2　文獻(xiàn)綜述

2.1　政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)與地方政府經(jīng)濟(jì)行為選擇研究

2.1.1　政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)：財政分權(quán)化治理理論

財政分權(quán)化治理作為世界主要經(jīng)濟(jì)體財政體制改革的基本特征事實，其理論源自哈耶克（1945）信息優(yōu)勢的邏輯，即與中央政府相比，地方政府對轄區(qū)信息的了解更充分，因而在公共產(chǎn)品供給和地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)處理方面更有效率。學(xué)術(shù)理論界對于財政分權(quán)理論雖存在諸多爭議，但劃分為第一代財政分權(quán)理論和第二代財政分權(quán)理論已成為學(xué)界的一個共同認(rèn)知。

（1）第一代財政分權(quán)理論

一般認(rèn)為，財政分權(quán)理論的興起以Tiebout（1956）的《地方政府的純粹理論》為標(biāo)志，其把全國性公共產(chǎn)品需求分析拓展到地方性公共產(chǎn)品的需求分析，并把居民的跨區(qū)域流動引入分析模型，認(rèn)為居民的跨區(qū)流動導(dǎo)致了地方政府間的競爭，導(dǎo)致地方政府能夠像自由市場競爭機(jī)制一樣實現(xiàn)公共資源配置的“帕累托最優(yōu)”，這就是著名的“用腳投票”。Stilger（1957）從中央與地方信息不對稱的角度提出了最優(yōu)分權(quán)模式菜單，認(rèn)為地方政府比中央政府更接近轄區(qū)居民，因而可以對轄區(qū)居民偏好信息有更真實的認(rèn)知，而且轄區(qū)居民可以對不同公共產(chǎn)品及其不同組合進(jìn)行投票選擇，這種信息優(yōu)勢可以使地方政府供給符合轄區(qū)居民偏好的公共產(chǎn)品。另外，不同的公共產(chǎn)品可以由不同層級的政府進(jìn)行供給。Musgrave（1959）則界定了政府的資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和收入分配三種職能，并對其在中央和地方之間進(jìn)行劃分，認(rèn)為中央政府的主要職能是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，收入分配職能要以中央政府為主導(dǎo)、地方政府為補(bǔ)充，分權(quán)主要是指資源配置職能在中央和地方間的劃分，即財政資源配置職能在中央政府和地方政府之間的分工。Oates（1972）把Tiebout（1956）和Stilger（1957）等的分權(quán)思想進(jìn)一步拓展，并經(jīng)過嚴(yán)格的數(shù)理計算提出“Oates分權(quán)定理”，認(rèn)為從一定量公共產(chǎn)品供給成本來看，地方政府與中央政府并無顯著差別，但是供給效率方面地方政府比中央政府高很多。Musgrave（1983）進(jìn)一步提出了財政收入權(quán)在不同層級政府間分配的基本原則。Oates（1999）進(jìn)一步探究了聯(lián)邦主義結(jié)構(gòu)下公共財政職能在聯(lián)邦政府和地方政府之間的分配。綜上所述，第一代財政分權(quán)理論以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為基本框架，探究不同層級政府之間公共財政職能的合理配置和財政工具的分配問題。

（2）第二代財政分權(quán)理論

20世紀(jì)80年代以來，世界主要經(jīng)濟(jì)體的分權(quán)實踐推動了第二代財政分權(quán)理論的發(fā)展，主張“市場維護(hù)型的聯(lián)邦財政主義”，在分權(quán)框架中引入激勵相容和機(jī)制設(shè)計理論，結(jié)合轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的改革實踐，強(qiáng)調(diào)地方政府間的競爭，突出政治因素對政府間財政關(guān)系的影響（羅偉卿，2010；周中勝，2011）。Brennan和Buchanan（1980）基于公共選擇的理論范式，對第一代財政分權(quán)理論中關(guān)于政府官員是“公共福利守護(hù)者”的假設(shè)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為政府官員不是追求社會福利最大化，而是追求自身利益最大化。Weingast（1995）認(rèn)為美國、英國早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“市場保護(hù)型財政聯(lián)邦主義”的治理模式起了關(guān)鍵性的作用，并提出了“市場保護(hù)型財政聯(lián)邦主義”治理模式運(yùn)行的條件：地方政府對經(jīng)濟(jì)有基本的規(guī)制責(zé)任、體系中設(shè)立沒有障礙的共同市場、地方政府面臨“硬預(yù)算約束”。Qian和Weingast（1997）把制度因素和地方官員的激勵問題納入分權(quán)理論框架，認(rèn)為有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實現(xiàn)政府官員利益和居民福利間的激勵相容，形成中央政府與地方政府權(quán)責(zé)利劃分明晰、地方政府承擔(dān)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要責(zé)任的“市場維護(hù)型財政聯(lián)邦主義”，這一治理模式內(nèi)含著地方政府間的財政競爭和參與經(jīng)濟(jì)活動的理論假設(shè)。Qian和Roland（1998）的模型化分析認(rèn)為“市場維護(hù)型財政聯(lián)邦主義”能夠有效地防止預(yù)算軟約束的出現(xiàn)。Goodspeed（2002），Rodden（2006）則認(rèn)為分權(quán)化治理產(chǎn)生的財政援助問題會軟化地方政府的預(yù)算約束，因此，地方政府參與經(jīng)濟(jì)活動必須依靠自身所擁有的財政資源，而不是中央政府的轉(zhuǎn)移支付，尤其是不能依靠高風(fēng)險的預(yù)算政策，迫使中央政府對地方政府的財政困境進(jìn)行援助而獲得轉(zhuǎn)移支付。

2.1.2　中國式分權(quán)與地方政府經(jīng)濟(jì)行為選擇研究

中國式分權(quán)是在保持政治上高度集中的同時存在事實上的“財政聯(lián)邦主義”型結(jié)構(gòu)和體制，體制上集中的政治威權(quán)使得中央政府有足夠的能量來對地方政府行為進(jìn)行獎懲，導(dǎo)致地方官員不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。向地方政府的“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”把經(jīng)濟(jì)體從整體上分解為眾多具有獨(dú)立決策權(quán)的小型地方經(jīng)濟(jì)體，為地方政府和企業(yè)提供了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵，尤其是完成了地方政府層面的市場化和競爭性領(lǐng)域的民營化，創(chuàng)造了地方為經(jīng)濟(jì)增長而競爭的“激勵”條件（張軍，2005；Cai and Treisman, 2005；Liu, 2014）。“增長共識”的形成和官員晉升考核的制度安排成功解決了“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”和“政治集權(quán)”的平衡，中央政府以“GDP”為核心的政績考核所形成的政治激勵將地方政府的注意力集中到增長而不是租金上，有效的財政激勵保證了地方政府能穩(wěn)定地分享增長果實（傅勇，2008）。分權(quán)為地方政府成為準(zhǔn)市場主體提供了制度基礎(chǔ)，地方政府強(qiáng)烈的擴(kuò)張沖動導(dǎo)致中國對市場經(jīng)濟(jì)的政府主導(dǎo)采取非常特殊的形式，即地方政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)，這種經(jīng)濟(jì)模式在當(dāng)代存在是合理的（何曉星，2003）。

“政治集權(quán)”和“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的制度安排使得地方政府有了充分的動機(jī)和熱情來發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，不僅直接參與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)活動，甚至主導(dǎo)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，“政府主導(dǎo)”這一經(jīng)濟(jì)特征與中國經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實相吻合（傅強(qiáng)、朱浩，2013）。何曉星（2005）認(rèn)為在中國政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)模式下，分權(quán)化治理中中央政府部分事權(quán)的下放必然導(dǎo)致地方政府主導(dǎo)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就使得中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的地方政府與西方市場經(jīng)濟(jì)體制中的地方政府有了本質(zhì)區(qū)別，周業(yè)安等（2004）、史正富（2013）將其稱作“競爭型地方政府”，姚洋（2016）把泛利型組織的概念進(jìn)行了拓展，提出了“泛利型政府”，不管稱呼如何，但其一個基本的特征是通過“內(nèi)公外私”的產(chǎn)權(quán)制度安排使得地方政府成為準(zhǔn)市場主體，參與甚至主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。地方政府主導(dǎo)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和相應(yīng)的制度創(chuàng)新供給，導(dǎo)致地方政府處于市場化改革進(jìn)程中制度變遷的“第一行動集團(tuán)”，其有足夠的能力來主導(dǎo)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（傅強(qiáng)、朱浩，2013）。馮新舟和何自力（2015）認(rèn)為，在中國經(jīng)濟(jì)增長模式中，政府與市場關(guān)系的本質(zhì)是政府主導(dǎo)下的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，政府通過控制投資方向和投資規(guī)模主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方向，通過加強(qiáng)供給管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)，通過宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制克服市場缺陷。