2　鄉鎮政府是否具有處理承包土地界線爭議的法定職責——李志明訴北京市平谷區黃松峪鄉人民政府不履行法定職責案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

北京市第三中級人民法院（2014）三中行終字第1044號行政判決書

2.案由：不履行法定職責

3.當事人

原告（被上訴人）：李志明

被告（上訴人）：北京市平谷區黃松峪鄉人民政府（以下簡稱黃松峪鄉政府）

【基本案情】

李志明系北京市平谷區黃松峪鄉黃松峪村村民。2001年李志明與同村村民朱某元分別與北京市平谷區黃松峪鄉黃松峪村村民委員會（以下簡稱黃松峪村委會）簽訂了果樹承包合同。雙方承包地東西相鄰，李志明承包地在西側，朱某元承包地在東側。2010年，雙方因承包土地界線發生爭議。2011年李志明到北京市平谷區人民法院（以下簡稱平谷區法院）起訴朱某元、黃松峪村委會，要求確認朱某元與黃松峪村委會簽訂的果樹承包合同涵蓋李志明承包面積部分為無效合同。平谷區法院按照農村土地承包合同糾紛案由受理后，于2011年9月9日作出（2011）平民初字第1735號民事裁定，認為此糾紛屬于承包地使用權不明確，根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條之規定處理，裁定駁回李志明的起訴。李志明上訴后，北京市第二中級人民法院于2011年11月18日作出（2011）二中民終字第20175號民事裁定，駁回其上訴，維持一審裁定。2011年12月李志明向黃松峪鄉政府申請確認承包土地界線。黃松峪鄉政府于2011年12月21日按照來訪事項進行登記。此后，黃松峪鄉政府工作人員向黃松峪村村民進行調查，組織李志明與朱某元進行調解，李志明與朱某元均不同意調解。黃松峪鄉政府作出《關于黃松峪村李志明與朱某元果樹承包合同糾紛的答復》，建議李志明根據《中華人民共和國農村土地承包法》第五十一條之規定，到人民法院起訴解決。李志明認為黃松峪鄉政府未履行對其與朱某元承包地界線進行確權的法定職責，向平谷區法院提起行政訴訟，要求法院判令其履行上述法定職責。黃松峪鄉政府則堅持認為，《中華人民共和國農村土地承包法》第五十一條第二款明確規定解決土地承包經營糾紛的途徑為仲裁或訴訟，而非政府部門確權，《土地權屬爭議調查處理辦法》第十四條亦明確將農村土地承包經營權爭議案件排除在土地權屬爭議受理范圍之外，故其無權處理農村土地承包爭議。

【案件焦點】

鄉鎮人民政府是否具有處理農村土地承包人之間因承包土地界線爭議的法定職責。

【法院裁判要旨】

北京市平谷區人民法院經審理認為：《中華人民共和國土地管理法》第十六條第二款規定，個人之間、個人與單位之間的土地使用權爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。本案中，在法院就李志明與朱某元、黃松峪村委會果樹承包合同糾紛已進行裁定的情況下，黃松峪鄉政府作為基層政府應當積極履行職責，就李志明與朱某元之間的承包土地界線爭議問題進行處理，避免雙方因承包土地界線不清導致矛盾激化。根據《土地權屬爭議調查處理辦法》的規定，對申請人提出的土地權屬爭議調查處理的申請，應當進行審查，提出是否受理的意見，但黃松峪鄉政府在收到李志明提出的申請后，僅以來訪事項進行登記和答復，不符合相關規定。

北京市平谷區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》[2]第五十四條第（三）項之規定，作出如下判決：

被告北京市平谷區黃松峪鄉人民政府于本判決生效后六十日內就原告李志明要求確定其和朱某元之間土地承包界線的申請履行法定職責，依法作出相應處理。

黃松峪鄉政府持一審答辯意見提起上訴。北京市第三中級人民法院經審理認為：本案的爭議焦點在于黃松峪鄉政府是否具有處理村民間承包土地界線爭議的法定職責。根據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國物權法》對土地承包經營權的規定，依法取得的土地承包經營權具有用益物權性質，屬于土地使用權。李志明、朱某元通過與黃松峪村委會簽訂果樹承包合同，取得了果樹及相應土地的承包經營權，雙方因承包土地界線不清發生的爭議屬于土地使用權爭議。根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條第二款的規定，黃松峪鄉政府應該按照相關規定，對李志明的申請進行審查并作出相應處理。平谷區法院判決黃松峪鄉政府履行法定職責并無不當，應予支持。黃松峪鄉政府根據《中華人民共和國農村土地承包法》第五十一條，《土地權屬爭議調查處理辦法》第十四條等規定，認為鄉鎮政府無權處理該類糾紛。在《中華人民共和國農村土地承包法》施行后頒布的《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條明確規定了能夠適用調解和仲裁的農村土地承包經營糾紛的類型，并不包含本案涉及的因承包土地界線不清而產生的土地使用權爭議；《土地權屬爭議調查處理辦法》系根據《中華人民共和國土地管理法》制定，不能與《中華人民共和國土地管理法》相抵觸，其第十四條第（四）項規定的農村土地承包經營權爭議案件不應包含承包土地使用權爭議的案件。黃松峪鄉政府的上訴理由不成立。

北京市第三中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》[3]第六十一條第（一）項之規定，作出如下判決：

駁回上訴，維持一審判決。

【法官后語】

本案爭議的焦點在于鄉鎮人民政府是否具有處理農村土地承包人之間因承包土地界線爭議的法定職責。最終法院生效判決從以下邏輯得出肯定的結論，即鄉鎮人民政府具有處理農村土地承包人之間因承包土地界線爭議的法定職責。

首先，厘清土地權屬爭議與土地承包經營糾紛兩個概念，確定承包土地界線爭議屬于土地權屬爭議。

土地權屬爭議指因土地所有權或土地使用權的歸屬問題而發生的爭議。產生土地權屬爭議的前提是權利主體依法取得了土地所有權或使用權，只是由于相關權屬憑證的記載不明確，使權利主體在主張土地所有權或使用權時出現爭議。土地承包經營糾紛則指土地承包方與發包方之間在履行土地承包合同、承包經營權流轉或繼承以及侵犯承包經營權等方面發生的民事糾紛。本案中，李志明與朱某元均取得土地承包經營權，但由于雙方對各自所持的承包合同中關于四至的約定理解不一，導致雙方對承包土地相鄰部分的界線產生爭議，該爭議其實就是對雙方承包土地相鄰部分的承包經營權屬的爭議。而根據《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》的相關規定，土地承包人通過土地承包經營合同從作為土地所有權人的發包人處取得土地承包經營權，該權利雖然建立在土地所有權基礎上，但獨立于土地所有權，土地承包人可以獨立的享有承包土地的使用和收益權利，可以對抗第三人，甚至所有權人對其權利的行使，土地承包人也可以轉讓該權利，因此土地承包經營權具有明顯的用益物權的性質，屬于土地使用權，由土地承包經營權屬引發的爭議應該屬于土地權屬爭議，故承包土地界線爭議屬于土地權屬爭議。

其次，鄉鎮人民政府具有對轄區農村土地承包及承包合同管理的職責，其處理土地承包經營權屬爭議有現實可行性。實踐中，如本案中發生的承包土地界線爭議往往就是因土地承包合同四至、面積等約定不明確所致，而鄉鎮人民政府根據《農村土地承包法》第十一條的規定，以及《農村土地承包經營權證管理辦法》第七條、第十二條之規定，具有管理轄區內農村土地承包和承包合同的職責，在辦理土地承包經營權證過程中亦要對土地承包合同等材料進行查驗，甚至進行實地查看。由鄉鎮人民政府處理與此相關的土地承包經營權屬爭議亦有可行性，亦可以此督促鄉鎮人民政府切實履行上述，避免因土地承包合同約定不明或農村土地承包經營權證記載不明而導致的土地承包經營權屬爭議，從源頭上減少該類爭議，切實維護廣大農村土地承包經營者的合法權益。

最后，相關法律規定及司法解釋中適用調解、仲裁和訴訟解決的農村土地承包經營糾紛并不包含土地承包經營權屬爭議。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條以及最高人民法院2005年頒布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條之規定，適用調解、仲裁或訴訟解決的農村土地承包經營糾紛主要體現為土地承包合同、承包經營權流轉或繼承以及侵犯承包經營權等方面發生的民事糾紛，并不包含因承包土地界線不清而產生的土地使用權爭議。

綜合上述分析，鄉鎮人民政府具有處理承包土地界線爭議的法定職責，其在收到要求解決涉及土地承包經營權的糾紛的申請后，要具體情況具體對待，認真分析糾紛的實質，結合職權范圍，作出正確的認定，及時有效的化解糾紛，切實維護廣大土地承包經營者的合法權益。

編寫人：北京市第三中級人民法院　胡蘭芳