關于赴蘇浙粵學習調研情況的報告

山東省財政廳

根據山東省委、省政府部署要求，5月29日至6月8日，山東省財政廳組成3個調研組，分赴江蘇、浙江、廣東學習調研，并深入南京、蘇州、徐州、杭州、嘉興、湖州、廣州、深圳、東莞等9個市實地調研。盡管調研時間有限，但調研組對三省開放的思路、創新的舉措、發展的成就都深感震撼。大家普遍反映，通過學習調研，既開闊了思維眼界，也找到了差距所在，明晰了對標方向，都有一種等不起的緊迫感、慢不得的危機感、坐不住的責任感。調研歸來，3個調研組均精心撰寫了調研報告，在此基礎上我們又系統梳理、匯總提煉，形成了調研總報告。現將有關情況報告如下：

一、向蘇浙粵三省學什么

蘇、浙、粵三省是沿海經濟發達省份，很多工作走在全國前列。調研過程中，感到三省的很多好經驗、好做法值得我們學習借鑒。比較突出的有以下幾個方面：

第一，推進發展韌勁足、力度大。例如，廣東省近年來咬定高質量發展不放松，圍繞建設現代化經濟體系，密集推出“實體經濟十條”“外資十條”，其中包含一攬子含金量高的財政政策，從經濟活力、市場創新、體制機制等方面大力支持產業振興發展。2018年還將推出支持大型制造業企業建設單位租賃房等政策，再推“金融十條”，堅定不移支持實體經濟做大做強做優。江蘇省緊盯產業發展新動態新方向，圍繞推進供給側結構性改革和貫徹實施《中國制造2025》及江蘇行動綱要，提出加快建設“一中心、一基地”（即建設具有全球影響力的產業科技創新中心和具有國際競爭力的先進制造業基地），相繼出臺科技創新40條、金融支持制造業20條、降成本32條、富民33條、人才26條等，拿出一系列包括財稅政策在內的含金量較高的政策措施，持續培育壯大新產業，形成了新的經濟增長點。浙江省多年來堅持壯大實體經濟不動搖，研究出臺振興實體經濟（傳統產業改造）財政專項激勵政策，2017—2019年省財政連續三年每年統籌安排部分資金，擇優選擇18個工業大縣實施振興實體經濟（傳統產業改造）專項激勵；從2015年起建立高新技術產業地方稅收增量返還獎勵政策，2017—2018年按增值稅（地方部分）當年增收額5%的比例獎勵市縣，推動地方加快形成有利于實體經濟振興發展的體制機制環境。

第二，優化環境招數多、措施實。三省都結合“放管服”改革，不斷創新政策服務，優化營商環境，做到“放得到位、管得精細、服得貼心”，激發創業創新活力。在優化政務服務環境方面，江蘇省堅持“能簡則簡、能快則快、能集中則集中、能不見面就不見面”原則，大力推進“放管服”改革，省委、省政府明確要求各級政府甘當“店小二”，著力推動形成環節最少、成本最低、機制最活、效率最高、服務最優的行政服務體系。浙江省大力推動“最多跑一次”改革，全面推行“一窗受理、集成服務、一證通辦”。省級“最多跑一次”事項達到665項，設區市本級平均755項，縣（市、區）平均656項，全省“最多跑一次”實現率達到87.9%，辦事群眾滿意率達到94.7%。在優化融資環境方面，江蘇省財政不僅直接出資10億元，合并整合部分市級城商行，支持組建了江蘇銀行，而且創新政銀合作融資方式，推出科技貸款資金池、“小微創業貸”“蘇科貸”“蘇微貸”“人才貸”等一系列產品，著力解決企業融資難問題。廣東省為企業股份制改造和掛牌上市積極創造良好環境，不僅專門給予財政獎勵，還幫助協調股份制改造過程中的土地使用、產權界定等問題，支持方式也注重靶向性、精準度。在優化創新創業環境方面，浙江省集中財力支持之江實驗室、杭州城西科創大走廊、產業創新服務綜合體等建設，著力打造創新發展的大載體、大平臺；通過設立基金、財政獎補等方式，支持打造夢想小鎮、基金小鎮、智能制造小鎮等，凝聚形成了一支以“阿里系、浙大系、海歸系、浙商系”為代表的創業隊伍。嘉興市累計安排20億元建設科技創新孵化器，無償提供給清華長三角研究院使用，有效聚集了高端人才、技術、資本等優質要素。在優化基礎設施環境方面，廣東省以粵港澳大灣區建設為重點，設立規模5500億元的基礎設施投資基金，推動2017年全省基礎設施投資比上年增長24.3%，創2010年以來最高增速。廣州南沙自貿片區則將固定資產包裝成重大融資平臺，撬動中國交通建設等央企進行融資共建，有力保障了基礎設施的快速建設。深圳前海自貿片區明確1/3空間面向港企出讓，積極引入港企參與基礎設施建設。

第三，機制創新政策活、效果好。三省在政策、機制等方面都敢于打破常規，突破束縛限制，以“敢闖”的精神走出一條改革創新之路。例如，注重變“財政投入”為“財金互動”。廣東省探索投貸聯動模式，鼓勵粵財投資控股、粵科金融集團等聯合社會資本，試點設立科技股權基金，采取以貸引投的方式，引導銀行金融機構積極開展科技股權質押貸款業務。同時，積極運用政策性基金、股權投資、PPP、風險補償、貸款貼息等方式，發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用。注重變“特惠制”為“普惠制”。江蘇省圍繞高新技術產業發展，研究改進省級財政科技專項管理政策，取消了項目申報制，改按稅務部門提供的企業研發投入情況，直接給予5%~10%的普惠性財政補助，2017年受益企業達6300多家。注重變“大水漫灌”為“精準調控”。浙江省科學把握不同區域、產業、企業差異和特點，區別對待、分類施策、靶向激勵。例如，從1995年起建立收入激勵獎補政策，對麗水等29個生態功能市縣和海島市縣，實行省級激勵補助與其第三產業地方稅收增幅掛鉤，對杭州等30個發達市縣，實行省激勵補助與其地方稅收增幅掛鉤，鼓勵各地因地制宜發展。注重變“規模擴張”為“集約高效”。浙江省立足土地資源緊缺的現實，著力在提高畝產效益上做文章，在全國首創畝均稅收制度，2018年初又出臺《關于深化“畝均論英雄”改革的指導意見》，以“畝產效益”為核心，對企業、市縣、行業開展綜合評價，并依據評價結果，對企業在用地、用電、用水、用氣、排污以及財政扶持政策等方面實施分檔差別化政策。注重變“信息孤島”為“信息共享”。江蘇省整合各部門資源，建立了涉企資金管理信息系統，對所有申報項目的信息進行歷史追溯和比對驗證，有效解決了虛假申報、重復享受補助等“老大難”問題。蘇州市圍繞加強稅源管控建立稅收保障機制，實現了65個單位的涉稅信息共享，在有效解決稅收跑冒滴漏的同時，有力維護了公平的稅收環境，2017年借助該平臺新增稅收約100億元。注重變“財政包攬”為“購買服務”。江蘇省徐州市在公共服務管理上引進“市場化”運作模式，對園林綠化、市政保潔等公益事業，全面實行公開招標，變養人辦事為購買服務，公共服務質量明顯提升。廣東省在支持發展新型研發機構過程中，打破財政大包大攬的做法，將69家省屬科研機構推向市場，整合“政產學研資介”力量開展協同創新，截至2017年底，全省累計培育新型研發機構219家。

第四，財稅改革步子大、紅利多。三省都注重在深化財稅改革上出硬招、拿實招，對推動經濟社會發展起到了重大作用。一是調體制。江蘇省2017年順應“營改增”要求，實施了新一輪財政體制調整，省級在簡化體制的基礎上通過下放金融業增值稅，參與個人所得稅分成，對增值稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、耕地占用稅和罰沒收入省級統一集中增量20%等改革措施，在增強省級調控能力的同時，引導地方提高收入質量，促進經濟轉型升級。廣東省把增強省級調控能力作為深化財政體制改革的重要一環，將省級與市縣營業稅、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅分享比例由“四六”調整為“五五”。2017年，廣東省省級可用財力達1973.2億元，是山東省省級財力的3倍多；占全省財力的比重達到15.9%，比山東省高7.7個百分點。二是放權力。浙江省正確處理政府與市場的關系，省級堅持做到“兩個一般不”，即一般不再直接向企業分配和撥付資金、一般不再直接審批和分配市縣具體項目，而是將具體項目安排、資金二次分配等權力下放市縣，充分調動市縣政府的主觀能動性，激勵市縣探索出適合基層、體現特色的發展模式。廣東省實施了省級預算編制執行監督管理改革，財政部門將預算管理重心從全流程預算管控向預算編制和監管“兩頭”轉變，省財政廳不直接參與預算執行中的具體項目審批等事務，強化了部門預算執行的主體責任。蘇州市在部門預算管理上探索實行“封套式管理”，將資金管理權限大幅下放部門，注重發揮部門理財主體的作用，調動了部門加強管理、節減支出、提高績效的積極性。三是提績效。江蘇省研究出臺《省級預算績效評價管理規程》，對專項資金進行全過程績效管理，大大提高了資金使用效益。浙江省提出“以績效論英雄”的口號，評價結果納入省政府對各部門的目標責任制考核范圍，并與干部職工的獎金掛鉤。強化績效管理結果應用，2018年預算安排中，省級對7個績效抽評結果為“差”或“一般”的項目不再安排預算，績效評價的“威懾”作用得到有效發揮。

除了以上幾點，蘇浙粵三省還分別結合自身實際，在創新財政政策和體制機制、推動經濟高質量發展方面走出了特色之路：

（一）江蘇省的特色做法

調研組成員普遍反映，對江蘇省近年來的發展變化感到震撼，可以用三個“超出想象”來形容，即魯蘇兩省差距之大超出想象、江蘇制造業之強超出想象、蘇北發展之快超出想象。概括江蘇發展的亮點和特色，主要是“三個注重”：

一是注重區域協調發展。江蘇省十分重視南北經濟協調發展，2005年就作出支持南北掛鉤、共建蘇北開發區的決策，讓蘇南10個縣（市、區）在蘇北跨區域掛鉤共建10個開發區，鼓勵蘇南重大產業轉移項目落戶蘇北。同時，注重通過蘇南蘇北干部交流的方式來推動區域協調發展。據了解，目前蘇北各市縣黨政班子中，蘇南干部已占到一半以上。徐州市作為蘇北地區較大的地級市，近10年來的書記、市長均來自蘇南（昆山、江陰），他們的先進理念給當地帶來觀念的大更新、作風的大轉變，有力推動了產業的大發展、經濟的大跨越。2006—2017年，徐州市GDP從1429億元（與山東省濟寧市、臨沂市相當），增加到6606億元（分別超出濟寧市1955億元、臨沂市2261億元），11年增長了3.6倍，其作為淮海地區中心城市的地位已初步形成。

二是注重制造業引領。江蘇省堅持把制造業作為經濟發展的主導產業，專門制定出臺企業制造裝備升級、互聯網化提升2個計劃，編發“十三五”28項總體規劃、專題規劃和行業規劃，制定15個重點領域技術創新路線圖，發布8大工程3年實施方案，形成了較為完善的制造強省建設規劃體系。全省上下圍繞打造“具有國際競爭力的先進制造業基地”這一目標，一以貫之謀思路、找對策、抓落實，一張藍圖繪到底，促進了江蘇制造業的長期繁榮發展，制造業增加值已連續8年保持全國第一。2017年，江蘇省制造業總產值超過16萬億元，約占全國的1/8，比排在第2位的山東省（約14.1萬億）多2萬億元。2016年，江蘇省制造業實現地方稅收1550億元，比山東省（903億元）多647億元。

三是注重分類施策。江蘇省在財稅政策設計上，注意區別引導、分類施策，有力推動了經濟高質量發展。例如，江蘇省選擇蘇州市開展差別化城鎮土地使用稅政策試點，按照“畝產論英雄”的發展理念，用畝均稅收、畝均銷售收入等6項指標和企業研發投入、商標等綜合素質加分項，將企業分為優先發展（A類）、支持發展（B類）、提升發展（C類）、限制發展（D類）四大類，對占用一級土地的A類企業執行2.5元/平方米的稅額標準，對B類企業執行4元/平方米的稅額標準，C類和D類企業不享受優惠政策，最高執行18元/平方米的稅額標準，充分發揮了財稅政策對經濟發展的引導作用，促進了土地資源集約利用和產業轉型升級。

（二）浙江省的特色做法

10多年以來，浙江省各級發揚“功成不必在我”的精神和“功成必定有我”的擔當，一以貫之實施“八八戰略”，鍥而不舍、持續發力，趟出了一條特色鮮明、富有活力的改革發展之路。概括起來，主要是“四個堅持”：

一是堅持綠色發展導向。作為“兩山”理念的誕生地，浙江省自2005年起就堅決踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，在全國首創生態環保財力轉移支付制度。隨后十幾年，不斷豐富和完善生態文明建設財政政策。例如，從2015年起在全國首創污染物排放財政收費制度，對市縣排放化學需氧量、氨氮等4類污染物，省級按每噸3000元對市縣政府收費，2018年收費標準又提高到每噸4000元。所形成的收費50%返還當地，50%省級統籌用于綠色發展獎補。2017年又在全國首創綠色發展財政獎懲機制，具體包括主要污染物排放財政收費、單位能耗財政獎懲、出境水水質財政獎懲、森林質量財政獎懲、流域上下游橫向生態補償等“八項制度”，地方干得好就多獎勵，干得不好就不獎勵，甚至實施扣罰。以出境水水質財政獎懲政策為例，按出境水水質類別占比實行獎勵或扣罰，如對Ⅰ類水占比，每年每1個百分點獎勵120萬元；對Ⅴ類水占比，每年每1個百分點扣罰60萬元，以此強化地方政府環境保護責任，樹立起“誰保護、誰受益”“誰污染、誰受罰”的工作導向。湖州市作為浙江省綠色發展的典型代表，多年來持續加大綠色發展投入，設立15億元的綠色金融改革創新實驗區建設專項資金，支持發展綠色金融產業、增加綠色金融供給。截至2018年初，該市已建立綠色金融專營機構12個，開發綠色金融產品94只。

二是堅持推動鄉村振興。浙江省堅持以美麗鄉村建設引領鄉村振興，從2003年實施“千村示范、萬村整治”以來，歷屆省委、省政府始終將其作為重中之重，累計投入財政資金1860多億元，推動村居面貌發生了歷史性變化。目前，該省形成了安吉、德清、富陽等一大批“美麗鄉村創建先進示范縣”“整鄉整鎮美麗鄉村”，帶動浙江鄉村整體人居環境領先全國。堅持以鄉村旅游帶動鄉村振興，湖州市出臺《鄉村旅游集聚示范區產業發展專項規劃》，形成以美麗鄉村帶動的“生態+文化”模式（安吉）、以洋家樂帶動的“洋式+中式”模式（德清）、以旅游景區帶動的“景區+農家”模式（長興）、以休閑農莊帶動的“農莊+游購”模式（市本級）等“四大模式”發展格局，建成一大批鄉村旅游精品，走出了一條鄉村旅游帶動鄉村振興的發展之路。堅持以壯大村級集體經濟保障鄉村振興，嘉善縣首創“飛地抱團”模式，組織薄弱村抱團騰退部分建設用地指標，以指標入股共同開發產業園項目。目前，該縣通過“飛地抱團”模式興建了9個“兩創”中心，全部建成后能容納100多個項目，將為參與的99個村每年增加村集體經濟收入1350多萬元。

三是堅持市縣均衡發展。浙江省注重發揮財政政策對區域均衡發展的調控作用，從2008年起建立轉移支付分類分檔體系，依據市縣經濟發展水平、經濟動員能力和財力狀況等，將各市縣分為兩類六檔，按不同補助比例給予獎補，既鼓勵先進，強化“誰發展好、誰受益多”的導向，又充分發揮轉移支付調節功能，堅持“輸血”“造血”并舉，增強加快發展地區的內生動力，地區之間的財力差距逐步縮小。2016年，浙江發達及較發達縣（市）與財政困難縣（市）人均財政支出的比率下降至1.04：1，連續多年保持較高的均衡水平。

四是堅持科學精細管理。浙江省充分發揚精益求精的“工匠精神”，對每項政策措施都精心設計、精準施策，對每筆資金都精打細算、花好用好，努力向管理要效益。例如，浙江省從2016年起全面推進支出標準體系建設，初步建立起基本支出和項目支出兩個標準體系；2017年省級明確了26類53項日常公用經費支出預算標準，并將其劃分為人均標準、物均標準、限額標準、比例標準等四類標準；2018年又把項目支出標準細化為53類170項開支范圍，其中101項有明確的財政標準，使預算編制更加科學規范、高效透明。又如，浙江省探索實施債務管理“紅黃綠”預警、“三個不得立項”“六必問責”等做法，硬化了債務約束，防范了債務風險。

（三）廣東省的特色做法

廣東省作為改革開放的排頭兵，近年來搶抓機遇、先行先試，掀起新一輪改革開放發展大潮，全省經濟社會保持良好發展勢頭。概括起來，主要體現在三個方面：

一是“鏈條式”統籌扶持企業梯次發展。廣東省強化“企業成長就是廣東發展”的觀念，改變過去零碎化、單維度、一次性的扶持模式，跟蹤實行全生命周期培養，推動供給要素實現全鏈條按需配置，財政政策措施全方位服務，讓企業在高質量發展中的每一個環節、每一個階段都獲得精準扶持。例如，廣東省連續多年支持“個轉企、企升規、規改制、股上市”，實施“創新企業培育計劃”，對大項目和跨國公司給予普惠性獎勵和疊加性獎勵，大力扶持總部經濟發展。特別是在支持高新技術企業發展方面，2015—2017年省財政安排60億元，實施高新技術企業“育苗造林”行動計劃，在研發投入、研發機構建設、科技成果轉化、科技金融服務等方面實現全覆蓋、全鏈條的政策支持。2017年廣東高新技術企業已達3.3萬家，數量居全國第一，遠超山東省的6300家，其中僅2017年就凈增1.3萬家，成為推動創新發展的強大引擎。

二是“一體化”支持產業科技融合創新。廣東省立足打造國家產業科技創新中心目標定位，在加大科技創新投入的同時，突出政產學研“一體化”，注重引入大規模協同創新機制，政府、高校、科研院所、企業和投資機構等共同參與，形成創新鏈、產業鏈、資金鏈“三鏈融合”的產業科技創新體系。例如，廣東省大力支持發展新型研發機構，形成“應用研究—技術開發—產業化應用—企業孵化”科技創新鏈條。圍繞支持搭建重大科技基礎設施和創新平臺，主動對接、承接國家重大科技項目，引進和集聚高端創新資源，打通各類高端創新平臺資源的流動渠道，企業、政府、平臺、資本、人才等環節深度聯動，大力加強基礎研究和應用基礎研究，解決“卡脖子”問題。同時，突出企業創新主體地位，通過對企業研發費用普惠性事后財政獎補，激勵企業持續增加研發投入。

三是“一盤棋”推動大財政、大預算建設。廣東省不僅收入規模大、財政實力強，而且牢固樹立“大財政、大預算”理念，注重做好統籌文章，推動建立起“全省一盤棋”的財政工作機制。例如，注重資金、資產、資源統籌，深圳市建立政府公物倉，牽頭清理規范政府物業及場地出租出借行為，有效提高了財政配置資源能力和效率。注重社保基金統籌，廣東省自2017年7月1日起，對企業職工基本養老保險實現省級統籌管理，既解決了粵東西北等地區養老保險基金收不抵支、待遇發放難等問題，又減輕了部分地區財政支出壓力。

二、怎么向蘇浙粵三省學

通過學習調研，我們深入了解了蘇浙粵三省的發展亮點和典型經驗。在明確向兄弟省市“學什么”的基礎上，我們感到更為關鍵的是解決“怎么學”的問題。

一要解放思想“學”。思想是行動的先導。蘇浙粵三省之所以在高質量發展方面走在前列，很重要的一點就是他們思想解放、理念超前、敢想敢干，改革發展中不拘泥于條條框框的限制，敢于第一個“吃螃蟹”。例如，江蘇一直秉持“法無禁止即可為”的思想，在政策執行上，只要不是國家明令禁止的事情，都敢于闖、敢于試、敢于做，特別是對稅收政策敢于打破常規、突破界限，善于深層挖掘、靈活運用，大大減輕了企業和個人稅收負擔。又如，廣東創造性培育發展起來的一大批新型研發機構，建設模式新、體制機制活，既不同于科研院所等事業單位，也不同于企業研發機構，雖然它們“四不像”，但作為產學研結合的高級形式，在靈活的運作機制和疊加的政策支持下，迅速成為廣東創新驅動發展的新力量和推動產業轉型升級的新引擎。再如，在收入分配上，江蘇省既嚴格落實國家政策，又注意搞活分配機制，通過設立考核獎等措施，拿出“真金白銀”獎勵先進，激發了干部職工干事創業的積極性。調研中我們還了解到，三省很多縣（市、區）、開發區的干部收入水平高于市級，市級高于省級，既有利于激勵干部扎根基層干事創業，也有利于基層吸引人才、留住人才。與蘇浙粵相比，山東省在制度創新、政策創新、機制創新上膽子小、辦法少、顧慮多，前怕狼后怕虎，導致很多工作只能“跟隨”，無法“領先”。面向新時代，山東省要想在新舊動能轉換上盡快有所突破，必須進一步解放思想，破除路徑依賴和慣性思維，在發展思路、政策措施上少一些條條框框，多一些創新思維，決不能因循守舊、故步自封，更不能“新瓶裝舊酒、新鞋走老路”。

二要正視差距“學”。找準標兵、正視差距，變壓力為動力，才能對標先進、迎頭趕上。縱向對比，改革開放以來，山東省綜合經濟實力大幅提升，發展動力和活力明顯增強，各方面發展成就令人矚目。但橫向對比，山東省在經濟結構、發展質效、環境打造、財政實力等方面，與蘇浙粵等先進省市相比還有一些差距。這次學習調研，有的同志表示過去對三省的發展狀況還停留在“跟山東差不多”的印象中，但回來后無不贊嘆三省發展之快、財力之強，已甩開山東“一個身位”。我們要正視財源質量的差距，把深化供給側結構性改革、推動高質量發展作為重中之重，大力培植優質高效財源；要正視發展動能上的差距，加快新舊動能轉換步伐，切實以“四新”促“四化”實現“四提”；要正視發展環境上的差距，進一步深化“放管服”改革，著力打造全國領先的營商環境；要正視資源配置效率的差距，加強績效財政建設，提高預算編制質量和預算執行效率，做到少花錢、多辦事，花小錢、辦大事。總之，我們要對標三省的突出優勢，拋卻小富即安、小成即滿、自以為是、夜郎自大的自我滿足感，充分認識差距和不足，堅持問題導向，一項一項找對策，一項一項求突破，真正學透吃透、博采眾長、取長補短，切實發揮山東省的“后發優勢”，力爭在高質量發展上“彎道超車”、迎頭趕上。

三要結合實際“學”。由于各地資源環境、區位條件、人文歷史等情況各不相同，發展路徑也不可能千篇一律。學習蘇浙粵三省的經驗做法，決不能生搬硬套、邯鄲學步、拿來就用，而是要結合山東實際，對學到的好經驗好做法進行創造性地運用，這樣才能真正把三省的“成功密碼”轉化為接地氣、可操作、能奏效的“山東模式”。例如，由于山東省財政綜合實力特別是省級財力水平與蘇浙粵三省差距較大，在支持發展上，財政專項資金規模不可能向三省“看齊”，我們應重點學習三省在統籌資金資源、創新政策措施、優化支出方式等方面的經驗做法，更好地在凝聚各級合力、撬動社會資本上下功夫、做文章。又如，蘇浙粵三省在理順省以下財政體制、推進省直管縣改革等方面成效顯著，但由于省情不同，特別是山東省財源基礎、財力分布、區域均衡等情況與三省差別較大，“拿來就用”很可能會導致水土不服，等等。總之，我們應根據自身特點和發展需要，有針對性地學習消化三省的好經驗好做法，創造性地吸收借鑒，真正把適宜山東省的經驗做法學到手、用到位。

四要改革開放“學”。唯開拓者進，唯創新者強，唯改革開放、敢闖敢干者勝。這次赴蘇浙粵學習調研，我們發現三省始終將改革開放作為解決問題、推動發展、提升質效的關鍵利器，成為他們不斷前進的動能和力量。例如，深圳市之所以在創新發展上始終走在前列，得益于其敢于打破常規、創新突破，2018年研究制定的科研項目資金改革23條政策中，有16條重大政策創新。又如，浙江省財政杠桿調控作用發揮得好，也得益于其改革意識強、創新力度大，畝均稅收制度、污染物排放財政收費制度、綠色發展財政獎懲制度、“飛地抱團”脫貧模式等都是全國首創。再如，三省在通過改革“激發內力”的同時，注重對外開放“巧借外力”，憑借地處東南沿海的獨特區位優勢，大力發展外向型經濟，帶動了經濟快速發展。而山東省在對外開放上與三省相比還有差距，2017年山東省貨物進出口總額17823.9億元，僅相當于廣東（68155.9億元）的26.2%、江蘇（40022.1億元）的44.5%、浙江（25604億元）的69.6%。這就啟示我們，必須不斷提升改革開放意識，以時不我待、只爭朝夕、奮發有為的銳氣，加大改革開放力度，大膽革除制約發展的體制機制，努力打造改革開放新高地。

五要面向市場“學”。蘇浙粵三省之所以在發展中始終保持強勁勢頭和韌性，活力在市場，空間在市場。特別是三省重視市場、培育市場、維護市場的做法，既充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用，也更好地發揮了政府的作用。例如，三省緊緊圍繞為企業“松綁”、為市場“騰位”，堅持不懈深化“放管服”改革，旗幟鮮明倡導“零跑腿”“最多跑一次”，極大地激發了市場活力。2017年，廣東省市場主體總量達1026萬戶，比山東省（806.8萬戶）多219.2萬戶。又如，徐州市將園林綠化、市政保潔等公益事業通過購買服務推向市場的做法，就是運用市場化機制的成功范例，迅速激發了市場活力，提升了公共服務質量。再如，浙江省通過培育市場、搞活市場，引導社會公眾樹立“不找市長找市場”的發展理念和“適應市場、占領市場”的競爭意識，形成了一大批民營企業和知名浙商。2017年公布的各省（區、市）市場指數報告顯示，浙江、上海、江蘇位列前三，山東省僅排第八位，說明山東省的市場化程度還不夠高。今后必須牢固樹立市場化理念，正確處理好政府與市場的關系，使“看得見的手”與“看不見的手”各司其職、各盡其能，堅決避免政府包攬一切、財政負擔一切的做法。在政策設計上，把著力點放到改善市場基礎設施、強化市場監管、優化發展環境等方面，真正讓市場成為推動經濟發展的第一動力，實現山東經濟發展的根本性轉變。

六要精細管理“學”。這次調研大家普遍感到，蘇浙粵三省在改革發展上既有“大開大合”的魄力，又有“精耕細作”的功夫，無論是政策設計、資金分配還是工作落實，都精準發力、精益求精。例如，在政策落實上精細。三省制定出臺的很多政策措施，既有“效果圖”“規劃圖”，又有“設計圖”“施工圖”，還有“責任書”“軍令狀”，每項規劃、每條政策，都周密細致、精益求精，確保了政策落實落地、發揮作用。又如，在管理手段上精細。三省注重借助現代化管理手段，積極推進云計算、大數據與財政業務深度融合，通過對跨部門、跨層級的財政收支活動進行共享與分析，實現對預算收支的精細化、績效化管理。再如，在工作落實上精細。廣東、江蘇的很多地方都建立了高新技術企業培訓庫，對入庫企業對照高新技術企業標準，本著“缺什么補什么”的原則進行精準服務、精確培育，促進了高新技術企業數量的快速增長。再如，在預算管理上精細。盡管三省財力雄厚，但對預算資金都管得很嚴、很緊，該花的錢省著花，不該花的錢堅決不花，力爭每分錢都投到關鍵處、花出效益來。相對而言，山東省在管理上還或多或少存在一些大而化之的問題。今后我們要借鑒三省經驗，更加重視在“精耕細作”上下功夫，做到精心謀劃、精準施策、精確落實，以精細化的管理全面提升政策效力和資金使用效益。

七要堅定信心“學”。信心比黃金更重要。現在看，盡管山東省在財政經濟發展方面與蘇浙粵三省存在一定差距，但決不能因此滋生悲觀情緒，妄自菲薄、自怨自艾。通過學習調研，在對比先進找差距的同時，我們也要看到自身的優勢和潛力所在。首先，山東省是人力資源大省，現在全國上下都在為人口紅利消失而憂心，而山東省勞動力還有大量富余。其次，山東省可開發用地較多，特別是黃三角地區有大片未開發土地，開發開放的潛力和張力巨大。而蘇浙粵三省土地開發強度和園區承載能力已趨于飽和，進一步發展的余地受限。第三，山東省工業門類齊全，農業基礎較好，基礎設施完善，經濟發展的底子厚實，尤其是煤炭、石油、礦石等資源豐富，具有三省不可比擬的條件。第四，山東省海岸線較長，海洋科研技術力量雄厚，海港條件得天獨厚，海洋經濟發展潛力巨大。第五，山東省大中城市的房價普遍低于蘇浙粵，地價也相對便宜，對吸引投資和引進人才具有一定的優勢，等等。另外，從發展歷程看，改革開放以來山東省與江蘇交替領先，其中有13年山東省GDP領先江蘇，有7年財政收入超過江蘇；對浙江無論是生產總值還是財政收入，過去的優勢都比較大。既然蘇浙能夠搶抓機遇、實現對山東省的超越或逼近，山東省也同樣有條件、有機會實現反超。特別是2018年國務院批復山東省建設新舊動能轉換綜合試驗區，這是我們落實走在前列要求、實現騰籠換鳥、鳳凰涅槃的重大機遇。我們一定要堅定“道路曲折、前途光明”的信念，既要正視差距、痛定思痛，又要看清優勢、堅定信心，以“久久為功、功成不必在我”的定力，腳踏實地、真抓實干，為實現“走在前列、全面開創”目標而不懈努力。

三、啟示和反思

蘇浙粵三省財政創新體制機制、支持經濟社會發展的新理念、新思路、新舉措，也帶給我們很多有益啟示，比較突出地體現在以下四個方面：

（一）發展要再聚焦

實施新舊動能轉換重大工程，為山東省未來發展指明了方向。下一步，建議結合山東省實際，在工作布局、要素資源上再聚焦，力求在重點領域、重點環節上盡快實現突破。一是戰略再聚焦。按照省里的相關規劃，支持新舊動能轉換，僅2018年就需要省財政籌措資金480億元；實施鄉村振興重大戰略，到2020年需要資金投入2000億元，其中省財政需籌措1200億元；發展海洋經濟，2018年需省財政籌措資金55億元；推進“四好農村路”建設，今后三年需省財政籌措450億元。這些規劃由不同部門牽頭，每一方面的資金需求量都很大，但由于相互之間統籌銜接不夠，導致財政在資金安排上分散用力，顧了這頭顧不得那頭。下一步應從源頭上加強對這些規劃的統籌銜接，把握各項工作統籌推進的內在機理，推進資金統籌使用，充分發揮財政政策資金合力。二是產業再聚焦。加快縮小與先進省份的差距，產業結構調整是一座必須翻越的大山。建議圍繞十強產業，進一步細化產業分類，綜合考慮省內各地產業基礎和優勢，立足全省統籌規劃、系統布局，堅決避免同質競爭和重復建設。從目前來看，發展產業集群是優化產業布局的重要舉措。調研中了解到，2018年江蘇省劃定了13個先進制造業集群，集中力量實現突破，而山東省僅新舊動能轉換“十強”產業，就初步規劃確定產業集群148個，不利于統籌發展，也容易造成內部消耗和資源浪費。建議進一步聚焦瞄準，突出重點產業集群，集中力量實施重點突破，以免多點開花，聚不成拳頭、形不成合力。三是企業再聚焦。高新技術企業是高新技術產業的主要載體，是創新驅動的主引擎，更是新舊動能轉換的主戰場。2017年，山東省有高新技術企業6300家，分別比廣東、浙江、江蘇少2.7萬家、5000家、6700家。建議把支持培育高新技術企業發展作為重中之重，以高新技術企業為統領，集成各方面政策和資金，實行三年行動計劃，一企一策、精準扶持，力爭三年內實現突破，真正發揮高新技術企業在新舊動能轉換中的引領帶動作用。四是創新再聚焦。在面上，要注重激發企業創新的內生動力，鼓勵和引導企業在科技研發、職工教育、技術升級等方面加大投入，落實好企業研發成本加計扣除、職工教育經費稅前扣除、科技成果轉化等優惠政策，為企業科技創新做好政策支撐。在點上，要注重促進產學研深度融合，可借鑒蘇浙粵經驗，探索產業技術研究院模式和項目經理人制度，充分調動省內科研院所及企業研發中心科技研發資源，集中攻關制約“十強產業”發展的重大關鍵技術。五是人才再聚焦。“知識人群在哪里聚集，財富就在哪里聚集”。目前，全國新一輪人才爭奪戰已經打響，我們必須更加堅定地實施人才強省戰略，不斷加大科技和管理人才的引進、培育力度，努力將人才凈輸出扭轉為人才凈流入，把山東打造成人才聚集高地。要進一步創新人才政策，有效整合泰山學者等資源，既要招得來“女婿”，更要留得住“兒子”。要注重壯大企業家隊伍，為體制內、體制外的各類企業家營造一視同仁的公平環境，切實發揮企業家在新舊動能轉換中的“頭羊效應”。

（二）環境要再優化

環境就是生產力，環境就是競爭力。我們必須在優化“硬環境”的同時，繼續在深化“放管服”改革上下更大的力氣，著力優化“軟環境”。一要優化政策環境。關鍵是在思想上破除條條框框的限制，創造性地抓好政策落實。特別是在國家政策日漸收緊的大背景下，要在用好已獲批優惠政策的同時，用足用活已有的各類全國性、普惠性政策，謀求自建“洼地”，做到“人無我有、人有我優”，持續放大政策效應。就財稅而言，要加快探索實施差異化的財稅調控政策，區分不同區域、不同產業，立足企業畝均稅收、單位GDP能耗等，實行差異化調控，鼓勵先進、鞭策后進，倒逼地方政府和企業主動轉型升級。二要優化創新環境。山東省創新的活力、動力不足，在很大程度上是創新環境不優造成的。要強化輿論引導，大力弘揚創新文化、厚植創新土壤，通過機制創新、政策集成，切實破除阻礙創新發展的“堵點”“痛點”“難點”問題，增強創新的系統性、協同性，營造“人人想創新、人人敢創新、人人能創新”的氛圍，讓創新的源泉在齊魯大地上充分涌流。三要優化政務環境。進一步理順政府權責，加快推進立改廢釋進程，通過制度創新把該放的權力放下去、放徹底，把該管的事情管住、管好，提高服務企業、服務群眾的效能。要加快整合政務服務系統及政務大廳功能，努力讓“信息多跑路、企業少跑腿”。要狠抓干部作風建設，積極推進政務服務下傾，引導干部職工深入基層、深入企業搞調研、找差距、問需求，有針對性地優化服務模式、提高服務水平。

（三）激勵要再創新

近日，江蘇省委辦公廳印發了鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下“三項機制”，力求充分調動省內黨員干部干事創業的熱情、解決好干部的后顧之憂。“三項機制”可謂力度空前，特別是《黨政干部鼓勵激勵辦法》，對山東省極具借鑒意義。其獎勵激勵主要是依托落實決策部署、完成重點任務情況、推進高質量發展、加強黨的建設等綜合考核結果，按照考評等次給予四個方面的獎勵激勵。一是選樹先進。加大了評先樹優力度，每年按35%的比例評選確定第一等次優秀省直單位（市）；確定20個推進高質量發展“先進縣（市、區）”；確定20名優秀縣（市、區）黨政正職。二是選拔重用。評優與晉升掛鉤，對連續3年獲評第一等次的省直單位（市）、優秀縣（市、區）黨政正職，以及長期在基層一線、艱苦崗位埋頭苦干、成績顯著的，在干部提拔中優先考慮。三是考核獎勵。設立考核獎，實打實拿出“真金白銀”獎勵先進，根據考核等次，對市領導班子和省直單位分別核發獎金；對推進高質量發展先進縣（市、區）給予資金獎勵；對在重點工作、重大項目建設和急難險重任務中做出突出貢獻或得到省級以上表彰的，給予物質獎勵。同時，給予地方獎金分配自主權，明確各類獎金發放到干部個人，并建立年度考核獎正常增長機制。四是關心呵護。完善公務員收入分配制度改革相關措施，建立收入增長機制；優先選拔第一等次單位的干部參加各類培訓；政策、待遇等向基層干部進一步傾斜；宣傳推介先進典型，并對被造謠中傷的政府出面澄清。另外，這次江蘇省出臺的容錯糾錯機制，在判定標準上規定得也非常細致，從問題性質、工作依據、主觀動機、決策過程、履職取向、糾錯態度等方面列出了具體標準，可操作性很強，而山東省這方面的制度規定還相對比較籠統，江蘇的經驗很值得我們學習借鑒。建議山東省盡快出臺年度工作績效考核獎勵制度。

（四）績效要再提升

財政是國家治理的基礎和重要支柱。一個地方理財水平的高低，對經濟社會發展有著直接影響。借鑒三省經驗，我們要進一步提升理財績效，更好地發揮財政職能作用。一是在理財視野上，由“微觀”向“宏觀”轉變。財政是黨和政府的“錢袋子”。財政工作必須堅持有“財”有“政”，把講政治放到理財工作首位，真正做到站位要高、格局要大、視野要寬，自覺從統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的高度，科學認識和把握財政工作，既算好經濟賬、收支賬，更算好政治賬、發展賬、民生賬，決不能就財政論財政、就收支論收支。二是在理財方式上，由“行政化”向“市場化”轉變。正確處理好政府與市場的關系，改變財政直接拿錢上項目的傳統做法，更加注重通過財銀企聯動、政銀保合作等方式，吸引更多的金融和社會資本投向經濟社會發展的重點領域、關鍵環節。當前，要大力創新財政資金市場化運作方式，實現財政資金投入由無償扶持向有償使用轉變、由行政審批向市場配置轉變、由一次性投入向可滾動發展轉變，發揮好財政資金的“穩定器”和“放大器”作用。三是在理財模式上，由“粗放式”向“精細化”轉變。要牢固樹立細節決定成敗意識，大力發揚“鐵算盤”精神，從政策、制度、手段等方面入手，查找薄弱環節，細化工作措施，再造管理流程，提高財政管理的精細化水平。要全面加強績效管理，把績效理念和方法深度嵌入財政財務管理的全過程，細化績效目標設置，強化績效監控和績效評價，提升財政政策效能和財政資金效益。要完善崗責體系，厘清財政與部門、省級與市縣的職責分工，發揮好部門和市縣的理財主體作用，進一步提高財政管理效率和質量。要加快財政標準化建設，進一步完善財政管理基礎數據庫、滾動項目庫和分類分檔定額標準體系，夯實財政管理基礎。要加強財政信息化建設，建立和優化財政業務管理系統，運用大數據手段提升管理現代化水平。四是在財政政策上，由“特惠制”向“普惠制”轉變。與蘇浙粵相比，山東省“點對點”面向企業的獎勵、補助政策仍比較多，不但政策激勵效果大打折扣，而且對其他市場主體來講不公平、不合理。今后要牢固樹立普惠意識和公平理念，更多地探索實行“因素法”“備案制”等普惠性資金分配和管理方式，使廣大市場主體公平公正地享受公共財政的“陽光雨露”。

四、幾點具體政策建議

為加快實施新舊動能轉換重大工程，省委、省政府推出了一系列實招硬招，并在財政方面即將出臺“1+5”的政策體系。對比蘇浙粵三省的發展實踐，我們深深感到，省委、省政府的決策部署是完全正確的，即將出臺的財稅政策與三省的成功經驗基本吻合，甚至還有很多創新性舉措，只要狠抓落實就能取得好的效果。但對比蘇浙粵三省經驗，山東省近期還需要從六個方面進行改革創新：

（一）增強省級財政的統籌調控能力

目前，山東省省級財力比重偏低，2016年僅為7.8%，分別比江蘇、浙江、廣東三省低7.4個、4.9個、6個百分點，位列全國倒數第1位。建議借鑒蘇浙粵三省的經驗做法，立足山東省情，加快完善省以下財政體制，逐步建立“先集中、后均衡”的財力調節模式，適度提高省級財力集中度，增強省級調控能力。同時，進一步健全對市縣的轉移支付制度，為集中財力辦大事、促進地區間均衡發展創造有利的體制條件。

（二）強化青島的龍頭帶動作用

與其他計劃單列市相比，青島市對省里的貢獻度相對偏低，龍頭帶動和輻射力還有差距。2017年，深圳上解廣東財力100多億元（定額上解100億元+地方教育附加以及從土地出讓收益中計提的教育資金按30%的比例上解省統籌），廈門上解福建財力39億元（每年遞增9%），寧波上解浙江16.2億元（每年遞增8%）等，而青島市每年只上解省級9.26億元（每年遞增5%）。下一步可借鑒外省做法，適度加大對青島的財力統籌力度，并在項目安排、政策激勵以及資金撥付等方面，加大對青島市的支持力度，在強化全省統籌的同時，更好地發揮青島在經濟發展方面的龍頭輻射帶動作用。

（三）適度擴大省直管縣范圍

山東省在2014年選擇20個省財政直管縣（市）啟動改革試點。目前，江蘇、浙江、河北、湖南等省份已經實現省財政直管縣全覆蓋，廣東省財政直管縣覆蓋率也達到63%。與周邊省市相比，山東省財政直管縣覆蓋范圍較小。下一步可根據基層財政實際情況，適度擴大省財政直管縣范圍，近期可先將省財政直管縣改革擴大到37個縣級現代預算管理制度改革試點縣（市），切實增強縣級政府基本公共服務保障能力。

（四）實施差異化結構性降低城鎮土地使用稅政策

山東省現行城鎮土地使用稅稅額標準為市區土地每平方米6~24元。2017年土地使用稅收入398.18億元，居全國首位，是廣東（111.99億元）的3.56倍。目前，一方面，企業對降低城鎮土地使用稅稅負的呼聲強烈；另一方面，該稅種也是各地虛收空轉的主要渠道。建議結合實施“畝均效益”，對高耗能、高污染企業以及高新技術企業（含技術先進型服務企業）以及先進制造業企業，研究實施差別化土地使用稅政策，總體降低稅負水平，發揮稅收調控作用，促進土地集約化利用。

（五）合理配置財政金融資源

當前，全省上下正在大力實施新舊動能轉換重大工程，各方面的資金需求量很大，需要切實提高金融信貸資源配置效率。但從實際情況來看，山東省很大一部分財政資源都投入到了傳統領域。例如，山東省棚戶區改造任務量已連續四年居全國首位，僅2018年山東省棚改計劃就84.3萬套，占全國的1/7，總投資超過4200億元。這些投資占用了大量的政策性貸款和政府債券信貸額度，對新舊動能轉換融資產生了明顯的“擠出效應”，降低了資源的整體利用效率，從長期來看不可持續。建議合理確定或壓縮棚戶區改造等投資規模，推動金融資源集中支持新舊動能轉換關鍵領域，切實提高財政金融資源利用效率。

（調研組：劉興云、陳祥志、王晶、孫慶國、高劍鋒、姜龍、袁培全、鐘澤圣、陳東輝）