第三章　行政強制措施實施程序

第一章 一般規定

第十六條　【依法實施行政強制措施】行政機關履行行政管理職責，依照法律、法規的規定，實施行政強制措施。

違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。

●注釋

行政強制措施的一般實施條件主要有:一是只能在履行行政管理職責過程中實施。二是必須符合法律、法規規定的可以實施行政強制措施的情形。行政強制措施是一項“中間性”行為，是一項臨時采取的措施，一般在制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形下才能實施，這四類情形既是實施行政強制措施的條件，也是實施目的，在設定行政強制措施時應嚴格把握，行政執法人員在實施行政強制措施時也應嚴格遵守。三是必須有法律、法規的明確授權。行政強制措施的設定權問題只能由法律、法規規定，本法沒有普遍授權，行政機關享有行政強制措施權要由單行法律、法規具體授權。四是必須由行政機關實施行政強制措施。在一定條件下，法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織也可以實施。在一些法律、法規中，也對行政強制措施的實施主體有著明確的限制。

●關聯規定

本法第5、17條，見7、15頁。

第十七條　【行政強制措施實施權限】行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。

依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。

行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。

●注釋

［行政強制措施的實施主體］

一是只有行政機關才能實施行政強制措施。二是行政機關中，只有法律、法規授予行政強制措施權的才能實施，未經授權的行政機關不得作為實施主體。三是法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織在法定授權范圍內，可以實施行政強制。四是代表行政機關實施行政強制措施的必須是具備資格的行政執法人員，其他人員不得實施。

［相對集中行政強制措施權］

相對集中行政強制措施權是指將單行法律、法規授權各行政機關的行政強制措施權從原行政機關的管理職能中分離出來，由一個行政機關統一行使;行政強制措施權相對集中后，被集中的行政機關不得再行使。根據《行政處罰法》第16條的規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。

應用15

行政強制措施實施主體資格與程序

行政機關未能提供相對人有違反相關行政管理的事實證據，且對涉案物不具有封存、扣押的執法主體資格。行政機關由此作出扣押相對人涉案物的行政強制措施，認定事實不清，適用法律、法規錯誤，該具體行政行為不合法。(參見“豐祥公司訴上海市鹽務局行政強制措施案”，《最高人民法院公報》2003年第1期)

●關聯規定

《行政處罰法》第16條，見67頁。

第十八條　【行政強制措施實施應遵守的規定】行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定:

(一)實施前須向行政機關負責人報告并經批準;

(二)由兩名以上行政執法人員實施;

(三)出示執法身份證件;

(四)通知當事人到場;

(五)當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑;

(六)聽取當事人的陳述和申辯;

(七)制作現場筆錄;

(八)現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明;

(九)當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章;

(十)法律、法規規定的其他程序。

●注釋

行政執法人員應當對實施行政強制措施的現場情況予以書面記錄。現場筆錄一般包括以下內容:(1)實施行政強制措施的事由、時間、地點、當事人、實施人員、其他參加人員的到場情況;(2)實施行政強制措施的過程和結果;(3)當事人的陳述和申辯，或者見證人對實施提出的意見或者看法等;(4)其他需要記錄的有關情況。當事人應在現場筆錄上簽名或者蓋章，這是現場筆錄發生法律效力的要件之一;當事人拒絕簽名或者蓋章的，行政執法人員應當在筆錄上注明，這種情況不影響筆錄的效力。

第十九條　【當場實施行政強制措施的情形】情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。

●注釋

“情況緊急”是指違法行為、犯罪行為、不可抗力等誘因極有可能引發危害、引發的危害剛剛發生或者已造成危害但尚未結束的狀況。例如根據《消防法》第45條第2款的規定，火災現場總指揮根據撲火救災的需要，為了搶救人員和重要物資，防止火勢蔓延，有權決定拆除或者破損毗鄰火災現場的建筑物、構筑物或者設施等。

應用16

當場實施的行政強制措施的條件

根據本條規定，實施即時強制應當遵守幾個基本條件:(1)要符合法律規定的情形，具備必要性。本條將即時強制的實施條件籠統的歸納為“情況緊急”，一般指在緊迫場合，如不采取強制措施會損害公共利益和他人利益的情形。由于實踐中的行政行為情形復雜，本法無法對即時強制的實施條件明確規定，只能依據各單行法律、法規的規定或者由執法人員作出判斷。(2)必須遵循法定程序。本條規定了即時強制的特別程序，即事后報告和補辦手續的程序。事后報告程序需要特別注意兩點:一是事后報告必須在實施行政強制措施后二十四小時內。當然，本規定也不排斥當場實施強制措施當場報告的做法。二是情況緊急當場實施行政強制措施，除了可以事后報告并補辦批準手續外，本法第18條第二項至第九項、第20條等規定的其他程序仍必須履行。(3)事后救濟。即時強制本身的特點決定了其即時性，大多是由于情況緊急而不容拖延，并且有的屬于事實行為，所以對有的即時強制的救濟不能適用撤銷訴訟，當事人只能請求損害賠償或損失補償的救濟。但是，在有些情況下，即時強制的影響具有持續性，比如對人身的隔離。對于這種持續性的即時強制，本法規定行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除，盡量減輕對當事人的損害，造成損害的，當事人可以要求賠償或補償。

第二十條　【限制人身自由的特殊規定】依照法律規定實施限制公民人身自由的行政強制措施，除應當履行本法第十八條規定的程序外，還應當遵守下列規定:

(一)當場告知或者實施行政強制措施后立即通知當事人家屬實施行政強制措施的行政機關、地點和期限;

(二)在緊急情況下當場實施行政強制措施的，在返回行政機關后，立即向行政機關負責人報告并補辦批準手續;

(三)法律規定的其他程序。

實施限制人身自由的行政強制措施不得超過法定期限。實施行政強制措施的目的已經達到或者條件已經消失，應當立即解除。

●注釋

按照法律規定，限制人身自由行政強制措施的臨時性特點決定了期限不能太長。《治安管理處罰法》第83條規定，詢問查證違反治安管理行為人的時間不得超過八小時，最長不得超過二十四小時;《海關法》第6條規定扣留走私犯罪嫌疑人的時間不超過二十四小時，特殊情況下可以延長至四十八小時。

應用17

限制人身自由的強制措施的設定和實施

法律、法規未授權行政機關對涉嫌違法人員可以采取限制人身自由的強制措施的，則行政機關的該項行為屬于超越法定職權的行為，違背了職權法定原則，其行為構成違法。(參見“傅某與某公安局等行政強制措施違法糾紛上訴案”，重慶市第一中級人民法院〔2008〕渝一中法行終字第19號行政判決書)

應用18

對限制人身自由的強制措施不服提起訴訟的管轄法院

根據最高人民法院《并于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九條的規定，行政機關基于同一事實既對人身又對財產實施行政處罰或采取行政強制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者沒收財產的公民、法人或者其他組織對上述行為均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起訴訟，也可以向原告所在地人民法院提起訴訟，受訴人民法院可一并管轄。而原告所在地包括原告的住所地、經常居住地和被限制人身自由所在地。

第二十一條　【涉嫌犯罪的移送】違法行為涉嫌犯罪應當移送司法機關的，行政機關應當將查封、扣押、凍結的財物一并移送，并書面告知當事人。

第二節　查封、扣押

第二十二條　【法定機關實施查封、扣押】查封、扣押應當由法律、法規規定的行政機關實施，其他任何行政機關或者組織不得實施。

●注釋

查封、扣押只能由行政機關或者法定授權的具有管理公共事務職能的組織實施。實施查封、扣押必須有法律、法規的明確授權。

應用19

有權實施查封、扣押的行政強制措施的主體

查封、扣押是行政機關直接對當事人的場所、設施或者財物予以暫時性控制的行政強制措施。《行政強制法》將查封、扣押的主體限定為法律、法規規定的行政機關;同時，根據該法第70條的規定，法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政強制，適用本法有關行政機關的規定。這就是說，查封、扣押的實施主體只能是行政機關和經法定授權的具有管理公共事務職能的組織，其他任何個人和組織都不得作為實施主體;同時，這些主體實施查封、扣押的強制措施還必須有法律、行政法規、地方性法規的授權。

與行政處罰權可以委托不同，行政強制措施權不得委托。因此，查封、扣押只能由行政機關或者具有管理公共事務職能的組織自行實施，不得委托其他組織或者個人實施。

應用20

查封、扣押和凍結的行政強制措施與民事執行中的查封、扣押、凍結異

行政執行中的查封、扣押和凍結與民事訴訟中的查封、扣押和凍結既有共同點又有區別之處。二者的共同點表現在都由特定國家機關采取，均須經過一定的程序，起因均是義務人違反義務，查封、扣押、凍結的結果均在于限制特定財產的使用、流轉等。區別主要表現在查封、扣押、凍結的主體、依據、目的等方面，如在主體上，前者是行政機關，后者是屬于司法機關的人民法院;在依據上，前者是行政機關的決定，后者是法院的裁定;在目的上，前者是為制止和防止違法行為的發生，強制相對人履行行政法律義務，后者是法院代表國家強制被執行人履行法院判決所確定的義務。在某些情況下，兩者又是相通的，例如享有查封、扣押、凍結權力的行政機關申請法院強制執行其決定時，行政執行中的查封、扣押、凍結又可轉化為司法查封、扣押、凍結。

應用21

行政強制措施中查封、扣押、凍結與行政處罰的區別

兩者的區別:第一處分權利與限制權利。行政強制措施與行政處罰的法律效果是不同的。行政強制措施是對相對人權利(特別是財產使用權和處分權)的一種臨時限制，而行政處罰是對相對人權利的最終處分。第二，是否以違法為前提，是否具有制裁性。行政處罰是一種行政制裁，因而必然以行為的違法性為前提;行政強制措施則與相對人的行為是否違法沒有必然聯系。第三，中間行為與最終行為。行政強制措施是為保證最終行政行為的作出而采取的一種臨時性措施，它沒有達到對事件最終處理完畢的狀態，而行政處罰是一種最終行政行為。

兩者的聯系:行政執法實踐中，行政機關為查明相對人的違法事實或者為預防、制止違法行為的危害后果，經常會對相對人采取行政強制措施，查封、扣押、凍結其相關財物，然后進一步深入調查，最后對相對人作出行政處罰決定。但查封、扣押、凍結等行政強制措施不是行政處罰程序中的“法定程序”，對違法的相對人采取行政強制措施并不意味著必然對相對人進行行政處罰;行政機關對相對人進行處罰，并不一定都要或者都能采取行政強制措施，即使在有權采取行政強制措施的情形下，行政機關也可以裁量決定。

總之，行政強制措施與行政處罰決定是兩個獨立的具體行政行為，行政強制措施不是行政處罰所謂的法定程序，但是由于行政強制措施的目的、功能與屬性等因素，導致其與行政處罰決定產生較多的關聯，并且此種關聯的程度亦因行政強制措施在行政處罰決定中的作用的不同而有所不同。所以，行政強制措施與行政處罰決定之間的關系既不是“一體論”，也不是簡單的“兩體論”，而是要根據案件的不同情形進行具體分析。

●關聯規定

本法第70條，見56頁。

第二十三條　【查封、扣押的范圍】查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物;不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。

當事人的場所、設施或者財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。

●注釋

涉案的場所、設施或者財物，是指違法者從事違法行為所使用的場所、設施或者財物，以及違法所得、非法持有的違禁品等與違法行為有關的場所、設施或者財物。其他法律、法規對查封、扣押的范圍有限制性規定的，應當依照該法律、法規的規定執行。

應用22

行政機關不得查封、扣押的生活必需品的范圍

按照《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》，生活必需品包括:公民個人及其所扶養家屬生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品;公民個人及其所扶養家屬完成義務教育所必需的物品;公民個人及其所扶養家屬用于身體缺陷所必需的輔助工具、醫療物品等。

●關聯規定

《治安管理處罰法》第89條，見189頁。

第二十四條　【查封、扣押決定書】行政機關決定實施查封、扣押的，應當履行本法第十八條規定的程序，制作并當場交付查封、扣押決定書和清單。

查封、扣押決定書應當載明下列事項:

(一)當事人的姓名或者名稱、地址;

(二)查封、扣押的理由、依據和期限;

(三)查封、扣押場所、設施或者財物的名稱、數量等;

(四)申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限;

(五)行政機關的名稱、印章和日期。

查封、扣押清單一式二份，由當事人和行政機關分別保存。

第二十五條　【查封、扣押期限】查封、扣押的期限不得超過三十日;情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規另有規定的除外。

延長查封、扣押的決定應當及時書面告知當事人，并說明理由。

對物品需要進行檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的，查封、扣押的期間不包括檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的期間。檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的期間應當明確，并書面告知當事人。檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的費用由行政機關承擔。

●注釋

根據本條規定，行政機關查封、扣押的期限原則上不得超過三十日。但是這一期限有三個例外:一是，延長期限。情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長三十日。也就是說，查封、扣押的期限最長是六十日。但延長期限應當有充足的理由和合法的依據，不得隨意延長。二是，法律、行政法規另有規定的。這里的“法律”僅指全國人大和全國人大常委會制定的法律;行政法規指國務院制定的行政法規，不包括地方性法規。三是，合理扣除期限，由于檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的時間一般較長，如果計入查封、扣押的期間，可能會超過查封、扣押的期限;即使未超過，也會使行政機關難以的規定期限內完成案件調查處理等工作。需注意的是，行政機關應當將檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的期間明確告知當事人。

應用23

查封、扣押期限的計算

根據本法第69條的規定，本法中十日以內期限的規定是指工作日，不含法定節假日。本條規定的是十日以上的期限，因此本條的期限是指自然日，既包括工作日，也包括休息日。根據民事訴訟法有關期間的規定，期間以日計算的，期間開始的日，不計算在期間內，而是從期間開始的次日起算。

第二十六條　【查封、扣押中的保管】對查封、扣押的場所、設施或者財物，行政機關應當妥善保管，不得使用或者損毀;造成損失的，應當承擔賠償責任。

對查封的場所、設施或者財物，行政機關可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機關先行賠付后，有權向第三人追償。

因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔。

●注釋

一般情況下，查封、扣押的場所、設施或者財物由行政機關保管，行政機關也可以委托第三人保管;保管的費用由行政機關承擔。實踐中還有一種情況，行政機關將查封、扣押場所、設施或者財物交由當事人保管的，當事人不得毀損或者擅自轉移、處置。因當事人的原因造成的損失，有當事人承擔。

第二十七條　【查封、扣押后的調查】行政機關采取查封、扣押措施后，應當及時查清事實，在本法第二十五條規定的期限內作出處理決定。對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收;法律、行政法規規定應當銷毀的，依法銷毀;應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。

●注釋

行政機關辦理行政案件并實施查封、扣押措施時，會涉及兩個期限。一是整個案件的辦理期限。二是查封、扣押措施的期限。辦案期限從案件受理之日起開始計算，一個案件一個辦案期限。而查封、扣押期限從查封、扣押之日起開始計算，一個案件可能在不同時間對不同財物實施多次查封、扣押，因此可能涉及多個查封、扣押期限。

應用24

公安機關辦理行政案件的期限

根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第141條的規定，公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日;案情重大、復雜的，經上一級公安機關批準，可以延長三十日。其他行政案件，有法定辦案期限的，按照法定期限辦理。

●關聯規定

本法第28條，見24頁。

第二十八條　【解除查封、扣押的情形】有下列情形之一的，行政機關應當及時作出解除查封、扣押決定:

(一)當事人沒有違法行為;

(二)查封、扣押的場所、設施或者財物與違法行為無關;

(三)行政機關對違法行為已經作出處理決定，不再需要查封、扣押;

(四)查封、扣押期限已經屆滿;

(五)其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

解除查封、扣押應當立即退還財物;已將鮮活物品或者其他不易保管的財物拍賣或者變賣的，退還拍賣或者變賣所得款項。變賣價格明顯低于市場價格，給當事人造成損失的，應當給予補償。

●注釋

需要注意的是，這里的表述是“補償”而非“賠償”。取得賠償的前提是“違法”行使職權;而本條規定的情形是變賣價格明顯低于市場價格，給當事人造成損失，不存在“違法”前提或情節較輕，因此這里是“補償”。

第三節　凍　　結

第二十九條　【法定機關實施凍結】凍結存款、匯款應當由法律規定的行政機關實施，不得委托給其他行政機關或者組織;其他任何行政機關或者組織不得凍結存款、匯款。

凍結存款、匯款的數額應當與違法行為涉及的金額相當;已被其他國家機關依法凍結的，不得重復凍結。

●注釋

中國人民銀行于2002年制定的《金融機構協助查詢、凍結、扣劃工作管理規定》規定，兩個以上有權機關對同一單位或個人的同一筆存款采取凍結或扣劃措施時，金融機構應當協助最先送達協助凍結、扣劃存款通知書的有權機關辦理凍結、扣劃手續;兩個以上有權機關對金融機構協助凍結、扣劃的具體措施有爭議的，金融機構應當按照有關爭議機關協商后的意見辦理。由于凍結的對象是存款、匯款，所以如果某個賬號或者某項匯款已經被凍結了一部分，則剩余部分依然可以凍結，與不得重復凍結原則不相矛盾。

第三十條　【凍結通知】行政機關依照法律規定決定實施凍結存款、匯款的，應當履行本法第十八條第一項、第二項、第三項、第七項規定的程序，并向金融機構交付凍結通知書。

金融機構接到行政機關依法作出的凍結通知書后，應當立即予以凍結，不得拖延，不得在凍結前向當事人泄露信息。

法律規定以外的行政機關或者組織要求凍結當事人存款、匯款的，金融機構應當拒絕。

●注釋

在實踐中，行政機關要求金融機構協助凍結的書面憑證多表現為協助凍結通知書或凍結通知書等，載有協助凍結單位的名稱、凍結的法律依據、凍結的財產所在機構的名稱和地址、凍結數額、凍結起止時間、其他需要說明的事項、決定凍結機關的公章和日期等信息。

應用25

金融機構配合行政機關實施凍結的義務

金融機構接到凍結通知書后，應當立即協助凍結，在凍結期限內禁止單位或個人提取被凍結的存款或者匯款。金融機構不得再扣劃應當協助執行的款項用于收貸收息，不得向被凍結單位或個人通風報信，幫助隱匿或轉移存款;在協助有權機關辦理完畢查詢存款手續后，有權機關要求予以保密的，金融機構應當保守秘密;在協助有權機關辦理完畢凍結、扣劃存款手續后，根據業務需要可以通知存款單位或個人。

第三十一條　【凍結決定書】依照法律規定凍結存款、匯款的，作出決定的行政機關應當在三日內向當事人交付凍結決定書。凍結決定書應當載明下列事項:

(一)當事人的姓名或者名稱、地址;

(二)凍結的理由、依據和期限;

(三)凍結的賬號和數額;

(四)申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限;

(五)行政機關的名稱、印章和日期。

第三十二條　【凍結期限】自凍結存款、匯款之日起三十日內，行政機關應當作出處理決定或者作出解除凍結決定;情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律另有規定的除外。

延長凍結的決定應當及時書面告知當事人，并說明理由。

第三十三條　【解除凍結的情形】有下列情形之一的，行政機關應當及時作出解除凍結決定:

(一)當事人沒有違法行為;

(二)凍結的存款、匯款與違法行為無關;

(三)行政機關對違法行為已經作出處理決定，不再需要凍結;

(四)凍結期限已經屆滿;

(五)其他不再需要采取凍結措施的情形。

行政機關作出解除凍結決定的，應當及時通知金融機構和當事人。金融機構接到通知后，應當立即解除凍結。

行政機關逾期未作出處理決定或者解除凍結決定的，金融機構應當自凍結期滿之日起解除凍結。