8　道路管理者及其管理瑕疵責任認定——王雯等訴上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局等機動車交通事故責任案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

上海市第一中級人民法院(2014)滬一中民一(民)終字第578號民事判決書

2.案由：機動車交通事故責任糾紛

3.當事人

原告(被上訴人)：王雯、王六明、傅林仙、王福祥、王小龍

被告(上訴人)：上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局(以下簡稱區(qū)城管執(zhí)法局)

被告(被上訴人)：杜濤濤、吳仁安、張堯根、上海市浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)人民政府(以下簡稱鎮(zhèn)政府)、中國平安財產保險股份有限公司上海分公司(以下簡稱平保上海分公司)

【基本案情】

2012年6月3日，杜濤濤駕駛機動車沿上海市浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)航梅路快速車道(慢速車道及非機動車道內曬有麥子)行駛至航梅路、航頭路北約800米路段處時，與王連娟騎行的電動自行車發(fā)生碰撞，致兩車損壞，王連娟死亡。經查，吳仁安受張堯根雇傭種植小麥和水稻，自2012年5月28日起吳仁安在事發(fā)路段占道約1千米曬麥子。交警部門確認王連娟騎行未依法登記的電動自行車上路和吳仁安擅自占道曬麥均屬違法；但因對王連娟騎行的電動自行車的行駛軌跡無法查清，無法確認事故成因，故未對事故作責任認定。

王連娟的家屬主張基于杜濤濤車速太快、吳仁安、張堯根曬麥子違法占道、區(qū)城管執(zhí)法局和鎮(zhèn)政府作為管理部門對堆物占道的違法行為未及時制止糾正、平保上海分公司系肇事機動車保險人等事實和理由，請求法院判令對于相關損失先由平保上海分公司依次在交強險及商業(yè)三者險的責任限額范圍內承擔賠償責任；不足部分，由杜濤濤、吳仁安、張堯根、區(qū)城管執(zhí)法局、鎮(zhèn)政府共同承擔賠償責任。

對此區(qū)城管執(zhí)法局辯稱其系行政執(zhí)法部門，而非道路管理部門，對占用道路的行為其確有執(zhí)法權，但需要發(fā)現(xiàn)或有人舉報；亦認為曬麥子的行為與事故的發(fā)生之間無因果關系，不同意賠償。而鎮(zhèn)政府辯稱，事發(fā)路段航梅路系鄉(xiāng)道，根據(jù)相關規(guī)定由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府管理，鎮(zhèn)政府在事發(fā)前曾對吳某某、張某某曬麥子占用車道的行為進行過管理，但因無行政處罰權而未予處罰，鑒于其已進行了相應管理因此不應再承擔責任。

【案件焦點】

涉案道路的管理者的認定及該道路管理者是否已依法盡到管理義務。

【法院裁判要旨】

對于道路管理者和其管理瑕疵責任的認定，上海市浦東新區(qū)人民法院一審審理認為：鎮(zhèn)政府根據(jù)《上海市公路管理條例》規(guī)定負責本行政區(qū)域內鄉(xiāng)道的建設和養(yǎng)護工作，其對占道違法行為無法律上的管理義務，不承擔賠償責任。而根據(jù)《上海市人民政府關于擴大浦東新區(qū)城市管理領域相對集中行政處罰權范圍的決定》(以下簡稱《決定》)等規(guī)定，區(qū)城管執(zhí)法局對轄區(qū)內擅自堆物占用道路(包括鄉(xiāng)道)的違法行為具有行政處罰權，對涉及“擅自堆物占用道路”的公路管理由其負責，從這一特定指向來說其是公路管理機構(限于相對集中行政處罰權范圍)，是道路管理者。由于涉案占道違法行為已持續(xù)一段時間，區(qū)城管執(zhí)法局對此未能及時發(fā)現(xiàn)、糾正、查處，未盡到道路管理職責，應承擔相應賠償責任。最終一審法院判決對原告方的合理經濟損失，由平保上海分公司首先在交強險范圍內承擔全部賠償責任。超出交強險的部分，由杜濤濤承擔65%賠償責任(平保上海分公司亦在商業(yè)三者險的范圍承擔相應賠償責任)，張堯根承擔15%賠償責任，區(qū)城管執(zhí)法局承擔10%賠償責任，受害人王連娟自負10%的責任。

區(qū)城管執(zhí)法局上訴稱其對違法行為僅具有處罰權，但不承擔具體的管理職能，不應作為道路管理者承擔賠償責任。上海市第一中級人民法院二審審理認為，機動車交通事故責任案件系侵權案件，相關賠償責任應由《中華人民共和國侵權責任法》所確定的侵權人承擔。區(qū)城管執(zhí)法局、鎮(zhèn)政府均非侵權人，依法不承擔賠償責任。二審法院最終依法改判杜濤濤承擔70%的賠償責任、張堯根承擔20%的賠償責任，王連娟自負10%的責任。平保上海分公司在交強險、商業(yè)三者險的限額范圍內承擔賠付義務。

【法官后語】

道路管理者負有安全保障義務，沒有盡到該義務的應承擔管理瑕疵責任。針對此類糾紛，法院首先需審理被訴的“道路管理者”是否適格：第一，查明涉案道路的具體類型(例如是市道還是鄉(xiāng)道)。第二，找準適用的法律規(guī)定。例如本案中的鄉(xiāng)道屬于農村道路，應優(yōu)先考慮適用《上海市農村公路管理辦法》。在該規(guī)定就相關事項沒有規(guī)定或規(guī)定不明的情況下再考慮適用其他相關規(guī)定，例如《上海市公路管理條例》等。第三，必要時還應進一步核實實際情況。本案中，僅從《上海市農村公路管理辦法》的規(guī)定來看，鎮(zhèn)政府僅僅是配合區(qū)(縣)公路管理機構做好農村公路的養(yǎng)護與路政管理工作。但據(jù)政府有關部門的核實，當前浦東新區(qū)寬度在24米以下的道路，建設主體和管理主體一般是鎮(zhèn)政府。

審理時還應謹慎認定道路管理者的范圍，不宜盲目擴大，以免產生負面的社會效果。例如，本案中的區(qū)城管執(zhí)法局就不宜認定為道路管理者。首先，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》已經排除了《決定》規(guī)定的城管部門“對堆物占用道路的違法行為行使行政處罰權”這一項。其次，《決定》規(guī)定的城管部門享有的處罰權來源于公安交通管理方面的規(guī)定，而最高人民法院已提出不宜認定公安機關交通管理部門為道路管理者，因此城管部門也不宜認定為道路管理者。再次，城管部門僅單純實施行政處罰，而道路管理的方式并不局限于此。設置道路管理瑕疵責任是為了敦促管理者更好地履行管理義務，在合理范圍內進一步降低第三人違法行為導致的損害程度、減少公眾的通行風險。道路管理者需采用多種管理方式，而城管部門目前尚不具備此等職能。具體到本案中，占道打場曬谷的違法行為具有季節(jié)性(集中在收獲季節(jié))、持續(xù)性(需在一定時間內持續(xù)暴曬)、區(qū)域性(鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結合部地區(qū)高發(fā)、市區(qū)較少)、頑固性(通常與周邊曬谷場地的減少有關，在場地得到有效解決之前易反復)，敏感性(涉及基層群眾的切身利益，處置不當易引發(fā)群體性事件)等特殊之處。而行政處罰通常包括責令限期改正、罰款、代為清除等措施，顯然僅僅行政處罰難以從根本上合理減少事故風險，且在實施行政處罰與違法行為得以糾正、危險切實消除或減少的后果之間還存在一定的時間差。因此，針對此類違法行為，道路管理者應堅持引導性為主、處罰性為輔的管理原則，更加重視采取加大普法教育宣傳力度、加強多發(fā)季節(jié)的人員巡視、提倡交通參與者舉報違法行為、發(fā)現(xiàn)違法予以積極勸導、安排合適場地給行為人轉移谷物、在此項違法行為多發(fā)地設置更為顯著的警示標志等措施。

我國法律規(guī)定道路管理瑕疵責任的歸責原則為過錯推定，道路管理者能夠證明已按照相關標準盡到義務的，不承擔責任。法院認定是否存在道路管理瑕疵時，可考慮以下因素：第一，從國內現(xiàn)有常用技術層面看，涉案路體瑕疵可否預見、預防、排除。第二，針對涉案路體瑕疵，道路管理者是否實施了清理、防護、警示等管理。在存在明確的法律、法規(guī)、規(guī)章、國家標準、行業(yè)標準、地方標準的情況下，符合標準即視為管理者未違反安全保障義務、管理無瑕疵；不存在明確標準規(guī)定的，可參照前述相關標準并結合案件的具體情況進行判斷。

我們認為，管理者的免責事由之所以不是更高的管理水準要求，是因為立法者認為盡管是為了預見、預防和排除路體瑕疵，管理者付出的管理代價也應當在合理范圍內。在日常生活中，危險的普遍存在是常態(tài)，在資源有限的情況下社會管理的首要目標是盡量消除、削弱危害較大的危險，而不是在短時間內排除消除一切危險。對于受害人的利益應予以理性的救濟，不宜隨意擴大道路管理者的義務。輕率判決道路管理者承擔法律責任，很可能會對社會產生誤導作用，鼓勵日后針對道路管理者來轉移交通事故責任，甚至導致道德風險事件的大量產生。

綜上所述，我們認為本案中的區(qū)城管執(zhí)法局對占道打場曬谷的違法行為享有的僅是行政處罰權，不宜認定為道路管理者。而鎮(zhèn)政府作為事發(fā)鄉(xiāng)道的管理者，其在事發(fā)前已發(fā)現(xiàn)違法行為并采取了相關管理措施，但由于曬谷面積較大違法行為人在事發(fā)前尚未及時清除而沒能避免損害結果的發(fā)生。鑒于前述情況，同時考慮到前文已經論述過的占道曬谷違法行為的自身特點，我們認為鎮(zhèn)政府不應承擔管理瑕疵責任。

編寫人：上海市第一中級人民法院　沙茹萍　楊奇志　丁莎莎