第三條　【行政機關負責人出庭應訴】

人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。

行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。

被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

※立法·要點注釋

1.人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。該款是訴權保障原則。長期以來，由于外部司法環境的影響，保障行政訴訟原告起訴的權利，是各級人民法院行政審判工作的一項重點工作。行政訴訟面臨的“三難”，最突出的是“立案難”。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛，行政機關不愿當被告，法院不愿受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。為了應對行政審判面臨的嚴峻形勢，多年來，最高人民法院通過司法解釋和司法政策，不斷強化訴權保護工作，著力破解“有案不收、訴權保護不力”的困難局面，初步形成了保障訴權的制度體系。特別是2009年11月9日，最高人民法院下發《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》（法發[2009]54號），就解決行政訴訟“告狀難”的問題作出專門規定。就“不得隨意限縮受案范圍，違法增設受理條件”、“依法積極受理新類型行政案件”、“完善工作機制，改進工作作風”、“加強對行政案件受理工作的監督”等方面作了要求。這一規定是對人民法院依法保護當事人訴權工作提出的總要求。在修法過程中，比較一致的意見是，必須對訴權保護和行政案件立案問題，擴大內容篇幅，增加針對性規定，加強保護力度。本條第一款對此作了規定，主要包含兩個方面的內容：第一，人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利。人民法院是國家設立的裁判機關，當事人通過法院這一最終的權利救濟機關提起行政訴訟保護自己的合法權益。保障公民、法人和其他組織的起訴權利是人民法院義不容辭的法定職責。“保障公民、法人和其他組織的起訴權利”是指人民法院在受理行政案件時，要保障公民、法人和其他組織的起訴權利能夠得到切實行使。保障起訴權原則是行政訴訟特有的內容，是針對當前行政訴訟面臨的“告狀難”作出的特別規定，今后也應當長期堅持這一原則。第二，對應當受理的行政案件依法受理。為了保障當事人的起訴權利，行政訴訟法對受理條件作了明確規定。對于符合這些受理條件的，人民法院應當依法受理，不得完全無視或者隨意對這些規定作限縮解釋，杜絕“不接收起訴狀、不收取材料、不作裁定”的違法現象。

2.行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。該款是禁止干預受理原則。根據《憲法》和《人民法院組織法》的規定，普通法院屬于地方法院，受到地方政府人財物的管理和制約，而作為行政訴訟被告一方的是政府或者其職能部門。這種被監督者制約監督者的體制導致行政訴訟中實現當事人訴訟地位平等的任務極為艱巨。由于沒有法律層面的約束性規定，行政審判面臨的司法環境還沒有得到根本改觀。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中突出強調了黨政領導干部必須支持法院依法獨立行使職權，并對黨政領導干部干預、插手司法活動的行為作了明確的禁止：“各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。”在修法過程中，各方比較一致的意見是，要根據中央的有關精神，對在行政審判實踐中屢禁不止的行政機關及其工作人員干預、阻礙行政案件受理的行為作出禁止性規定。

3.被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。該款是行政機關負責人出庭應訴原則。行政機關負責人出庭應訴，是指在行政訴訟案件中，一般應當由行政機關負責人出庭和應訴的制度。這一制度是行政訴訟的特有制度，目的在于促進行政糾紛的實質化解，及時發現行政執法中的問題，提高行政機關依法行政水平和法治意識。本條內容規定在總則部分，而未規定在具體條文當中，表明立法者將本條列為行政訴訟的基本原則之一。在具體操作層面，還需要進行法律解釋或者由最高人民法院通過制定司法解釋予以明確。被訴行政機關應當積極履行法律賦予的出庭應訴義務，切實增強行政法治觀念。在行政機關負責人不能出庭的情況下，應當委托相應的工作人員出庭。對于“行政機關負責人不能出庭的情況”，法律沒有作出明確規定。一般認為，行政機關不能出庭應訴的情況應當限于“有正當理由”。正當理由包括：（1）不可抗力。即客觀上不可抗拒、不能避免且無法克服的原因，如自然災害、戰爭等。（2）客觀上不能控制的其他正當事由。例如，遭遇交通事故、罹患急癥、出國未返等。行政機關負責人工作忙、有其他事務需要處理等不屬于正當事由。

【司法解釋】

《適用解釋》（法釋[2015]9號，20150422）

第五條　行政訴訟法第三條第三款規定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出庭應訴的，行政機關可以另行委托一至二名訴訟代理人。

※注釋

1.行政機關負責人包括行政機關的正職和副職負責人。行政訴訟法所指的“負責人”不等同于法定代表人，否則行政訴訟法就不會采用“負責人”這一概念。行政機關負責人既不能限定在法定代表人，也不能擴大到所有的班子成員，而是指行政機關正職和副職領導人。從字面意思來看，“被訴行政機關負責人”包括了正職和所有的副職，似乎是對領導集體的要求。實際上，行政機關負責人出庭應訴是有順序意義的。也就是說，被訴行政機關負責人應當出庭應訴，首先是指行政機關正職負責人，如果正職負責人能夠出庭的，應當親自出庭應訴；如果正職負責人不能出庭的，應當由副職負責人出庭應訴。法律規定行政機關負責人出庭應訴，鼓勵正職負責人出庭應訴，但是正職負責人由于工作等原因無法出庭而指派副職領導人出庭應訴的，也符合《行政訴訟法》第三條第三款“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”的要求。

2.行政機關負責人出庭應訴的，行政機關可以另行委托一至二名訴訟代理人。《行政訴訟法》第三條第三款規定，不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。“應當”委托意味著行政機關負責人在不能出庭的情況下，必須保證有行政機關相應的工作人員出庭。這就意味著，為了保證“民告官，能見官”，行政機關負責人不能出庭應訴的，不能只委托律師出庭，而應當委托行政機關相應的工作人員出庭。這里的“工作人員”是指行政機關的工作人員。工作人員既可以是行政機關法制部門的工作人員，也可以是行政機關執法部門的工作人員；既可以是本機關法制部門的工作人員，也可以是政府法制部門的工作人員；既可以是正式的工作人員，也可以是臨時的、聘用的工作人員。這里的“委托”是委派，與民法上的委托不同。在行政訴訟法上，委托代理人是指接受當事人、法定代理人的委托，以當事人的名義，在當事人授權范圍內代為訴訟行為的人。行政機關負責人不是行政訴訟的當事人，不能“委托”代理人。一般而言，行政機關的負責人可以委派其下級工作人員出庭應訴；行政機關負責人也可以協調政府法制部門委派其工作人員出庭應訴。行政機關是行政訴訟的被告，是行政案件的當事人，行政機關負責人并非行政案件的當事人。既然不是當事人，就屬于其他訴訟參與人，或者屬于一種特殊主體。特別是在行政機關負責人不能出庭的情況下，需要委派行政機關工作人員出庭應訴。對于委派的工作人員，由于其并非當事人，嚴格講也屬于委托代理人。根據《行政訴訟法》第三十一條的規定，當事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。如果委派的工作人員視為委托代理人，則委托代理人的名額只剩下一個，一個名額可能聘請律師。此時，政府委托的律師就無法出庭。實踐中，一些長期擔任政府法律顧問的律師對提高行政案件的審判質量很有幫助，黨的十八屆四中全會決定也要求積極推行政府法律顧問制度，吸收律師參加。因此，本條規定行政機關負責人出庭的，行政機關可以另行委托一至二名訴訟代理人。

3.關于應當出庭應訴的情形。從《行政訴訟法》第三條第三款的規定來看，法律雖然規定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”，但同時規定“不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”，大大淡化了行政機關負責人出庭應訴的法定義務，也可以理解為，是否出庭的主動權掌握在行政機關負責人手中。這顯然是與立法原意相悖的。一般認為，在一些特定的案件中，行政機關負責人必須出庭應訴，不能僅僅委派相應的工作人員出庭應訴。從司法實踐來看，下列行政訴訟案件，行政機關負責人應當出庭應訴：涉及人民群眾生產、生活和社會穩定的群體性行政訴訟、共同訴訟、集團訴訟案件；社會影響重大、復雜的行政訴訟案件；年內反復發生的同類案件；涉案標的金額巨大的行政訴訟案件；涉及致使公民死亡或者全部喪失勞動能力而引發的行政賠償的案件；因撤銷行政許可、責令停產停業或者致使公民喪失主要生活來源而引發的案件；農村集體土地或者國有土地上房屋征收補償案件；對本單位行政執法活動將產生重大影響的行政訴訟案件；一審行政機關敗訴、二審開庭審理的案件；上級機關要求行政機關負責人出庭應訴的行政訴訟案件；行政機關負責人認為需要出庭應訴的其他行政訴訟案件。屬于上述情形之一的，人民法院應當下發相應的法律文書。

4.關于“不能出庭”是否需要說明理由的問題。對于“行政機關負責人不能出庭的情況”，法律沒有作出明確規定。但是，既然法律已經明確“不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”，這就涉及法院是否對“不能出庭”的理由審查的問題。一般認為，法院應當對不能出庭的理由進行審查，并且在裁判文書中予以闡明。理由主要是：（1）法律已經規定，行政機關負責人只有在“不能出庭的”情況下，才能委托工作人員出庭。法院有義務進行審查其理由。（2）即使法院不主動審查該理由，對方當事人也會提出質疑，認為行政機關負責人“應當出庭應訴”，沒有出庭的，需要說明正當理由。法院對此也必須予以回應。（3）如果行政機關不需要說明理由就可以委托其他工作人員出庭應訴，等于沒有規定行政機關負責人出庭應訴制度，既不能制約行政機關，也會導致這項制度完全失效。（4）既然要審查其不能出庭的理由，且對方當事人可能提出質疑，就應當在法律文書中予以闡明。

5.關于行政機關負責人或者其委托的工作人員不出庭應訴的法律后果。如果行政機關負責人沒有出庭應訴，也未委托相應的工作人員，或者委托的工作人員不出庭應訴的，法院如何處理？一般認為，行政機關負責人不出庭應訴的，應當進行公告和司法建議。理由是：行政機關負責人或者其工作人員不出庭應訴的，既違反了行政訴訟法的規定，也屬于嚴重藐視法庭的行為，應當參照《行政訴訟法》第六十六條第二款“人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議”的規定。

【司法文書】

行政訴訟文書樣式62：行政機關負責人出庭通知書

××××人民法院行政機關負責人出庭通知書

（××××）×行×字第××號

×××（寫明被訴行政機關）：

本院已經依法受理原告（或上訴人）×××與被告（或被上訴人）×××……（寫明案由）一案，定于××××年××月××日××時在本院第×法庭（如具體時間和法庭未定，也可不寫）開庭審理本案。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三條第三款（如有其他規定，可寫：和……規定）的規定，現通知你單位委派一名負責人出庭應訴。

特此通知。

××××年××月××日

（院印）

說明：

本通知書樣式供各級人民法院通知行政機關負責人出庭應訴。