，也可以分離。產權與治權的統一，需要構建有效的自治模式；產權與治權的分離，則必然是委托-代理模式。

產權與治權的統一，就是業主直接治理，一般通過業主委員會實現。這種治理模式的核心機制是合作，業主能在物業管理的公私問題上達成共識，能自覺履行職責，該統的能統起來，該分的能分下去，從而能實現有效治理。由于這種直接治理模式建立在業主合作的基礎上，其規模就不能太大，規模大了就很難解決搭便車問題。因此，規模較小的小區或樓棟比較便于應用這種治理模式。這種治理模式的顯著特點是：治理規模小，業主責任清晰，治理過程中所要處理的就是業主與業主委員會的關系。要構建業主委員會與業主的良好關系，業主委員會成員就必須是熱心公益事業、責任心強、有一定組織能力的業主，他們義務為業主服務，物業管理低成本運行，這樣業主就會認同業主委員會，業主委員會的決策也能得到業主的支持與配合。

產權與治權的分離，即業主將物業管理委托給物業公司，小區物業通過物業公司來治理。這種治理模式的核心機制是花錢買服務。業主委員會代表業主與業主大會選聘的物業服務企業簽訂物業服務合同，因此，這一治理模式涉及業主、業主委員會和物業服務企業三者之間的關系。相較于業主自治模式，這一治理模式關系復雜，博弈主體增多，博弈成本增加，治理難度也相應加大。實踐中需要處理好下列兩組關系。

一是業主與業主委員會的關系，這一關系的核心是合作，基礎是信任。但小區是一個陌生人社會，業主之間有效的交流互動有限，業主對業主委員會的信任有限，加上業主對業主委員會的監督有限，業主委員會通常難以有效組織業主；另外，業主委員會成員沒有報酬或報酬很低，工作中還經常遭到業主的嘲諷甚至謾罵，很多成員干了幾年就不干了，業主委員會常處于缺員狀態，其履職能力有限。因此，以信任為基礎的業主與業主委員會之間的良好關系通常難以建立起來。

二是業主與物業服務企業的市場關系。因為對物業服務水平的評價具有主觀性、模糊性、差異性的特點，物業服務企業通常難以得到業主的一致好評。一旦有業主出來數落物業服務企業，物業服務企業就很難得到其他業主的支持，且多數情況是有更多的業主加入到對物業服務企業的數落的行列中，從而容易激化業主與物業服務企業之間的矛盾。在此過程中，業主委員會通常左右為難。業主委員會若擔心物業服務失控而站在物業服務企業一邊，很容易被業主懷疑與物業服務企業相互勾結，可能進一步降低業主對業主委員會的信任；業主委員會若站在業主一邊，又很容易激化業主與物業服務企業之間的矛盾，嚴重的可能導致物業服務企業撤離，引發小區物業服務缺位，給小區生活帶來嚴重影響的問題。

業主、業主委員會和物業服務企業三者之間的關系要達至動態平衡，信任、合作是基本要素。但小區的陌生屬性和物業服務企業的競爭屬性，使得穩定的信任與合作難以建立。一些小區開展多種形式的文化娛樂活動，其目的就是想通過這些活動增進業主之間的了解，培育小區內的社會資本；一些物業服務企業提供各種便民服務和物業費優惠，也是想獲得業主的認可與合作。當然，這些活動與舉措要想有效果，除了要常態化外，還要有一些特殊的機制，其中發揮積極分子的作用至關重要。

在社會治理中總是存在積極分子和消極分子。有效的社會治理的關鍵在于，是否有一套保護和激勵積極分子、排斥和邊緣化消極分子的社會機制。在社會治理中，積極分子和消極分子總是少數，但消極分子的破壞力很大。如在小區物業管理中，由于物業服務評價的主觀性和模糊性，讓人們對此有很大的想象空間，若有消極分子出來挑事，進行反面宣傳，他們的行動就有極強的煽動性，很容易激化業主與物業服務企業之間的矛盾。積極分子倡導公心，講合作與理解，在一個陌生人社區往往很難得到人們的廣泛支持，甚至當積極分子站出來與消極分子進行理論時，積極分子的贊同者亦很少，如果積極分子備受挫折和打擊，消極分子就更加囂張，小區治理也就更加困難重重。

（三）社區的可為空間

小區治理中積極分子遭遇的難題需要通過外力的介入來化解，社區的力量是其中之一。社區雖然是一個自治組織，但它是居民與政府的連接紐帶，也負有協助政府完成相關政務的職責。在小區治理中，社區可在資源、組織和輿論上發揮積極作用。

一是資源供給。雖然絕大多數社區資源有限，但社區是國家政策的落實者，在當前治理重心下移，公共服務資源下沉的背景下，社區在資源供給方向上有一定的發言權。如小區內休閑廣場的完善、健身器材的配置，乃至小區內的亮化工程、安全工程，國家均有相應的項目資源支持，這些資源投放到哪個小區，投放多少，社區有一定的發言權。社區可以通過這些資源的供給，在小區中獲得居民的認可，樹立威信，為社區介入小區治理夯實社會基礎。

二是組織支持。資源輸入需要有具體的組織去落實，小區中的正式組織通常包括居民小組、業主委員會和物業服務企業。在居民小組體系內，除居民小組長、樓棟長、網格長、網格員等管理人員外，還有黨員和黨組織，社區可以通過對這些人員的配置，為小區治理提供組織支持。如社區可以動員業主委員會成員參選居民小組長，建議物業服務企業聘用樓棟長、網格長、網格員參與物業服務，這樣，將社區管理人員融入業主委員會和物業服務企業，社區介入小區治理也就有了組織基礎。

三是輿論生產。輿論是行動的先導。一個小區能否治理好，關鍵在于能否產生正面的輿論?！稐l例》對業主、業主委員會和物業服務企業的權利義務均有明確規定，《居民委員會組織法》對居民的權利義務也有明確規定，不同主體是否有法律意識，是否依照法律法規的要求實現權利和履行義務，輿論的作用很關鍵。在此過程中，社區也能發揮很大的作用。社區可以通過文化活動進小區、組織志愿服務、培訓小區管理人員等方式，在小區營造和諧、合作、信任的輿論氛圍。有了這樣的輿論氛圍，小區治理中的積極分子就能得到保護和激勵，消極分子就會被排斥和邊緣化，有效的小區治理才可能持續。