第二條　【訴權】

公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

※立法·要點注釋

1.從行政訴訟的主體說，原告必須是認為自己的合法權益受到行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，不包括自己的合法權益未受到行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，也不包括認為他人合法權益受到影響的公民、法人或者其他組織。被告是行政機關，不包括司法機關、立法機關、軍事機關和黨的機關。

2.從法律關系說，可以提起行政訴訟的是因行政機關和行政機關工作人員行使行政權力，同公民、法人或者其他組織發生法律關系而引起的行政爭議。不包括行政機關同公民、法人或者其他組織發生民事法律關系而引起的民事爭議。

3.從行為種類說，可以提起訴訟的是行政行為。行政行為最重要的特征在于其“處分性”（或者稱“處理性”），而并不在于其外在的表現形式。對于行政行為的概念，重在強調其對權利義務的“處分”或者變更當事人的法律地位，并不關注該行為的外觀是“抽象”的還是“具體”的。從司法實踐來看，對于哪些案件應當受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根據實踐的發展不再從概念上作出區分，本次修法將“具體行政行為”修改為“行政行為”。修改后的行政訴訟法，以“行政行為”完全替代“具體行政行為”，成為行政訴訟法的核心概念。特別是在受案范圍、當事人、證據、起訴受理、審理和判決、執行等程序中，行政行為成為基礎性的概念。

4.從行政訴訟的標的說，原則上人民法院只管違法的行政行為。行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益中的“侵犯”，是指違法的情形。對于行政機關在法定范圍內行使自由裁量權的適當與不適當的行為，法院一般不管，當然行政行為明顯不當的除外。

5.從行政行為引起的后果說，不僅指公民、法人或者其他組織的權利受到行政機關的侵犯，可以提起訴訟，還包括他們的合法利益受到行政機關的侵犯，也可以提起訴訟。權利一般由法律明確規定，合法權益則屬于法律保護的權利和利益。

6.有權依照本法提起訴訟，有兩層意思：（1）有權提起訴訟的公民、法人或者其他組織應當依照本法第十二條規定的人民法院的受案范圍提起訴訟；（2）應當依照本法規定的起訴條件提起訴訟，人民法院才予受理。

7.行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。修改前的行政訴訟法中，被告不僅包括行政機關，而且還包括法律法規授權的組織。之后，《若干解釋》對授權組織作了進一步的解釋。《若干解釋》第二十條第三款規定，法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不提起訴訟的，應當以實施該行為機構或者組織為被告。本次修法，吸收了司法解釋的上述規定，明確了規章授權組織的地位。主要考慮是：根據《立法法》的規定，規章屬于“法”的范疇，《立法法》第四章第二節明確規定了“規章”屬于“法”的組成部分；實踐中，規章往往是法律、法規的先導；規章授權并非規章“委托”，行政規章一旦頒布實施，只要規章本身是合法的，就無須被授權方的受領，即無須被授權方的同意即可獲得法定主體地位，這與“委托”的含義大相徑庭。法律、法規、規章的授權實際上給予了組織一個行使行政管理職能的權利，賦予了其在法律上的行為能力。法律、法規、規章授權組織作出的行為也屬于行政行為。

【司法批復】

《最高人民法院關于土地實際使用人對行政機關出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問題的答復》（[2005]行他字第12號，20050603）

根據《行政訴訟法》第二條和《若干解釋》第十二條的規定，土地的實際使用人對行政機關出讓土地行為不服，可以作為原告提起行政訴訟。

※注釋

土地的實際使用者，具有法律允許的權益，而不是非法利益。根據本案實際情況，法律允許其在完善相關手續后取得土地的使用權，法律也允許其在沒有使用權證的情況下實際使用該幅土地。土地實際使用者認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益的，可以提起行政訴訟。

《最高人民法院對內蒙古高院〈關于內蒙古康輝國際旅行社有限責任公司訴呼和浩特市工商行政管理局履行法定職責一案的請示報告〉的答復》（[1999]行他字第13號，19991124）

依據《行政訴訟法》第二條的規定，公司登記中的利害關系人認為登記管理機關的登記行為侵犯其合法權益，或者對登記行為不服請求變更、撤銷，登記管理機關不予變更或撤銷，向人民法院提起行政訴訟的，具備原告資格。

※注釋

與被訴行政行為具有法律上利害關系的人，具備行政訴訟原告資格。與行政行為有法律上利害關系的人，包括行政行為直接針對的行政相對人和行政行為對其產生實際影響的相關人。

【行政審判指導案例】

[指導案例第2號·王念仁等訴福建省福鼎市人民政府土地行政登記案]公民、法人和其他組織認為其合法權益受到行政行為潛在影響的可以提起行政訴訟

對合法權益的侵害，不僅包括現實的，在一定情況下也包括將來的；不僅包括明顯的，而且也應當包括潛在的。由于部分界址不明，王念仁等的土地使用權處于一個不完全確定的狀態，對其合法權益是有潛在影響的。王念仁等與被訴行政行為有法律上利害關系，具備原告資格。

【最高人民法院公報案例】

[中海雅園管委會訴海淀區房管局不履行法定職責案，GB2004-5]

行政機關對具體行政行為相對人要求其依法履行職責的申請，長時間不予書面答復，亦未按規定履行指導、監督的職責，其行為構成違法。

《行政訴訟法》第二條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”根據本案發生時實施的建設部《城市新建住宅小區管理辦法》、北京市人民政府《北京市居住小區物業管理辦法》以及原北京市房屋土地管理局《關于開展居住小區物業管理委員會試點工作的通知》、《關于全面開展組建物業管理委員會工作的通知》、北京市國土資源和房屋管理局《關于物業管理委員會委員補選、改選、換屆選舉及變更事項的通知》、北京市人民政府辦公廳《關于轉發規范和加強本市居住區物業管理的若干意見》的規定，居住小區物業管理委員會是由居住小區內全體業主通過業主大會選舉產生，代表本物業區域內全體業主的合法權益，負責對區域內物業實施管理的組織。物業管理委員會的成立及換屆選舉，均須報當地區縣國土房管機關登記備案。物業管理委員會的主要職責包括選聘或解聘物業管理企業、與物業管理企業簽訂物業管理合同以及審議物業管理企業提出的物業管理服務收費標準、年度計劃、財務預算和決算、監督物業管理企業的管理服務活動等，物業管理委員會的辦公場所由物業管理企業提供，日常辦公經費也暫由物業管理企業從其收入中支付。據此，可以認為，物業管理委員會的產生與改選均須經行政主管機關登記，有自己的組織章程和組織機構，有獨立使用的辦公場所，辦公經費亦有相應保障，因而具有一定的民事行為能力，雖然不具備法人的資格，但如果物業管理委員會認為房管局處理其申請換屆登記予以備案的具體行政行為，侵犯了該委員會的合法權益，有權依照《行政訴訟法》的規定向人民法院提起訴訟。