關于“三線一單”工作開展情況的調研報告

山東省生態環境廳

為做好山東省“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線以及環境準入負面清單”（以下簡稱“三線一單”）劃定工作，山東省生態環境廳組織相關處室、單位，赴連云港、濟南等進行實地調研，形成了以下報告。

一、開展“三線一單”劃定工作的重要意義

（一）“三線一單”是落實國土空間管控要求的重要抓手

劃定“三線一單”，以改善生態環境質量為核心，對區域生態空間生態環境基礎狀況與功能屬性進行系統評價，將生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的要求，落實到具體的環境管控單元，構建環境分區管控體系，逐步實現區域發展與資源環境承載能力相適應。

（二）“三線一單”是推進高質量發展的重要手段

劃定了區域空間“三線一單”，將生態保護的規矩立在前面，以“三線”優化空間利用格局和開發強度，用“一單”規范開發行為，控制和約束不尊重自然規律的盲目開發行為，有利于推動形成節約資源和保護環境的空間布局、產業結構、生產方式，推進高質量發展。

（三）“三線一單”是提升環境管理系統化、精細化的重要基礎

將環境管理要求綜合細化到具體管控單元，實施分區、分類管控，以環境質量目標倒逼污染物排放控制，有利于生態環境管理轉型，提高生態環境保護系統化、科學化、精細化和信息化水平。

二、“三線一單”劃定工作試點地區的主要做法

生態環境部確定河北省承德市、內蒙古鄂爾多斯市、江蘇省連云港市和山東省濟南市等4個市開展“三線一單”試點工作。此次我們到濟南和連云港兩地進行了實地調研。

（一）連云港市“三線一單”工作的主要做法

2015年7月，原環境保護部將連云港市列為戰略環境評價試點，連云港成為全國首個開展戰略環評的地級市。2018年2月底，連云港戰略環評“三線一單”制度體系編制完成，成果集中體現在“一張底圖、四項制度、一個平臺”，成為全國首個完成該項制度體系的地級市。

1．明確“一張底圖”

連云港市基于生態功能、環境質量、環境風險和人居安全，以生態環境基本要素和鄉鎮街道為基礎，將全市域劃分為22類284個基本空間控制單元。將空間控制單元和底圖疊加嵌套成為高精度、矢量化生態環境管理底圖。

2．建立“四項制度”

以環境質量改善為目標，明確連云港市生態環境質量的“底板”和資源開發的“天花板”，提出精細化的環境準入和管控要求，作為全市產業發展、項目準入和環境管理等的基本要求。出臺了《連云港市資源利用上線管理辦法（試行）》《連云港市環境質量底線管理辦法（試行）》《連云港市化工產業建設項目準入要求和負面清單（2017年本）》《連云港市基于空間控制單元的環境準入制度及負面清單管理辦法（試行）》4項制度。

3．實現“一個平臺”

連云港市充分利用戰略環評成果，將“三線一單”管理制度與環保日常工作緊密結合，開發建設了“連云港環保大數據綜合管理平臺”，著力解決當前最突出的環境問題，實現建設項目智能審批、環境質量動態校核和實時監控。將不同的數據資源均納入大數據中心，將分散在各個“信息孤島”中的有效信息進行匯總整理，實現環境業務信息的高效集成、共享互通和有效控制。

（二）濟南市“三線一單”工作的主要做法

濟南市與生態環境部環境規劃院技術專家團隊合作，于2017年6月完成了“三線一單”研究成果大綱編制。2018年1月5日，濟南市組織召開了“三線一單”階段性成果專家評審會，專家組對當前成果給予了充分肯定。

1．劃定生態保護紅線，明確生態空間

開展了濟南市區域生態評價，劃定了生態保護紅線。提出了構建濟南市“一屏、一帶、多廊、多點”的生態安全格局思路，將南部山區、泉水補給區、通風廊道、清水通道、重要山體、黃河濕地等劃定為生態空間，實施限制性保護，占全市總面積的21.82%。

2．確立環境質量底線，測算污染物允許排放量

按照2020年、2035年兩個階段，確定大氣、水、土壤環境質量底線目標。建立環境空間管控體系，劃定大氣環境優先保護區和重點管控區、水環境優先保護區土壤環境優先保護區等。

3．劃定資源利用上線，明確管控要求

以水環境質量維護為目標，銜接水資源管理制度，確定了濟南市33條重點河流的生態需水量。結合泉水保護要求，劃定了水資源限制開發重點區。銜接濟南市土地資源開發總量與強度要求，從保障土壤安全利用的角度，初步劃定土地資源利用上線。

4．統籌分區管控要求，建立環境準入負面清單

以鄉鎮（街辦）、工業園區等管理單元為基礎，將各類管控分區與街鎮行政邊界相疊加，形成基于街鎮、工業園區、控制單元或重點地塊的各要素環境準入負面清單。

5．依托智慧環保建設，建設應用平臺和數據庫

濟南市針對“三線一單”應用，正全力打造兩個專題平臺和一個基礎數據庫，即“三線一單”基礎應用平臺、環評智能審批平臺和企業（建設項目）全生命周期管理數據庫，并實現三者的有機銜接。

三、山東省內外“三線一單”試點工作啟示

“他山之石，可以攻玉。”省內外“三線一單”工作主要做法情況帶給我們如下啟示：

（一）領導高度重視

連云港、濟南市“三線一單”編制工作之所以能夠快速推進并取得成效，市委、市政府的高度重視起到了非常重要的作用。連云港市成立了試點工作領導小組，組長由連云港市市長、環保部環評司司長共同擔任，副組長由連云港市常務副市長、江蘇省環保廳副廳長擔任，成員由各區、縣和市有關部門主要負責同志組成。濟南市也加強組織領導，成立了常務副市長為組長的工作領導小組，統籌部署推動工作開展，在“三線一單”編制過程中發揮了高效的綜合協調、共同指導作用。

（二）部門齊抓共管

“三線一單”是一項跨部門系統性工作，前期對空間基礎數據資料共享多、要求高，組織協調難度大，后期體現“多規合一”，成果落地對接多。濟南市在“三線一單”編制過程中，實現了發改委、環保、規劃等23個部門和各縣（區）的協調聯動、共同推進。連云港市建立了多部門合作的工作機制，市政府多次召開聯席會議，研究討論制定中存在的各種問題。“三線一單”相關文件均是以市政府名義印發，由市級各部門高效互動、共同落實。

（三）堅持高站位、前瞻性

“三線一單”站在宏觀角度，既要切實體現經濟社會發展需要，又要充分考慮未來生態環境質量持續改善的要求，落實到各個環境管控單元，實現區域經濟規模、結構、布局與資源環境承載能力相匹配，有效避讓、保護敏感、脆弱、生態地位重要的國土空間。連云港市劃定環境質量底線時包含了2020年和2030年的大氣、水環境質量底線目標，濟南市展望至2035年。

（四）確保實用性

“三線一單”編制完成后，要同步出臺應用的制度，由多部門共同執行，齊抓共管，才能保證實效。連云港市通過生態環境管理底圖，有效參與到“多規合一”工作中，真正發揮了生態保護紅線對于國土空間開發的底線作用。將基于高精度生態保護紅線信息化管理系統和基本控制單元劃分的生態環境管理底圖，作為全市各類規劃“多規合一”等工作的底圖和重要參考依據，確保環境管控單元措施精準有效。連云港石化基地、徐圩港區規劃及規劃環評將生態保護紅線作為重要基礎，石化基地面積由原規劃面積84平方千米壓縮為62.61平方千米；徐圩港區規劃取消了原規劃中的埒子河口預留岸線、七港池岸線和內河轉運區，增加了生態綠地。

四、山東省推進“三線一單”劃定工作的措施建議

（一）加強統籌協調

在山東省生態環境保護委員會下，設立由省政府領導主持，環保、發改、工信、國土、住建、水利等相關部門參加的區域空間生態環境評價工作暨“三線一單”劃定聯席會議，指導“三線一單”劃定工作，協調部門“多規合一”，與資源環境承載能力評價等工作相結合，避免工作“兩張皮”。聯席會議下設“三線一單”劃定工作組和技術組。工作組由省相關部門組成，負責綜合協調；技術組由省環境評審中心牽頭，省環境規劃院、省土地調查規劃院、省城鄉規劃設計研究院等研究機構共同作為技術支撐機構，聯合國家技術單位，開展設區市“三線一單”編制工作。各市政府參照省里的做法成立協調機構，切實加強統籌協調。

（二）明確工作程序

按照先“三線”后“一單”的順序劃定“三線一單”。省級技術組借鑒試點地區經驗，結合山東省實際，明確山東省生態環境類別，分別提出管控要求，科學選取模型，測算山東省大氣、水、土壤環境質量底線容量和資源利用上線容量。各設區市以所轄行政區域為單位，在科學評價的基礎上，劃定“三線”，明確不同的生態環境功能類別的邊界，報省級技術支撐機構審核。在此基礎上，由設區市政府組織以鄉鎮或園區行政區劃為基本控制單位，制定環境準入負面清單，報省政府審批。

（三）運用成果制定配套措施

縣級及以上地方政府及其有關部門以“三線一單”為基礎調整或制定國民經濟和社會發展規劃、區域建設開發利用、產業發展規劃、空間規劃；優化產業結構、能源結構、交通運輸結構、城市空間布局結構、土地利用結構。發改委、經信等部門根據不同生態環境類別分別制定產業準入門檻和負面清單，并將負面清單政策的要求融入山東省產業政策充分對接。國土、住建等部門應根據將“三線一單”的相關底圖與國土規劃、城鄉規劃底圖對接，通過“多規合一”，實現一張圖管控。環保部門以“三線一單”劃定成果為基礎開展規劃環境影響評價。

（四）建立監管平臺

運用大數據、云計算等技術手段，將“三線一單”內容融入山東省環保綜合管理平臺，劃好“框子”，指導各地實施“四減四增”工作。實現建設項目環評線上審批和企業全生命周期監管。對于滿足“三線一單”剛性要求的新建項目，開展“綠色發展水平評估”，讓管理者在項目比較和選擇過程中有更為科學的依據，并可以提出總量分配和布局優化建議，為各級政府及相關部門決策、審批、考核服務。以該管理平臺為基礎，制作面向社會開放的簡化系統，供企業、公眾投資決策參考。

（調研組：王安德、葛為硯、范立俍、張高生、謝剛、張亞寧、吳興魯、張亞峰）