11　業(yè)主委員會(huì)備案的審查強(qiáng)度——北京市朝陽(yáng)區(qū)吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)訴北京市朝陽(yáng)區(qū)人民政府太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處不履行法定職責(zé)案

【案件基本信息】

1.裁判書字號(hào)

北京市第三中級(jí)人民法院（2014）三中行終字第1379號(hào)行政判決書

2.案由：不履行法定職責(zé)

3.當(dāng)事人

原告（上訴人）：北京市朝陽(yáng)區(qū)吉利家園小區(qū)業(yè)主委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)）

被告（被上訴人）：北京市朝陽(yáng)區(qū)人民政府太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處（以下簡(jiǎn)稱太陽(yáng)宮辦事處）

【基本案情】

2013年7月至12月，北京市朝陽(yáng)區(qū)吉利家園小區(qū)采用書面征求意見的形式召開業(yè)主大會(huì)，并采取表決書（選票）表決方式對(duì)業(yè)主委員會(huì)換屆選舉等事項(xiàng)進(jìn)行表決。2013年12月9日，吉利家園業(yè)主大會(huì)以加蓋原告印章形式作出了《吉利家園小區(qū)2013年業(yè)主大會(huì)決議》，其中載明該小區(qū)建筑總面積為82806平方米，業(yè)主總?cè)藬?shù)為613人，表決書共發(fā)放和送達(dá)429份，實(shí)收反饋意見表決書276份，在發(fā)放和送達(dá)的429份表決書當(dāng)中，有153份未參與投票表達(dá)意見。2013年12月10日，原告委派人員至被告處申請(qǐng)對(duì)換屆后的業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行備案。

在被告對(duì)原告?zhèn)浒干暾?qǐng)進(jìn)行審查的過程中，吉利家園小區(qū)部分業(yè)主向被告提出業(yè)主委員會(huì)換屆選舉過程中存在問題，要求查驗(yàn)候選人王京平的業(yè)主身份、查驗(yàn)所有領(lǐng)選票登記表、查驗(yàn)所有選票是否有效。被告即向保存選票的芍藥居三社區(qū)居民委員會(huì)核實(shí)是否存在聯(lián)名信反映的問題，并查驗(yàn)了登記表、選票、計(jì)票記錄表及計(jì)票統(tǒng)計(jì)結(jié)果等材料，后被告于2014年2月19日作出《通知》，主要內(nèi)容為：接到吉利家園部分業(yè)主就小區(qū)業(yè)主委員會(huì)在換屆選舉中存在問題的舉報(bào)后，被告經(jīng)過認(rèn)真核查，具體情況如下，根據(jù)吉利家園小區(qū)原業(yè)主委員會(huì)提供的材料顯示，吉利家園小區(qū)現(xiàn)有業(yè)主總?cè)藬?shù)為613人，本次吉利家園小區(qū)業(yè)主大會(huì)收回選票276張。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十一條第（三）款的規(guī)定，選舉業(yè)主委員會(huì)或者更換業(yè)主委員會(huì)成員，應(yīng)當(dāng)按照第十二條“應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意”。因此本次吉利家園小區(qū)業(yè)主大會(huì)收回選票未達(dá)到小區(qū)業(yè)主的一半，不符合備案要求，故不予備案。原告不服，訴至法院，請(qǐng)求法院依法判決被告履行為原告?zhèn)浒傅姆墒掷m(xù)。

【案件焦點(diǎn)】

業(yè)委會(huì)備案是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查。

【法院裁判要旨】

北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。本案中，涉案的具體行政行為系太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處對(duì)業(yè)主委員會(huì)的備案申請(qǐng)作出的不予備案決定，故申請(qǐng)備案的業(yè)主委員會(huì)與該行為具有法律上的利害關(guān)系，依法具有行政訴訟的原告資格。太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處認(rèn)為吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)沒有起訴資格，沒有相應(yīng)依據(jù)，因而法院不予支持。

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十五條第二款規(guī)定，地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條第一款規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。《北京市物業(yè)管理辦法》第四條第二款規(guī)定，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會(huì)的成立及活動(dòng)進(jìn)行協(xié)助、指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)處理糾紛。根據(jù)上述法律、法規(guī)并參照上述規(guī)章的規(guī)定，本案太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處作為吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)所屬吉利家園小區(qū)所在地的地方人民政府派出機(jī)構(gòu)，具有對(duì)業(yè)主委員會(huì)換屆選舉等事項(xiàng)進(jìn)行行政備案的法定職責(zé)。

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十六條規(guī)定，選舉業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主共同決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定，業(yè)主大會(huì)會(huì)議可以采用集體討論的形式，也可以采用書面征求意見的形式，但應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加，決定選舉業(yè)主委員會(huì)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。根據(jù)上述規(guī)定，由占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加業(yè)主大會(huì)是業(yè)主委員會(huì)選舉活動(dòng)合法有效的必要條件之一。本案中，根據(jù)吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)提交的《吉利家園小區(qū)2013年業(yè)主大會(huì)決議》等材料記載，認(rèn)定吉利家園小區(qū)業(yè)主總?cè)藬?shù)為613人，但涉案業(yè)主大會(huì)收回選票276張，未達(dá)到上述法律、行政法規(guī)所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。故太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處作出不予備案的通知認(rèn)定事實(shí)準(zhǔn)確，適用法律正確。關(guān)于吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)提出的適用《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第二十六條第二款規(guī)定的意見，一審法院認(rèn)為，由占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加業(yè)主大會(huì)是行政法規(guī)明確確定的標(biāo)準(zhǔn)，《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》的上述條款也需在此基礎(chǔ)上予以適用。故吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)提出的該項(xiàng)意見不能成立，法院不予采納。

同時(shí)應(yīng)予指出的是，依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》并參照《北京市物業(yè)管理辦法》等規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處對(duì)吉利家園小區(qū)選舉業(yè)主委員會(huì)等活動(dòng)在負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，也負(fù)有協(xié)助、指導(dǎo)等職責(zé)。本案中，太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處對(duì)于吉利家園小區(qū)業(yè)主大會(huì)“收回選票未達(dá)到小區(qū)業(yè)主的一半”的問題予以指出的同時(shí)，并未對(duì)其在答辯意見中所稱的業(yè)主簽名不符實(shí)、業(yè)主委員會(huì)人數(shù)等問題在涉案《通知》中予以指出。如果確實(shí)存在上述問題，太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、協(xié)助吉利家園小區(qū)業(yè)主大會(huì)及吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)進(jìn)行改正，確保吉利家園小區(qū)合法有效地召開業(yè)主大會(huì)，并順利完成新一屆業(yè)主委員會(huì)的選舉等工作。

綜上，吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)起訴太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處未履行行政備案法定職責(zé)的理由不能成立，法院不予支持。

北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，作出如下判決：

駁回吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)的訴訟請(qǐng)求。

吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)持原審起訴意見提起上訴。北京市第三中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十五條及《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條的相關(guān)規(guī)定，太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處具有對(duì)在其轄區(qū)內(nèi)的業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行備案的法定職權(quán)。

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十六條規(guī)定，選舉業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主共同決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定，業(yè)主大會(huì)會(huì)議可以采用集體討論的形式，也可以采用書面征求意見的形式，但應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加，決定選舉業(yè)主委員會(huì)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。本案中，根據(jù)吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)提交的《吉利家園小區(qū)2013年業(yè)主大會(huì)決議》等材料，認(rèn)定吉利家園小區(qū)業(yè)主總?cè)藬?shù)為613人，但涉案業(yè)主大會(huì)收回選票276張，未達(dá)到上述法律、行政法規(guī)所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，故太陽(yáng)宮地區(qū)辦事處對(duì)吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)的備案申請(qǐng)決定不予備案并無不當(dāng)。此外，關(guān)于吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)的起訴資格問題，同意一審法院的相關(guān)認(rèn)定。綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，本院應(yīng)予維持。吉利家園小區(qū)業(yè)委會(huì)的上訴理由不能成立，其上訴請(qǐng)求本院不予支持。

北京市第三中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》[10]第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，作出如下判決：

判決駁回上訴，維持一審判決。

【法官后語(yǔ)】

本案在處理上有兩種不同意見。

第一種意見認(rèn)為，地區(qū)辦事處的備案是一種告知，不具有行政審批的性質(zhì)。本案中，因該小區(qū)議事規(guī)則已就棄權(quán)票權(quán)數(shù)作出了約定，且材料齊全、符合法定形式，所以街道辦應(yīng)該逕行予以備案，不應(yīng)該再進(jìn)行審查。

第二種意見認(rèn)為，地區(qū)辦事處的備案雖不是行政審批，但是仍應(yīng)履行相應(yīng)的適度審查職責(zé)，對(duì)于明顯違法的備案事項(xiàng)不應(yīng)予以備案。本案中，該小區(qū)業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則就棄權(quán)票所作出的約定，與法律、行政法規(guī)關(guān)于參加業(yè)主大會(huì)人數(shù)的規(guī)定明顯不符，導(dǎo)致選舉程序存有明顯瑕疵，所以應(yīng)該不予備案。

筆者同意第二種意見，主要理由如下：

1.業(yè)委會(huì)備案的性質(zhì)宜理解為監(jiān)督指導(dǎo)之備案

備案具有多重意義：有名為備案實(shí)為審批之備案，有報(bào)告通知意義之備案，有監(jiān)督指導(dǎo)之備案等。筆者認(rèn)為，此處業(yè)委會(huì)備案的性質(zhì)為監(jiān)督指導(dǎo)備案，它不是行政審批，亦非簡(jiǎn)單的報(bào)告通知，其目的是讓政府通過知曉業(yè)委會(huì)相關(guān)活動(dòng)狀況，來協(xié)助、指導(dǎo)、監(jiān)督業(yè)委會(huì)進(jìn)行自我管理。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十五條第二款規(guī)定，地方政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)委會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條第一款規(guī)定，業(yè)委會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。作為地方規(guī)章的某市物業(yè)管理辦法第四條第二款亦規(guī)定，街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的成立及活動(dòng)進(jìn)行協(xié)助、指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)處理糾紛。如果沒有備案，那么政府履行指導(dǎo)和協(xié)助的法定職責(zé)就會(huì)落空，業(yè)委會(huì)的成立及活動(dòng)則有危及業(yè)主利益之虞。反之，如果政府這只“看得見的手”伸的太長(zhǎng)，對(duì)于業(yè)委會(huì)成立及活動(dòng)過度干預(yù)，將會(huì)導(dǎo)致業(yè)委會(huì)束縛太多，妨害業(yè)主行使權(quán)利。

2.業(yè)委會(huì)備案的審查強(qiáng)度宜采取“明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于業(yè)委會(huì)備案的審查強(qiáng)度，有形式審查標(biāo)準(zhǔn)說、實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)說等。形式審查標(biāo)準(zhǔn)說認(rèn)為，應(yīng)從材料是否齊全、是否符合法定形式方面進(jìn)行審查；實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)說認(rèn)為，應(yīng)將備案材料內(nèi)容的真實(shí)性、合法性納入審查范圍。筆者認(rèn)為，業(yè)委會(huì)備案的審查強(qiáng)度亦采取“明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)，即在形式審查基礎(chǔ)之上，對(duì)業(yè)委會(huì)備案申請(qǐng)進(jìn)行適度審查，對(duì)備案信息不明顯違反法律、行政法規(guī)的應(yīng)予備案，反之則不應(yīng)予以備案。

本案中，該小區(qū)業(yè)委會(huì)以業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則已就棄權(quán)票權(quán)數(shù)列入已表決的多數(shù)票為由，主張人數(shù)過半數(shù)，法律依據(jù)不足。根據(jù)《物權(quán)法》第七十六條第二款的規(guī)定，選舉業(yè)委會(huì)或者更換業(yè)委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意，《物業(yè)管理?xiàng)l例》亦有相應(yīng)規(guī)定。筆者理解，這里的“同意”應(yīng)為明示的同意，將棄權(quán)票權(quán)數(shù)推定為默示的同意，侵害了業(yè)主的權(quán)利。業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則不能以違反法律規(guī)定的形式作出“默示者視為承諾”的約定。該小區(qū)業(yè)主總?cè)藬?shù)為613人，發(fā)放和送達(dá)選票429張，實(shí)收276張，棄權(quán)票153張，明顯未達(dá)到法律、行政法規(guī)所規(guī)定的過半數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，所以某某地區(qū)辦事處對(duì)該小區(qū)業(yè)委會(huì)的本案申請(qǐng)決定不予備案并無不當(dāng)之處。以普通多數(shù)決的方式選舉業(yè)委會(huì)，是政府放松管制、尊重小區(qū)業(yè)主自治活動(dòng)的重要體現(xiàn)。同時(shí)，《物業(yè)管理?xiàng)l例》還授權(quán)業(yè)主共同決定制定和修改業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則，而議事規(guī)則應(yīng)就業(yè)主大會(huì)的議事方式、表決程序、業(yè)主委員會(huì)的組成和成員任期等事項(xiàng)作出約定，至于怎樣約定則交由業(yè)主自行討論商量。這些約定作為任意性規(guī)范，是小區(qū)業(yè)主共同合意的體現(xiàn)，但是其不能與法律、行政法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)范相抵觸。

編寫人：北京市第三中級(jí)人民法院　賈志剛