中華人民共和國土地管理法

（1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過　根據1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第一次修正　1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂通過　根據2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正）

理解與適用

土地是民生之本、發展之基，關系到廣大人民群眾的切身利益。隨著我國經濟社會的快速發展，土地作為基本生產資料的地位和作用日益突出。

《土地管理法》于1986年6月25日由第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過，其間經歷1988年、1998年及2004年三次變遷。《土地管理法》共8章86條，明確了國有土地和集體所有土地在范圍上的劃分，確立了土地用途管制制度，編制土地利用總體規劃，對耕地實施特殊保護，詳細規范了建設占用土地涉及農用地轉為建設用地應當辦理的審批手續，加強了各級土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規行為的監督檢查力度，強化了違法者的法律責任。《物權法》、《土地管理法實施條例》、《土地登記辦法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《基本農田保護條例》和《違反土地管理規定行為處分辦法》等法律法規和政策性文件的出臺，建立了土地利用總體規劃制度、耕地保護制度、建設用地管理制度、土地產權和交易制度、監督檢查制度和法律責任制度。

《土地管理法》的主要內容包括：

（一）土地權屬制度：我國實行土地公有制，分為全民所有和集體所有兩種。其中國有土地的范圍包括：城市市區的土地；農村和城市郊區的土地依法規定屬于國家所有的；國家已征收的土地。土地所有權不得買賣或者以其他形式非法轉讓，但是土地使用權可以依法轉讓。

（二）農用地轉建設用地：國家嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當按照管理權限辦理批轉手續。（1）由國務院批準的為：省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地；（2）由原批準土地利用總體規劃的機關批準的為：在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的；（3）由市、縣人民政府批準的為：在已批準的農用地轉用范圍內的具體建設項目用地；（4）前述三項之外的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

（三）土地征收及征地補償：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收并給予補償。補償費用包括耕地補償費和其他土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費，包括各類建筑物、構筑物拆遷補償費、青苗補償費、多年生林木補償費、新地開發建設基金等。計算方法是：（1）征收耕地的補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的6-10倍；（2）征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算，需要安置的農業人口數按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位人均占有耕地數量計算，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準為該耕地被征收前三年平均產值的4-6倍。每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍；（3）征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的補償標準；（4）被征收土地的附著物和青苗的補償標準由省、自治區、直轄市規定；（5）征收城市郊區的菜地，用地單位按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。

（四）國有土地使用權的出讓和劃撥：（1）取得的代價不同：經縣級以上人民政府批準，以劃撥方式獲得國有土地使用權的，無須向國家繳納土地使用權出讓金，為無償取得。但是如果該土地被劃撥前存在拆遷、安置等情況的，以劃撥方式取得土地使用權的單位應當承擔補償安置的費用。以出讓方式取得國有土地使用權的，須向國家繳納土地使用權出讓金。（2）使用年限不同：以劃撥方式取得國有土地使用權一般沒有使用年限的限制，以出讓方式取得的土地使用權則有期限限制，如工業用地出讓年限最高為50年，商業用地最高為40年，居住用地最高為70年。（3）經營活動的限制不同：劃撥取得的土地使用權，限制自用，未經政府批準不得進行轉讓、出租、抵押、聯營、聯建等經營活動，出讓方式取得土地使用權，可以進行轉讓、出讓、抵押等經營活動。（4）依法收回土地使用權時補償不同：劃撥方式取得的土地使用權，依據土地取得用途不同給予適當的補償；出讓則根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。

第一章　總　則

第一條　【立法宗旨】為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展，根據憲法，制定本法。

第二條　【基本土地制度】中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。

任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。

國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。

鏈接　《憲法》第10條；《物權法》第40、42、43、46-48、58、119、121條；《城市房地產管理法》第3、9條

案例　馬某與某村第十二村民組租賃合同糾紛上訴案（河南省鄭州市中級人民法院民事判決書〔2010〕鄭民四終字第479號）

案件適用要點：馬某、某村十二組以簽訂土地租賃協議的形式，將馬某某老宅所留的部分土地租賃給馬某作為宅基地使用，協議中有關租賃期限為30年，租賃費為500元，一次性付清，以及租賃期滿后由馬某無償使用的約定，既違反了《合同法》第214條第1款“租賃期限不超過二十年。超過二十年，超過部分無效”的規定，也違反了《土地管理法》第2條第3款的規定，構成實質非法轉讓土地的行為。同時，協議涉及的土地使用還直接影響到某村十二組其他村民組成員宅基的整體規劃，因其內容違反法律、法規的強制性規定，損害社會公共利益而應屬無效。

第三條　【土地基本國策】十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。

鏈接　《物權法》第43條

第四條　【土地用途管制制度】國家實行土地用途管制制度。

國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

鏈接　《土地管理法實施條例》第38條

第五條　【土地管理機構設置】國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。

縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。

第六條　【守法義務與檢舉、控告權】任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務，并有權對違反土地管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。

第七條　【獎勵措施】在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

第二章　土地的所有權和使用權

第八條　【土地所有權歸屬】城市市區的土地屬于國家所有。

農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

鏈接　《憲法》第10條；《土地管理法實施條例》第2條

案例　1.楊某榮與楊某華土地承包經營權糾紛上訴案（昆明市中級人民法院民事判決書〔2009〕昆民一終字第36號）

案件適用要點：農村土地的所有者是農村集體經濟組織，農戶家庭作為農村土地的承包方，其享有的是承包經營權，而該權利需與村集體經濟組織或者村民委員會通過簽訂承包合同來取得。上訴人認為本案爭議的土地是自留地，不是承包地，但自留地是集體所有、由農民長期使用的農村土地，其經營權利的取得、流轉同樣要受《土地管理法》、《農村土地承包法》調整，并無特別規定。

2.婁某某與某村村民委員會返還土地糾紛上訴案（河南省新鄉市中級人民法院民事判決書〔2010〕新中民四終字第271號）

案件適用要點：農村土地屬于農民集體所有，依法屬于農民集體所有的土地由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。當事人雙方所爭議的土地依法應歸村集體所有，由該村村委會經營、管理、使用。村民可以通過承包方式取得土地的承包經營權，若村民未與該村村委會簽訂土地承包合同耕種該地，又未向村委會交納承包費等費用，其沒有合法根據無償使用村委會的土地，其行為侵害了村集體的合法權益，該村民應當退還土地，并應當賠償損失。

第九條　【土地使用權】國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。

第十條　【集體所有土地的經營和管理】農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

鏈接　《物權法》第60條

第十一條　【土地登記發證制度】農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。

確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。

鏈接　《物權法》第139條；《土地管理法實施條例》第3-5條

第十二條　【土地變更登記】依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。

鏈接　《物權法》第145、151條；《土地管理法實施條例》第6條

案例　宋某某與某縣農信社財產轉讓糾紛上訴案（河南省平頂山市中級人民法院民事判決書〔2009〕平民終二字第244號）

案件適用要點：《城市房地產管理法》第38條規定：“下列房地產，不得轉讓：……（六）未依法登記領取權屬證書的……”信用社在未依法取得房屋所有權證書及土地使用權證書的情況下，即將上述抵債的土地使用權及房產以協議方式轉讓給被告，顯然違反了上述法律的強制性規定，根據《合同法》第52條第1款第（五）項之規定，確認該信用社與宋某某所簽訂的《抵債財產轉讓協議書》中的房地產轉讓部分無效。

第十三條　【土地登記的效力】依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

鏈接　《土地管理法實施條例》第3-7條

案例　劉某某與某市人民政府宅基地登記糾紛上訴案（江蘇省徐州市中級人民法院行政判決書〔2009〕徐行終字第151號）

案件適用要點：土地登記與土地確權屬于兩種不同類型的行政行為。權屬清楚且無爭議是進行土地登記的前提。如申請登記的土地存在權屬爭議，應按照《土地管理法》第13條規定進行處理后，再行登記；如土地部門在受理后發現申請登記的土地存在權屬爭議，也應暫緩登記。

第十四條　【農民集體所有土地承包經營權】農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為30年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。

在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。

第十五條　【國有土地承包經營權】國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經營的期限由承包合同約定。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。

農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

鏈接　《農村土地承包法》第2章第3節

第十六條　【土地權屬爭議的處理】土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。

單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。

當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內，向人民法院起訴。

在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。

注釋　不作為土地權屬爭議案件受理的案件主要包括：土地侵權案件；行政區域邊界爭議案件；土地違法案件；農村土地承包經營權爭議案件等等。

鏈接　《農村土地承包法》第4章

第三章　土地利用總體規劃

第十七條　【編制依據和規劃期限】各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。

土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定。

第十八條　【規劃權限】下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制。

地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。

省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

第十九條　【編制原則】土地利用總體規劃按照下列原則編制：

（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；

（二）提高土地利用率；

（三）統籌安排各類、各區域用地；

（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；

（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

第二十條　【編制要求】縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途。

鄉（鎮）土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。

鏈接　《土地管理法實施條例》第10、11條

第二十一條　【土地利用總體規劃的審批】土地利用總體規劃實行分級審批。

省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，報國務院批準。

省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。

本條第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。

土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。

鏈接　《土地管理法實施條例》第10-11條

第二十二條　【土地利用總體規劃與城市總體規劃、村莊和集鎮規劃之間的關系】城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。

城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。

在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。

第二十三條　【土地利用總體規劃與江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃之間的關系】江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍以及蓄洪滯洪區內，土地利用應當符合江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。

第二十四條　【土地利用計劃管理】各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。

土地利用年度計劃，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃的編制審批程序與土地利用總體規劃的編制審批程序相同，一經審批下達，必須嚴格執行。

鏈接　《土地管理法實施條例》第13條

第二十五條　【土地利用年度計劃執行情況報告】省、自治區、直轄市人民政府應當將土地利用年度計劃的執行情況列為國民經濟和社會發展計劃執行情況的內容，向同級人民代表大會報告。

第二十六條　【土地利用總體規劃的修改】經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃。

經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃。

鏈接　《土地管理法實施條例》第12條

第二十七條　【土地調查】國家建立土地調查制度。

縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關部門進行土地調查。土地所有者或者使用者應當配合調查，并提供有關資料。

鏈接　《土地管理法實施條例》第14條

第二十八條　【土地分等評級】縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關部門根據土地調查成果、規劃土地用途和國家制定的統一標準，評定土地等級。

鏈接　《土地管理法實施條例》第15條

第二十九條　【土地統計】國家建立土地統計制度。

縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統計部門共同制定統計調查方案，依法進行土地統計，定期發布土地統計資料。土地所有者或者使用者應當提供有關資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報。

土地行政主管部門和統計部門共同發布的土地面積統計資料是各級人民政府編制土地利用總體規劃的依據。

第三十條　【土地利用動態監測】國家建立全國土地管理信息系統，對土地利用狀況進行動態監測。

第四章　耕地保護

第三十一條　【耕地占用補償】國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。

國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。

省、自治區、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。

鏈接　《土地管理法實施條例》第16條

第三十二條　【建設占用耕地的耕作層利用】縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

第三十三條　【耕地總量動態平衡】省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。

第三十四條　【基本農田保護制度】國家實行基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃入基本農田保護區，嚴格管理：

（一）經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；

（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；

（三）蔬菜生產基地；

（四）農業科研、教學試驗田；

（五）國務院規定應當劃入基本農田保護區的其他耕地。

各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的80%以上。

基本農田保護區以鄉（鎮）為單位進行劃區定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農業行政主管部門組織實施。

第三十五條　【土壤改良與提高地力】各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。

第三十六條　【節約使用土地】非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。

禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

第三十七條　【閑置、荒蕪土地的處理】禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，1年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續2年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

在城市規劃區范圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定辦理。

承包經營耕地的單位或者個人連續2年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

第三十八條　【開發未利用土地】國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用的土地；適宜開發為農用地的，應當優先開發成農用地。

國家依法保護開發者的合法權益。

第三十九條　【開墾未利用土地】開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾的區域內，經依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。

根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。

第四十條　【開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘】開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發單位或者個人長期使用。

鏈接　《土地管理法實施條例》第17條

第四十一條　【土地整理】國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。

地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。

鏈接　《土地管理法實施條例》第18條

第四十二條　【土地復墾】因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優先用于農業。

第五章　建設用地

第四十三條　【建設用地的申請】任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。

前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。

鏈接　《憲法》第10條；《土地管理法實施條例》第21-23條

第四十四條　【農用地轉用審批】建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。

省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。

在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。

本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

鏈接　《土地管理法實施條例》第19-24條

案例　1.青島市國土資源和房屋管理局嶗山國土資源分局與青島乾坤木業有限公司土地使用權出讓合同糾紛案（《中華人民共和國最高人民法院公報》2008年第5期）

案件適用要點：依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規規定應當辦理批準、登記等手續生效的，依照其規定。《土地管理法》第44條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”據此認定本案中未經政府批準農轉用土地的部分合同無效。但，部分合同無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。就本案情況看，認定部分合同無效，不會影響其他部分的效力。

2.某村村民與某區人民政府土地行政征收糾紛上訴案（云南省高級人民法院行政判決書〔2009〕云高行終字第52號）

案件適用要點：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。征收農村集體土地由省級人民政府或國務院依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

第四十五條　【國家建設土地征收】征收下列土地的，由國務院批準：

（一）基本農田；

（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；

（三）其他土地超過70公頃的。

征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。

鏈接　《土地管理法實施條例》第20-22條

第四十六條　【征地方案的實施】國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

鏈接　《土地管理法實施條例》第25條

第四十七條　【征地補償】征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。

征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。

征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。

被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。

依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。

國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

鏈接　《土地管理法實施條例》第25-26條

第四十八條　【征地補償安置方案公告】征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。

鏈接　《土地管理法實施條例》第25條

第四十九條　【征地補償費用的監督和管理】被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。

禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關費用。

鏈接　《土地管理法實施條例》第26條

第五十條　【農村剩余勞動力的安置】地方各級人民政府應當支持被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發經營，興辦企業。

第五十一條　【大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置】大中型水利、水電工程建設征收土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定。

第五十二條　【建設項目可行性研究審查】建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關事項進行審查，并提出意見。

鏈接　《土地管理法實施條例》第22、23條

第五十三條　【建設用地的審批】經批準的建設項目需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規規定的有關文件，向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經土地行政主管部門審查，報本級人民政府批準。

鏈接　《土地管理法實施條例》第20-24條

第五十四條　【建設用地使用權的取得方式】建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：

（一）國家機關用地和軍事用地；

（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；

（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；

（四）法律、行政法規規定的其他用地。

鏈接　《物權法》第119、137、138條；《土地管理法實施條例》第29條

第五十五條　【土地有償使用費的繳納和使用】以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。

自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發。

鏈接　《物權法》第139條；《土地管理法實施條例》第29-30條

案例　某商貿有限責任公司與某市國土資源局土地行政撤銷糾紛上訴案（山東省東營市中級人民法院行政判決書〔2005〕東行終字第6號）

案件適用要點：國土資源局有權對本行政區域內的土地進行管理和監督。涉案公司與是國土資源局簽訂了出讓合同，并且涉案公司已經交納了土地出讓金，該出讓合同亦得到了市人民政府的批準，按照《土地管理法》第55條的規定，該公司在交納出讓金后，已經可以使用該宗土地，對該宗土地享有使用權。

第五十六條　【土地用途的變更】建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。

鏈接　《物權法》第135、140、143、144條

第五十七條　【臨時用地】建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。

臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

臨時使用土地期限一般不超過2年。

鏈接　《土地管理法實施條例》第27-28、34-35條

案例　謝某某與某村農業承包合同糾紛上訴案（河南省濮陽市中級人民法院民事判決書〔2009〕濮中法民三終字第106號）

案件適用要點：土地作為一種不可再生資源，國家對其開發利用有嚴格的審批程序，嚴禁未經批準非法占用耕地。《土地管理法》規定，臨時使用農民集體所有的土地的及農村集體經濟組織使用鄉鎮土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業的，應當報縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。未經縣級以上人民政府土地行政主管部門批準在耕地上建廠，改變了土地的用途，雙方當事人簽訂的土地承包合同屬于無效合同。未經批準擅自改變土地的用途，應當限期拆除建在耕地上的建筑物及其他設施，恢復土地的原狀，并賠償相應損失。

第五十八條　【國有土地使用權的收回】有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。

依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。

鏈接　《物權法》第148條；《土地管理法實施條例》第7條

第五十九條　【鄉、村建設用地的范圍和審批】鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規定辦理審批手續。

第六十條　【鄉村企業建設用地審批】農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

按照前款規定興辦企業的建設用地，必須嚴格控制。省、自治區、直轄市可以按照鄉鎮企業的不同行業和經營規模，分別規定用地標準。

第六十一條　【鄉村公共設施、公益事業建設用地審批】鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

第六十二條　【農村村民住宅用地審批】農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。

農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

鏈接　《物權法》第152-155條

案例　李某國訴李某元房屋買賣合同糾紛案（寧波市中級人民法院民事判決書〔2007〕甬民終字第983號）

案件適用要點：農村居民因土地征收而成為非農業人口，仍生活在農村的，其在農村的購房行為不應視為城鎮居民購買農村住宅，在購買宅基地問題上可以享有農民待遇，買賣合同有效。“農村居民一戶只能擁有一處宅基地”是對農村居民申請宅基地的限制性規定，并不限制農村居民通過買受、承租方式取得宅基地，但不得違反法律、法規規定的最高限度。

第六十三條　【集體土地使用權的流轉】農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

第六十四條　【不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物的處理】在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建。

第六十五條　【收回集體土地使用權的情形】有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：

（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；

（二）不按照批準的用途使用土地的；

（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）項規定收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。

鏈接　《土地管理法實施條例》第7條

第六章　監督檢查

第六十六條　【土地監督檢查機關和人員】縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。

土地管理監督檢查人員應當熟悉土地管理法律、法規，忠于職守、秉公執法。

鏈接　《土地管理法實施條例》第6章

第六十七條　【監督檢查措施】縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監督檢查職責時，有權采取下列措施：

（一）要求被檢查的單位或者個人提供有關土地權利的文件和資料，進行查閱或者予以復制；

（二）要求被檢查的單位或者個人就有關土地權利的問題作出說明；

（三）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現場進行勘測；

（四）責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為。

鏈接　《土地管理法實施條例》第32條

第六十八條　【出示監督檢查證件】土地管理監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測、要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的，應當出示土地管理監督檢查證件。

第六十九條　【有關單位和個人對土地監督檢查的配合義務】有關單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。

鏈接　《土地管理法實施條例》第37、45條

第七十條　【行政處分】縣級以上人民政府土地行政主管部門在監督檢查工作中發現國家工作人員的違法行為，依法應當給予行政處分的，應當依法予以處理；自己無權處理的，應當向同級或者上級人民政府的行政監察機關提出行政處分建議書，有關行政監察機關應當依法予以處理。

第七十一條　【案件的移送與土地行政處罰】縣級以上人民政府土地行政主管部門在監督檢查工作中發現土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰。

第七十二條　【土地行政主管部門不履行行政處罰職責的處理】依照本法規定應當給予行政處罰，而有關土地行政主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府土地行政主管部門有權責令有關土地行政主管部門作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰，并給予有關土地行政主管部門的負責人行政處分。

鏈接　《土地管理法實施條例》第33條；《土地管理法》第66條

第七章　法律責任

第七十三條　【買賣或者以其他形式非法轉讓土地的法律責任】買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

鏈接　《刑法》第228條；《土地管理法實施條例》第38條

第七十四條　【破壞耕地的法律責任】違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

鏈接　《刑法》第342條；《土地管理法實施條例》第40條

第七十五條　【拒不履行復墾義務的法律責任】違反本法規定，拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以罰款。

鏈接　《土地管理法實施條例》第41條

第七十六條　【非法占用土地行為的法律責任】未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

超過批準的數量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。

鏈接　《刑法》第342條；《土地管理法實施條例》第34、42條

案例　盧某某等與某國土資源局等土地行政處罰糾紛上訴案（寧波市中級人民法院行政判決書〔2009〕浙甬行終字第116號）

案件適用要點：《土地管理法》第76條規定的“可以并處罰款”是裁量性規范，土地行政主管部門可以根據具體情況選擇適用。涉案國土資源局基于土地性質，對行為人行為表現及行為后果綜合進行考量，決定不予并處罰款，并未超出自由裁量范圍，也不存在不當情形，行政處罰行為合法有效。

第七十七條　【農村村民非法占用土地建住宅的法律責任】農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。

第七十八條　【非法批地的法律責任】無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效，對非法批準征收、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。

非法批準征收、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。

鏈接　《土地管理法》第44、45、57條；《刑法》第410條

第七十九條　【非法侵占、挪用征地補償費的法律責任】侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

鏈接　《刑法》第271、272、382、384條

第八十條　【拒不交還土地的法律責任】依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。

鏈接　《土地管理法實施條例》第43條

第八十一條　【擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的法律責任】擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

鏈接　《憲法》第10條；《土地管理法實施條例》第39條

第八十二條　【不依法辦理土地變更登記的法律責任】不依照本法規定辦理土地變更登記的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令其限期辦理。

第八十三條　【責令限期拆除的行政處罰的執行】依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起15日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。

鏈接　《土地管理法》第73、76條

第八十四條　【土地行政主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的法律責任】土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

鏈接　《刑法》第397、402、410條

第八章　附　則

第八十五條　【三資企業使用土地的法律適用】中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業使用土地的，適用本法；法律另有規定的，從其規定。

第八十六條　【施行時間】本法自1999年1月1日起施行。