關(guān)于加快推進(jìn)山東省污水治理工作的調(diào)研報(bào)告

山東省生態(tài)環(huán)境廳

按照《新時(shí)期山東省統(tǒng)籌治水思路布局研究調(diào)研方案》，山東省環(huán)保廳會(huì)同省住建廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳等部門組成專題調(diào)研組，通過(guò)赴浙江和江蘇兩省考察、與部分市座談交流等方式，就山東省污水治理進(jìn)行了深入調(diào)查研究，摸清了基本情況，分析了存在的問題，提出了對(duì)策建議。

一、山東省污水排放及治理基本情況

山東省是水資源嚴(yán)重短缺省份，人均、畝均水資源總量分別不足全國(guó)平均量的1/6、1/7，與世界上最缺水的以色列相當(dāng)。作為人口、農(nóng)業(yè)、工業(yè)大省，山東省人口密度高、農(nóng)業(yè)規(guī)模大、重化工企業(yè)聚集，2017年山東省工業(yè)、生活污水排放量分別為14.6億噸和35.4億噸。除沂沭泗等少數(shù)豐水河流外，多數(shù)河流流淌的是污水廠、企業(yè)處理后的再生水，嚴(yán)重制約了山東省水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，山東省水環(huán)境總體經(jīng)歷了三個(gè)階段：1983—1989年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水環(huán)境質(zhì)量急劇惡化；1990—2002年，流域治污呈現(xiàn)拉鋸狀態(tài)，水環(huán)境質(zhì)量上下波動(dòng)；2003年以來(lái)，各級(jí)各部門不斷加大水污染防治工作力度，省控重點(diǎn)河流全部恢復(fù)魚類生長(zhǎng)，山東省水環(huán)境質(zhì)量已連續(xù)15年持續(xù)改善。

二、存在的主要問題

長(zhǎng)期以來(lái)，山東省水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞等問題交織，不合理開發(fā)利用以及污染物排放量大等問題未得到根本性解決，水污染防治成果相對(duì)脆弱、亟待穩(wěn)固。

（一）系統(tǒng)污水治理思路沒有形成

污水治理涉及上下游、左右岸、干支流，涉及取水、用水、治污多個(gè)環(huán)節(jié)，需要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)、久久為功方能長(zhǎng)治長(zhǎng)清。目前，山東省在水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等方面各自為政，沒有樹立山水林田湖草系統(tǒng)治理的整體系統(tǒng)觀，沒有有效形成源頭節(jié)水、過(guò)程治污、末端回用的全過(guò)程水污染防治體系，沒有建立職責(zé)清晰、運(yùn)行高效、獨(dú)立權(quán)威的治水機(jī)制，“九龍治水”問題較為嚴(yán)重。

（二）水資源利用方式不夠合理

山東省以全國(guó)1.6%的土地和1.1%的水資源量，承載了全國(guó)7.2%的人口和9.0%的GDP。但一些地方對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)仍顯不足，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面依然存在大水漫灌、“長(zhǎng)流水”等浪費(fèi)現(xiàn)象；很多地方對(duì)河道層層攔蓄、砌石護(hù)岸，幾乎斷絕了河道生態(tài)基流，破壞了水體自凈能力；山東省城鎮(zhèn)污水處理廠處理后的再生水總量為45.30億噸，其中僅有10.92億噸得到利用，個(gè)別城市回用率甚至不到10%，達(dá)標(biāo)的再生水白白流失。

（三）工業(yè)結(jié)構(gòu)性問題突出

山東省傳統(tǒng)涉水產(chǎn)業(yè)占比約70%，高耗水的重化工業(yè)又占到了其中的70%，偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致COD、氨氮等污染物排放總量多年居全國(guó)第1位和第2位?；?、印染等7個(gè)主要行業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)工藝使用率不高，在產(chǎn)值僅占山東省工業(yè)總產(chǎn)值38%的情況下，COD、氨氮排放量卻占到山東省的72%和78%，導(dǎo)致山東省與廣東、江蘇、浙江等省份相比，單位國(guó)土面積COD排放強(qiáng)度高出10%以上。

（四）城鎮(zhèn)生活污水處理短板突出

山東省城市（含縣城）污水管網(wǎng)缺口超過(guò)2萬(wàn)千米，個(gè)別地區(qū)污水未經(jīng)收集直接排放，部分已建成的管網(wǎng)也因老舊、破損或安裝不規(guī)范等導(dǎo)致污水長(zhǎng)期外溢。雨污分流制排水系統(tǒng)改造整體進(jìn)展緩慢，初期雨水收集處理設(shè)施配套率低，部分地區(qū)現(xiàn)有分流制系統(tǒng)實(shí)際已退化為“混流制”，一旦發(fā)生降雨就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重溢流。根據(jù)山東省城鎮(zhèn)人口估算，每年約4.8億噸生活污水未經(jīng)處理直排。

（五）農(nóng)業(yè)污水處理問題突出

山東省農(nóng)藥、化肥使用量均居全國(guó)前列，但主要糧食作物、主要農(nóng)作物的化肥和農(nóng)藥利用率僅為35%和43%，大量化肥、農(nóng)藥在汛期隨農(nóng)田退水直接進(jìn)入河道，造成河流中氮、磷污染物濃度升高，湖庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)加重。山東省尚有2000余家規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)未配建糞污處理設(shè)施，部分已建設(shè)施不能達(dá)標(biāo)排放。山東省海水養(yǎng)殖污染底數(shù)不清，已排查出的187個(gè)養(yǎng)殖排水口尚未納入監(jiān)管范圍。

（六）特種水處理問題亟待解決

山東省垃圾分類率低，垃圾滲濾液產(chǎn)生量大，但部分垃圾填埋廠未配套建設(shè)處理設(shè)施或能力不足，山東省尚有180多萬(wàn)噸垃圾滲濾液未得到處理，由于滲濾液污染物濃度極高，一旦處置不當(dāng)、滲漏甚至不法企業(yè)偷排偷放就易引發(fā)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)污水處理廠“重水輕泥”問題突出，20%以上的污泥未經(jīng)無(wú)害化處置或隨意堆放，威脅土壤及地下水環(huán)境安全。

三、加快推進(jìn)污水治理工作的對(duì)策建議

全面學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，堅(jiān)持污染減排和生態(tài)擴(kuò)容兩手發(fā)力，健全“治用保”流域治污體系，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的污水治理長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)水資源保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)

一是健全水資源統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制。以納污、生態(tài)、防洪、發(fā)電、航運(yùn)、灌溉等功能協(xié)調(diào)為準(zhǔn)則，明確各地河湖生態(tài)補(bǔ)水指標(biāo)，并納入水資源調(diào)度方案。制定各級(jí)閘壩聯(lián)合調(diào)度實(shí)施方案，合理安排閘壩下泄水量和泄流時(shí)段。二是健全再生水循環(huán)利用體系。組織制定實(shí)施各地再生水利用規(guī)劃，原則上城鎮(zhèn)污水處理廠尾水都應(yīng)采取綜合方式進(jìn)行再利用，煤炭礦區(qū)的補(bǔ)充用水、周邊地區(qū)生產(chǎn)和生態(tài)用水應(yīng)優(yōu)先使用礦井水；督促高耗水企業(yè)逐年提升廢水深度處理回用水平，減少新鮮水使用。三是健全人工濕地建設(shè)維護(hù)機(jī)制。研究制定人工濕地水質(zhì)凈化工程建設(shè)運(yùn)行管理規(guī)范，明確運(yùn)管職責(zé)歸屬及資金籌措來(lái)源，在不違反相關(guān)紅線管理的基礎(chǔ)上，制定用于濕地建設(shè)的土地管理政策，解決人工濕地建管困局。

（二）深入實(shí)施工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染治理

以實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程為契機(jī)，加快推動(dòng)水環(huán)境治理從末端治理向源頭控制轉(zhuǎn)變。一是落實(shí)企業(yè)治污主體責(zé)任。以許可證形式確定企業(yè)污染物排放種類、濃度、總量要求，督促企業(yè)按照發(fā)證內(nèi)容落實(shí)污染物治理措施及環(huán)境管理要求、了解并履行治污主體責(zé)任，從“要我守法”到“我要守法”。二是持續(xù)削減污染物排放總量。針對(duì)化工、鋼鐵、煉油等高污染、高耗能企業(yè)，綜合運(yùn)用法治化、市場(chǎng)化手段推動(dòng)開展專項(xiàng)整治、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)整改困難、無(wú)望達(dá)標(biāo)的堅(jiān)決限期淘汰。三是加強(qiáng)工業(yè)集聚區(qū)污染防治。新建、升級(jí)工業(yè)集聚區(qū)要同步建設(shè)獨(dú)立的工業(yè)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，并針對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)污水排放特點(diǎn)科學(xué)選擇污水處理工藝，確保達(dá)到規(guī)劃處理效率和排放標(biāo)準(zhǔn)。四是全方位加強(qiáng)企業(yè)排水監(jiān)管。重點(diǎn)企業(yè)一律安裝總氮、總磷等自動(dòng)在線監(jiān)控設(shè)施并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。鼓勵(lì)開展園區(qū)“一企一管”改造或在管網(wǎng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)安裝自動(dòng)監(jiān)控及攝像頭等設(shè)備，確保來(lái)水超標(biāo)時(shí)能夠第一時(shí)間鎖定來(lái)源、依法處理。

（三）狠抓城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)和處理設(shè)施建設(shè)

一是不斷提升城市生活污水收集系統(tǒng)建設(shè)水平。全面排查城市（含縣城）建成區(qū)污水管網(wǎng)覆蓋盲區(qū)，結(jié)合道路建設(shè)及棚戶區(qū)、老舊小區(qū)改造等工程完善城市污水管網(wǎng)；推動(dòng)城市排水系統(tǒng)雨污分流改造，適用合流制或不具備雨污分流改造條件的地區(qū)應(yīng)增大截流倍數(shù)、增建調(diào)蓄設(shè)施，減少污水溢流次數(shù)和溢流量。二是持續(xù)升級(jí)改造現(xiàn)有城市污水處理設(shè)施。對(duì)雨季溢流頻率高的污水處理廠加快實(shí)施增容擴(kuò)建。對(duì)出水不能穩(wěn)定達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)的全部進(jìn)行升級(jí)改造。合理布局或搬遷污水處理設(shè)施，原則設(shè)置在河流上游，以便于處理后的尾水作為生態(tài)補(bǔ)水來(lái)源。三是逐步修復(fù)城市水體生態(tài)功能。對(duì)污染底泥實(shí)施清淤疏浚，消除城市水體內(nèi)源污染影響，清理后的底泥應(yīng)進(jìn)行妥善處理，防止造成二次污染；已消除黑臭的水體應(yīng)逐步開展生態(tài)修復(fù)，提升河道自凈能力，努力實(shí)現(xiàn)“清水綠岸，魚翔淺底”。

（四）狠抓農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治

一是推動(dòng)城鄉(xiāng)生活污水處理一體化發(fā)展。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)，臨近城市或縣城的鎮(zhèn)、村，原則上應(yīng)將生活污水就近接入城市污水處理廠進(jìn)行處理；距城市較遠(yuǎn)的建制鎮(zhèn)、新型農(nóng)村集中社區(qū)應(yīng)盡快配套建設(shè)小型污水處理設(shè)施，并針對(duì)零星分布的村戶探索采取半集中式/分散式等綜合模式處理生活污水。二是循環(huán)利用農(nóng)業(yè)有機(jī)廢棄物。持續(xù)減少農(nóng)藥化肥使用量，逐步推廣有機(jī)肥、測(cè)土配肥。編制規(guī)模化以下畜禽養(yǎng)殖污染防治工作方案，落實(shí)散養(yǎng)密集區(qū)養(yǎng)殖戶雨污分流及污水集中收集處理要求，推動(dòng)建立政府組織、企業(yè)牽頭、農(nóng)戶參與的農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖廢棄物收集、轉(zhuǎn)化、利用三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系。三是攔截削減農(nóng)業(yè)面源污水。要充分利用現(xiàn)有溝、塘、窖等配置水生植物群落、格柵和透水壩，建設(shè)生態(tài)溝渠、植物隔離條帶、污水凈化塘、地表徑流集蓄池等設(shè)施，凈化農(nóng)田排水，減少農(nóng)田氮磷流失和不當(dāng)排放。

（五）下氣力解決特種水問題

一是集中開展垃圾滲濾液專項(xiàng)整治。出臺(tái)鼓勵(lì)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的政策措施，“十三五”期間，16個(gè)市建成區(qū)至少建成一座垃圾焚燒發(fā)電廠。加快填埋場(chǎng)滲濾液處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度，盡早實(shí)現(xiàn)滲濾液全部無(wú)害化處理。二是加快解決高鹽、高氟水問題。嚴(yán)格控制南四湖周邊及魯北部分地區(qū)地下水超采，2020年底前，將南四湖區(qū)域淺層地下水超采量全部壓減，減少地下水中高濃度硫酸鹽、氟化物進(jìn)入地表水，優(yōu)化南水北調(diào)沿線供水結(jié)構(gòu)。增加硫酸鹽、氟化物作為水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的控制因子，倒逼企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。三是加強(qiáng)污水處理廠污泥規(guī)范化處理處置。編制實(shí)施山東省污水處理廠污泥集中處理處置規(guī)劃，研究制定污泥處理處置的相關(guān)收費(fèi)和鼓勵(lì)性政策，并將污泥處理處置費(fèi)逐步納入污水處理成本。加快推進(jìn)污泥處置特許經(jīng)營(yíng)工作，對(duì)污泥循環(huán)利用項(xiàng)目積極給予政策性扶持。

（六）強(qiáng)化政策制度創(chuàng)新

一是健全價(jià)格稅費(fèi)政策。逐步調(diào)整水價(jià)，引導(dǎo)各地調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，更多使用外來(lái)水、地表水，少用地下水。合理提高城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)，在具備污水處理?xiàng)l件的建制鎮(zhèn)全面建立污水處理收費(fèi)制度，適當(dāng)探索垃圾、污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度，完善污水處理企業(yè)用電支持政策。二是實(shí)施水環(huán)境獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)補(bǔ)償”和“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，盡快建立覆蓋山東省、統(tǒng)一規(guī)范的水環(huán)境獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，在跨設(shè)區(qū)市的水源地開展橫向生態(tài)補(bǔ)償，水質(zhì)情況和補(bǔ)償結(jié)果向社會(huì)公開。四是建立水環(huán)境質(zhì)量排名機(jī)制。制定出臺(tái)山東省水環(huán)境質(zhì)量排名辦法，定期發(fā)布水環(huán)境質(zhì)量排名，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方加強(qiáng)污水治理的積極性。五是培育規(guī)范水污染治理市場(chǎng)。針對(duì)水環(huán)境治理瓶頸性難題開展科技攻關(guān)，形成源頭預(yù)防、末端治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成套技術(shù)和裝備。充分發(fā)揮國(guó)有資本的引導(dǎo)作用，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展一批水污染治理骨干企業(yè)。

（調(diào)研組：王安德、鞠振平、吳興魯、郭琦、高偉、劉時(shí)、管旭）