006　行政機關內部監督行為依職權外化，對相對人權利義務造成影響的，屬于行政復議受理和行政訴訟受案范圍。——申某忠訴河南省鄭州市人民政府不予受理行政復議決定

【裁判觀點】

公民、法人或者其他組織可以向行政機關隸屬的人民政府或其上一級人民政府提出申訴、控告，但與以直接救濟行政相對人權利為目的的復議和訴訟制度有所不同，申訴或控告可以成為啟動上下級行政機關之間內部監督的線索，不直接和必然啟動內部監督程序。是否啟動內部監督程序以及程序啟動后如何處理，屬于行政機關內部管理范疇，原則上不屬于行政復議受理范圍和行政訴訟受案范圍。只有在上級行政機關撤銷或者改變原行政行為以及作出新的影響當事人權利義務關系的行政行為時，這種內部監督行為才外化為可復議和訴訟的行政行為。

中華人民共和國最高人民法院案行政裁定書

（2016）最高法行申87號

再審申請人（一審原告，二審上訴人）：申某忠。

被申請人（一審被告，二審被上訴人）：河南省鄭州市人民政府，住所地：河南省鄭州市中原西路233號。

法定代表人：馬懿，該市人民政府市長。

再審申請人申某忠因訴河南省鄭州人民市政府（以下簡稱鄭州市政府）不予受理行政復議決定一案，不服河南省高級人民法院（2015）豫法行終字第00327號行政判決，向本院申請再審。本院立案后，依法組成由審判員王曉濱，代理審判員李濤、李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

原審法院查明：鄭州市中級人民法院2011年11月15日作出（2011）鄭行初字第218號行政判決，判決中牟縣教育體育局于該判決生效之日起三十日內，對申某忠提出的關于改正在對原河南電器化學校（現鄭州電子信息職業技術學院）頒發《社會力量辦學許可證》對申某忠舉辦人身份變更的行政行為的申請作出處理決定。該判決后被河南省高級人民法院（2012）豫法行終字第00013號行政判決維持。2015年1月31日，申某忠向中牟縣人民政府提出《保障人身權利申請書》，請求中牟縣人民政府保障申某忠鄭州電子信息職業技術學院舉辦人身份。2015年4月6日，申某忠以中牟縣人民政府未在法定時間內按照《河南省行政機關執法條例》的規定撤銷并糾正中牟縣教育體育局違法行政行為為由，向鄭州市政府提出行政復議申請。2015年4月7日，鄭州市政府收到申某忠的行政復議申請。2015年4月10日，鄭州市政府作出被訴鄭政（不受復決）字（2015）13號《不予受理行政復議申請決定書》，該決定書認為：中牟縣人民政府不直接負有保障申某忠鄭州電子信息職業技術學院舉辦人身份的法定職責，申某忠向中牟縣人民政府請求保障其人身權利，實際上是要求中牟縣人民政府對中牟縣教育體育局行使監督、糾正的行政職權，由此產生的是行政機關上下級之間的內部管理關系，不直接對申某忠的人身權、財產權等權益產生法律影響，申某忠以中牟縣人民政府不履行法定職責為由所提行政復議申請不屬于行政復議受案范圍。申某忠不服該決定，以鄭州市政府為被告提起行政訴訟，請求法院撤銷上述決定，判令被告履行法定職責，維護申某忠鄭州電子信息職業技術學院舉辦人的合法身份。

河南省許昌市中級人民法院一審認為：關于鄭州市政府鄭政（不受復決）字〔2015〕13號《不予受理行政復議申請決定書》合法性問題。根據國務院《信訪條例》第二條第一款“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”之規定，申某忠向中牟縣人民政府提出申請，請求保障其鄭州電子信息職業技術學院舉辦人身份的行為屬于投訴行為。該行為是申某忠行使行政申訴、控告權的表現，其目的是請求中牟縣人民政府責令中牟縣教育體育局作出某種行政行為，其法律后果是想啟動行政機關的上下級層級監督機制。該層級監督是上下級行政機關之間的內部管理關系，并不直接針對申某忠的人身權、財產權等權益產生法律影響，即中牟縣人民政府在接受申某忠的投訴后，僅能對中牟縣教育體育局行使相應的行政監督職責，而不能對申某忠反映的人身權、財產權的問題直接作出處理。因此，鄭州市政府依據《中華人民共和國行政復議法》第十七條，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條之規定，對申某忠的行政復議申請不予受理，認定事實清楚，適用法律正確。在行政程序方面，鄭州市政府按照法定要求履行了受理、審查、決定等程序事項。因此，鄭州市政府作出的鄭政（不受復決）字〔2015〕13號《不予受理行政復議申請決定書》并無不當，應予維持。申某忠關于撤銷鄭州市政府作出的鄭政（不受復決）字〔2015〕13號《不予受理行政復議申請決定書》的訴訟請求不能成立，不予支持。

關于申某忠請求判令鄭州市政府履行法定職責，保障申某忠鄭州電子信息職業技術學院舉辦人合法身份的問題。本案中，兩份生效判決確認了中牟縣教育體育局關于申某忠舉辦人身份變更的相關事宜。根據修訂前的《中華人民共和國行政訴訟法》第六十五條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十三條、第八十四條[6]的規定，生效判決的強制執行權在人民法院，申某忠如認為中牟縣教育體育局未履行生效判決，可依照相關法律規定，向有管轄權的人民法院申請強制執行。因此，申某忠關于請求判令鄭州市政府履行法定職責，維護申某忠鄭州電子信息職業技術學院舉辦人合法身份的訴訟請求于法無據，不能成立，不予支持。依照新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，一審法院作出（2015）許行初字第56號行政判決：駁回申某忠的訴訟請求。

河南省高級人民法院二審認為：《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《河南省行政機關執法條例》等法律、法規規定，上級行政機關有權撤銷、糾正下級行政機關不適當行政行為。上級行政機關行使的權力是上級行政機關對下級行政機關的內部層級監督權。該權力調整的是上下級行政機關之間內部層級管理關系，法律沒有賦予當事人可以申請啟動上級行政機關行使層級監督權。上級行政機關是否行使層級監督權，對當事人的權利、義務不產生實際影響，不侵犯當事人的合法權益。因此，當事人以上級行政機關不行使層級監督權提起行政復議，不屬于行政復議的受案范圍。當事人依據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《河南省行政機關執法條例》關于上級行政機關有權撤銷、糾正下級行政機關不適當行政行為的規定，要求上級行政機關行使層級監督權的行為屬于信訪投訴，應當按照《信訪條例》規定救濟途徑處理。

本案中，申某忠就其鄭州電子信息職業技術學院舉辦人身份問題已經通過多次復議、訴訟法律途徑解決，現又改變了救濟途徑，利用上下級行政機關之間的層級監督關系，要求中牟縣人民政府撤銷、糾正中牟縣教育體育局不恢復其鄭州電子信息職業技術學院舉辦人身份等違法行政行為，保障其人身權利。該行為屬于信訪投訴，應當按照《信訪條例》規定救濟途徑處理。其以中牟縣人民政府不履行法定職責為由向鄭州市政府申請行政復議，不屬于行政復議的受案范圍。鄭州市政府作出不予受理行政復議申請決定并無不當。鄭州市政府是復議機關，僅具有復議機關職權，不具有保障其鄭州電子信息職業技術學院舉辦人身份的職權，其要求鄭州市政府保障其鄭州電子信息職業技術學院舉辦人身份的請求，沒有事實和法律依據。上訴人的上訴理由不能成立，不予支持。二審法院作出（2015）豫法行終字第00327號行政判決：駁回上訴，維持原判。

申某忠向本院申請再審，請求撤銷一、二審判決，判令鄭州市政府履行法定職責，保護其鄭州電子信息職業技術學院舉辦人的人身、財產權益。其申請再審的事實與理由為：申某忠的合法身份受侵害是事實，其向中牟縣人民政府申請保障合法身份符合《河南省行政機關執法條例》第十一條第三項、第四項規定。中牟縣人民政府不履行該職責，其向鄭州市政府提出行政復議申請，符合《中華人民共和國行政復議法》所規定的條件。鄭州市政府駁回申請人的復議申請，不符合《中華人民共和國行政復議法》第一條、第二條的規定。

被申請人鄭州市政府未提交答辯意見。

本院認為：公民、法人或者其他組織認為行政機關及其工作人員作出的行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，這是《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》賦予的權利。法律還規定，對復議機關不作為的，當事人還可以再向人民法院提起訴訟。除此之外，公民、法人或者其他組織也可以向行政機關隸屬的人民政府或其上一級人民政府提出申訴、控告，但與以直接救濟行政相對人權利為目的的復議和訴訟制度有所不同，申訴或控告可以成為啟動上下級行政機關之間內部監督的線索，不直接和必然啟動內部監督程序。是否啟動內部監督程序以及程序啟動后做出如何處理，屬于行政機關內部管理范疇，原則上不屬于行政復議和行政訴訟受理范圍。只有在上級行政機關撤銷或者改變原行政行為以及作出新的影響當事人權利義務關系的行政行為時，這種內部監督行為才外化為可復議和訴訟的行政行為。

本案中，申某忠就中牟縣教育體育局改正其社會力量辦學舉辦人身份問題，請求中牟縣人民政府保障其人身權利，在性質上就屬于向行政機關所隸屬的人民政府申訴、控告，其以中牟縣人民政府不履行法定職責為由向鄭州市政府申請行政復議，鄭州市政府認為其所申請事項屬于行政機關上下級之間的內部管理關系，不直接對其人身權、財產權等權益產生法律影響，不屬于行政復議范圍，并無不當。另需指出的是，再審申請人申某忠所主張的社會力量辦學舉辦人身份問題，已經經過行政訴訟，鄭州市中級人民法院的生效判決也判令中牟縣教育體育局作出處理。因此，中牟縣教育體育局是否作出處理屬于人民法院生效裁判的執行問題，再行啟動復議和訴訟程序亦非法定途徑。原判決駁回其訴訟請求，符合法律規定。

綜上，申某忠的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條，《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人申某忠的再審申請。

審判長：王曉濱；代理審判員：李濤、李緯華；書記員：李林濤

二○一六年九月二十九日