2　文獻綜述

2.1　政府主導經濟的理論基礎與地方政府經濟行為選擇研究

2.1.1　政府主導經濟的理論基礎：財政分權化治理理論

財政分權化治理作為世界主要經濟體財政體制改革的基本特征事實，其理論源自哈耶克（1945）信息優勢的邏輯，即與中央政府相比，地方政府對轄區信息的了解更充分，因而在公共產品供給和地方經濟社會事務處理方面更有效率。學術理論界對于財政分權理論雖存在諸多爭議，但劃分為第一代財政分權理論和第二代財政分權理論已成為學界的一個共同認知。

（1）第一代財政分權理論

一般認為，財政分權理論的興起以Tiebout（1956）的《地方政府的純粹理論》為標志，其把全國性公共產品需求分析拓展到地方性公共產品的需求分析，并把居民的跨區域流動引入分析模型，認為居民的跨區流動導致了地方政府間的競爭，導致地方政府能夠像自由市場競爭機制一樣實現公共資源配置的“帕累托最優”，這就是著名的“用腳投票”。Stilger（1957）從中央與地方信息不對稱的角度提出了最優分權模式菜單，認為地方政府比中央政府更接近轄區居民，因而可以對轄區居民偏好信息有更真實的認知，而且轄區居民可以對不同公共產品及其不同組合進行投票選擇，這種信息優勢可以使地方政府供給符合轄區居民偏好的公共產品。另外，不同的公共產品可以由不同層級的政府進行供給。Musgrave（1959）則界定了政府的資源配置、穩定經濟和收入分配三種職能，并對其在中央和地方之間進行劃分，認為中央政府的主要職能是宏觀經濟穩定，收入分配職能要以中央政府為主導、地方政府為補充，分權主要是指資源配置職能在中央和地方間的劃分，即財政資源配置職能在中央政府和地方政府之間的分工。Oates（1972）把Tiebout（1956）和Stilger（1957）等的分權思想進一步拓展，并經過嚴格的數理計算提出“Oates分權定理”，認為從一定量公共產品供給成本來看，地方政府與中央政府并無顯著差別，但是供給效率方面地方政府比中央政府高很多。Musgrave（1983）進一步提出了財政收入權在不同層級政府間分配的基本原則。Oates（1999）進一步探究了聯邦主義結構下公共財政職能在聯邦政府和地方政府之間的分配。綜上所述，第一代財政分權理論以新古典經濟學理論作為基本框架，探究不同層級政府之間公共財政職能的合理配置和財政工具的分配問題。

（2）第二代財政分權理論

20世紀80年代以來，世界主要經濟體的分權實踐推動了第二代財政分權理論的發展，主張“市場維護型的聯邦財政主義”，在分權框架中引入激勵相容和機制設計理論，結合轉型經濟體的改革實踐，強調地方政府間的競爭，突出政治因素對政府間財政關系的影響（羅偉卿，2010；周中勝，2011）。Brennan和Buchanan（1980）基于公共選擇的理論范式，對第一代財政分權理論中關于政府官員是“公共福利守護者”的假設提出了質疑，認為政府官員不是追求社會福利最大化，而是追求自身利益最大化。Weingast（1995）認為美國、英國早期經濟發展中“市場保護型財政聯邦主義”的治理模式起了關鍵性的作用，并提出了“市場保護型財政聯邦主義”治理模式運行的條件：地方政府對經濟有基本的規制責任、體系中設立沒有障礙的共同市場、地方政府面臨“硬預算約束”。Qian和Weingast（1997）把制度因素和地方官員的激勵問題納入分權理論框架，認為有效的政府結構應該實現政府官員利益和居民福利間的激勵相容，形成中央政府與地方政府權責利劃分明晰、地方政府承擔轄區經濟發展主要責任的“市場維護型財政聯邦主義”，這一治理模式內含著地方政府間的財政競爭和參與經濟活動的理論假設。Qian和Roland（1998）的模型化分析認為“市場維護型財政聯邦主義”能夠有效地防止預算軟約束的出現。Goodspeed（2002），Rodden（2006）則認為分權化治理產生的財政援助問題會軟化地方政府的預算約束，因此，地方政府參與經濟活動必須依靠自身所擁有的財政資源，而不是中央政府的轉移支付，尤其是不能依靠高風險的預算政策，迫使中央政府對地方政府的財政困境進行援助而獲得轉移支付。

2.1.2　中國式分權與地方政府經濟行為選擇研究

中國式分權是在保持政治上高度集中的同時存在事實上的“財政聯邦主義”型結構和體制，體制上集中的政治威權使得中央政府有足夠的能量來對地方政府行為進行獎懲，導致地方官員不得不追隨中央政府的政策導向。向地方政府的“經濟分權”把經濟體從整體上分解為眾多具有獨立決策權的小型地方經濟體，為地方政府和企業提供了發展經濟的激勵，尤其是完成了地方政府層面的市場化和競爭性領域的民營化，創造了地方為經濟增長而競爭的“激勵”條件（張軍，2005；Cai and Treisman, 2005；Liu, 2014）。“增長共識”的形成和官員晉升考核的制度安排成功解決了“經濟分權”和“政治集權”的平衡，中央政府以“GDP”為核心的政績考核所形成的政治激勵將地方政府的注意力集中到增長而不是租金上，有效的財政激勵保證了地方政府能穩定地分享增長果實（傅勇，2008）。分權為地方政府成為準市場主體提供了制度基礎，地方政府強烈的擴張沖動導致中國對市場經濟的政府主導采取非常特殊的形式，即地方政府主導型市場經濟，這種經濟模式在當代存在是合理的（何曉星，2003）。

“政治集權”和“經濟分權”的制度安排使得地方政府有了充分的動機和熱情來發展轄區經濟，不僅直接參與轄區經濟活動，甚至主導轄區經濟運行，“政府主導”這一經濟特征與中國經濟增長的現實相吻合（傅強、朱浩，2013）。何曉星（2005）認為在中國政府主導的市場經濟模式下，分權化治理中中央政府部分事權的下放必然導致地方政府主導轄區經濟發展。這就使得中國特色社會主義市場經濟體制中的地方政府與西方市場經濟體制中的地方政府有了本質區別，周業安等（2004）、史正富（2013）將其稱作“競爭型地方政府”，姚洋（2016）把泛利型組織的概念進行了拓展，提出了“泛利型政府”，不管稱呼如何，但其一個基本的特征是通過“內公外私”的產權制度安排使得地方政府成為準市場主體，參與甚至主導經濟運行。地方政府主導轄區經濟運行和相應的制度創新供給，導致地方政府處于市場化改革進程中制度變遷的“第一行動集團”，其有足夠的能力來主導轄區經濟發展（傅強、朱浩，2013）。馮新舟和何自力（2015）認為，在中國經濟增長模式中，政府與市場關系的本質是政府主導下的社會主義市場經濟，政府通過控制投資方向和投資規模主導經濟運行方向，通過加強供給管理統籌協調經濟運行結構，通過宏觀調控和微觀規制克服市場缺陷。