二 中等職業(yè)教育質量評價制度的變遷特征

1.變遷模式：以強制性變遷為主的制度供給特征

林毅夫^[5]根據(jù)制度的需求與供給分析框架及改革主體的不同，將變遷分為需求誘致性變遷和強制性變遷兩種路徑。誘致性制度變遷是指一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷；強制性制度變遷是指由政府法令引起的變遷。強制性變遷以政府為主體，具體表現(xiàn)為通過行政權力、政府命令、立法手段等推行制度、變革制度，是一種強制性的自上而下的變遷路徑，帶有外在強制力驅動的特征。需求誘致性變遷以制度的基層主體為改革主體，是通過主體對潛在利益追求而發(fā)生的，是一種自發(fā)性的自下而上的變遷路徑。需求誘致性變遷和強制性變遷這兩者最大區(qū)別是：需求誘致性變遷表現(xiàn)為“自下而上”的變遷流程，強制性變遷表現(xiàn)為“自上而下”的變遷流程。

中國中等職業(yè)教育質量評價經(jīng)歷了以各省為主的辦學水平的試點評價探索階段、以國家為主的辦學水平分類評價發(fā)展階段、重點校調整與示范校認定相結合的動態(tài)調整階段、教學工作診斷與年度質量報告為契機的完善階段。中等職業(yè)教育質量評價制度經(jīng)歷了一系列制度變遷，各種評價制度的交錯構成了一定時期的評價方向、重點、手段、措施及評價結果。在中等職業(yè)教育評價制度變遷過程中，政府通過教育主管部門頒布評價政策、規(guī)范等強制性措施，對各方的權利和利益進行調整，促成評價制度改革，引起了中等職業(yè)教育質量評價制度的變遷。在此變遷過程中，從評價政策與制度的制定以及改革的主體來看，主要表現(xiàn)為國家行政機關進行統(tǒng)籌，以各省、各部等行政機構為主實施評價。政府是評價制度的變遷主體，國家層面的教育部門、各部委的中專教育主管部門、各省的教育主管部門是中等職業(yè)教育評估政策的制定者，并起決定作用。從總體來看，國家與社會經(jīng)濟發(fā)展需求是評價制度變遷的重要動力，中國政府在各利益相關者的利益博弈中注重中等職業(yè)教育人力資源的市場供給數(shù)量，政府的利益需求成為制度變遷內(nèi)部動力的重要組成部分。這種評價模式與中國教育管理制度發(fā)展模式基本趨于一致，中國的教育管理體制以自上而下的集權管理模式為主，教育領域的制度安排主要由政府進行。中等職業(yè)教育主體大多數(shù)具有公立性質，基本上由政府主辦，其發(fā)展過程帶有濃厚的政府色彩，政府集管理者、投資者、評價者于一身，質量評價制度改革在很大程度上受到政府的指導與約束。從總體來看，中國中等職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟、從規(guī)模擴張到質量提升，教育質量評價制度改革呈現(xiàn)出自上而下的強制性變遷特征。

2.執(zhí)行模式：以政府為主的評價主體特征

中等職業(yè)教育質量涉及諸多利益相關者：政府、學生及家長（顧客）、學校、企業(yè)等，質量評價主體亦由諸多利益群體構成。從教育質量評價政策實施過程來看，評價主體主要包括政府（國家教育行政部門、行業(yè)主管部門、地方教育管理部門）、中等職業(yè)學校、社會機構、行業(yè)及個人（學生、家長）等。在實施評價時，主要依靠政府部門推進，社會團體、行業(yè)及個人的參與力量非常有限，比如，在試點探索階段主要通過地方和部委進行試點評價；在發(fā)展階段和動態(tài)調整階段，職業(yè)教育質量評價仍以政府部門為主。直至《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》（2014）、《中等職業(yè)學校辦學能力評估暫行辦法》（2016）明確提出支持第三方機構開展評價，政府開始委托第三方機構參與學校的數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析，形成省級評價報告或國家評價報告，同時要求評價程序透明，評價結果公開，接受社會監(jiān)督。但是，縱觀整個教育質量評價過程，中等職業(yè)教育管理主體和投資主體依然是政府機構，質量評價主體依然是政府，國家層面的教育部門、各部委的中專教育主管部門、各省的教育主管部門是中等職業(yè)教育在質量評價中重要的實施者，評價執(zhí)行主體仍然以政府為主，單一化評價的主體特征仍然明顯。

政府本身具有行政權力，且掌握一定的中等職業(yè)教育發(fā)展資源，所設定的質量評價標準具有很強的導向性，評價結果具有一定的權威性，易于被大眾所認識和接受。但是，政府作為中等職業(yè)教育質量評價主體，就陷入了既是“運動員”又是“裁判員”的困境。而多方評價主體的參與和監(jiān)督有利于解決單一政府評價的角色沖突，第三方評價責任的日漸加強對中等職業(yè)教育質量的科學評價產(chǎn)生了深遠影響。2012年，由中國職業(yè)技術教育學會、教育部職業(yè)技術教育中心進行了第三方評價的首次嘗試，通過大量的調查和研究，形成中國第一份由第三方機構評價的《中國中等職業(yè)學校學生發(fā)展與就業(yè)報告》（簡稱《報告》），具有一定的里程碑意義?！秷蟾妗窂膶W生的角度反映職業(yè)教育人才培養(yǎng)質量，包括中等職業(yè)學校教育的基本情況、學生發(fā)展、學生就業(yè)、社會貢獻等方面，內(nèi)容較為全面。2013年，上海學校德育決策咨詢課題組對本市30所學校進行了評價，構建了思想品德、學習和發(fā)展能力、職業(yè)素養(yǎng)、身心健康4個一級指標（包含13個二級指標、42個觀測點）。第三方評價組織具備脫離各種利益平衡的條件約束，可以公平、客觀地反映職業(yè)教育質量發(fā)展狀況。但是，由于第三方組織存在于中等職業(yè)院校及其相關管理機構的外部，沒有足夠的行政權力，在獲取信息資料方面存在一定的阻力，因此，第三方評價機構必須獲得政府部門的授權和大力支持，充分獲取職業(yè)教育內(nèi)部的資料信息，才能客觀地進行質量評價。

3.內(nèi)容指向：“投入性”評價的路徑依賴特征

長期以來，中國中等職業(yè)教育質量評價制度與范式形成了固化的思維模式，強調通過外在條件性評價來衡量中等職業(yè)教育質量，沿襲外在投入型為主的評價模式，具有典型的路徑依賴特征。考察1985—2016年中等職業(yè)教育質量評價政策演變歷程后發(fā)現(xiàn)評價政策側重于關注投入性辦學條件，具有典型“投入性”的辦學條件評價特征，評價政策的制定具有一定的路徑依賴性。比如《關于實施國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校建設計劃的意見》（2010）中，國家級示范學校的遴選指標包括學校管理、基礎條件、校企合作、教育教學、辦學效益5個層面和20個評價指標，評價指標大多涉及辦學規(guī)模、辦學條件，而涉及學生發(fā)展質量的評價指標僅有3個：畢業(yè)生“雙證書”獲得率、畢業(yè)生就業(yè)率、學生在相關專業(yè)領域技能大賽中獲得的省級以上獎勵。在國家級示范學校建設的70多個質量監(jiān)測指標中，大多數(shù)指標仍然是建筑面積、設備總值、實訓教室數(shù)量等資源投入性指標，涉及學生發(fā)展質量的評價指標僅有初次就業(yè)率、初次就業(yè)平均月薪、國家級技能大賽獎項3項，涉及學生發(fā)展的指標在評價體系中并未體現(xiàn)。2011年，教育部出臺的《中等職業(yè)教育督導評估辦法》中列出政策制度、經(jīng)費投入、發(fā)展水平等4個層面30個評價指標，從政策建設、制度創(chuàng)新、總量投入、基礎設施、教師隊伍、發(fā)展規(guī)模、教育質量6個維度進行評價指標設計，其中涉及教育質量的有3項，包括中職畢業(yè)生初次就業(yè)率、中等職業(yè)教育的社會滿意度、中等職業(yè)教育發(fā)展特色，與學生發(fā)展最直接相關的僅有“學生一次性就業(yè)率”這一項指標。同樣，督導評估標準在整個指標體系變革的過程中，更多關注的仍是教育教學的保障條件，也是以投入性指標為主。雖然中等職業(yè)教育質量評價政策近期開始從條件性評價向“內(nèi)涵性評價”的方向發(fā)展，但是，在具體評價標準的制定中，內(nèi)涵性評價指標仍處于薄弱地位。

表1-2 1990年以來中國政府頒發(fā)的中等職業(yè)教育評價指標體系一覽表

續(xù)表

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