第二節 政策改革不斷推向深入

近年來，由于圍繞利率市場化、巴塞爾監管框架、貨幣政策與宏觀審慎雙支柱的改革不斷深入，以及人民幣國際化持續推進等國內外宏觀政策和監管環境發生一系列重大變化，所以對商業銀行加強資產負債精細化和專業化管理提出更高要求。

一、利率市場化

從宏觀層面看，利率市場化是金融資源合理配置的基礎，是推進要素市場化改革的重要內容。對于商業銀行而言，金融市場利率、存貸款利率以及貨幣政策利率三方面構成了與資產負債管理工作密切相關的利率體系。

金融市場利率是我國利率市場化改革中的先行者。1996年我國建立起全國同業拆借市場，拆借利率由資金雙方協商決定，并在次年開辦了銀行間債券回購業務，1998年和1999年國家開發銀行金融債和國債分別實現了利率招標發行。在企業債券市場化發行方面，中國人民銀行在2005年發布《短期融資券管理辦法》，規定非金融企業在銀行間債券市場進行市場化利率發行債券的機制，并在2008年進一步完善發行品種，明確非金融企業債務融資工具的發行要求。2007年中國銀行間市場交易商協會成立，債券發行開始實行注冊備案制，大力推動了債券市場發展。作為金融市場利率的定價基準——上海銀行間同業拆放利率（Shibor）于2007年1月開始報價，為我國金融調控從數量型調控轉向價格型調控創造條件。2014年銀行間市場同業存單的創新推出，進一步提升了Shibor與銀行同業業務的價格關聯性。目前，我國金融市場已經基本形成從銀行間貨幣市場回購利率DR007（7天回購利率），到1年期以內的Shibor，再到中長期的國開債和國債收益率曲線的完備收益率曲線體系，為商業銀行建立內部資金轉移定價（FTP）管理體系，以及基于收益和風險的定價方法提供了市場利率基礎。

我國社會融資結構以間接融資為主，存貸款利率的市場化改革表現出小步慢走的特征。存貸款利率市場化改革的總體思路是：先外幣、后本幣；先貸款、后存款；先長期、大額，后短期、小額。2004年開始逐步取消對存貸款利率的上下限管理，是存貸款利率市場化的第一次加速。中國人民銀行不再設定金融機構的人民幣貸款利率上限，但對下限維持0.9倍管理不變，同時允許存款利率下浮。2012年開始，中國人民銀行加快利率放開步伐，當年放寬貸款利率下限，由基準利率的0.9倍降至0.7倍。2013年，全面放開金融機構貸款利率管制，由金融機構根據商業原則自主確定貸款利率水平，同時取消對貼現利率的管制。2019年8月，中國人民銀行推出LPR改革，成為利率并軌的關鍵一步。存款利率方面，2012年啟動存款利率上限調整，2015年放開存款利率浮動上限要求，轉為接受市場利率定價自律機制的約束。

在利率體系改革的同時，監管部門對利率環境的疏導也在不斷加強。一是厘清理財與存款的邊界。2018年4月中國人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，通過打破剛性兌付破除投資者對理財產品的保本信仰。二是厘清存款與基金投資的邊界。2018年6月，監管部門要求將互聯網貨幣基金T+0單日快速贖回的提現額度限制在1萬元，從結算便利性上厘清了貨幣基金作為投資品種與存款作為基礎結算品種的差別。三是厘清存款內部的邊界。近年來監管部門不斷加強對存款產品創新的監管要求，對定期存款提前支取靠檔計息產品、結構性存款的衍生品資質要求，以及結構性存款下限收益率等均加以規范，從存款業務內部劃分邊界、回歸本源。利率環境的規范和改善，將是存款利率市場化改革的鋪路石。

二、巴塞爾監管框架的政策完善

2017年12月，巴塞爾銀行監管委員會發布《巴塞爾協議Ⅲ：后危機改革的最終方案》，標志著歷時十年的國際資本監管改革基本完成，將對全球銀行業帶來重大而深遠的影響。最初起草《巴塞爾協議Ⅲ》，是為了解決2007—2009年全球金融危機期間監管所面臨的問題，包括如何有效評估銀行合理的資本水平以對沖經濟周期波動帶來的各類風險，銀行作為高杠桿行業其杠桿經營的邊界在哪里，以及如何更務實并從銀行業務的角度看待流動性風險等。總結起來，《巴塞爾協議Ⅲ》通過制定一系列全球統一的監管計量和風險標準，全面加強了對商業銀行的宏觀審慎監管、風險監測和風險管理。

《巴塞爾協議Ⅲ》監管框架總體分為資本監管、流動性監管和大額風險暴露監管三大部分（見表1-2），是微觀監管與宏觀審慎監管的結合。2010—2019年，國內監管部門緊跟《巴塞爾協議Ⅲ》的改革步伐，適時地推進基于《巴塞爾協議Ⅲ》框架下的國內監管政策完善。從2012年發布的《商業銀行資本管理辦法（試行）》到2015年發布的《商業銀行流動性風險管理辦法（試行）》，再到2018年發布的《商業銀行大額風險暴露管理辦法》，均借鑒了國際監管標準，對于抑制國內金融風險累積具有重要作用。對商業銀行資產負債管理而言，《巴塞爾協議Ⅲ》監管體系的建立既是壓力也是動力，分門別類的監管標準作為外部約束將推動商業銀行資產負債管理走向精細化和專業化，提升穩健經營水平。

資料來源：國際清算銀行。

（一）加強資本管理是《巴塞爾協議Ⅲ》的核心

2008年全球金融危機后，巴塞爾銀行監管委員會總結經驗教訓，于2010年推出了《巴塞爾協議Ⅲ》。《巴塞爾協議Ⅲ》強化了資本工具的合格標準，提高資本充足率監管要求，新增杠桿率、流動性、系統重要性銀行等一系列監管制度，提升全球金融體系穩健性。然而，作為金融危機的應急產物，2010年的《巴塞爾協議Ⅲ》未對資本監管標準進行全方位改革。其中，風險加權資產計量規則仍沿用《巴塞爾協議Ⅱ》，存在計量框架過于復雜、內部模型低估風險及計量結果缺乏可比性等問題。2014年以來，巴塞爾銀行監管委員會深入推進后危機時期監管改革，以重構風險加權資產計量框架為重點，對傳統監管框架進行全方位重塑，于2017年正式發布《巴塞爾協議Ⅲ：后危機改革的最終方案》，確立了國際銀行業監管新標桿。本次改革定于2023年在全球統一實施，巴塞爾銀行監管委員會各成員經濟體均要接受相應的國際評估。

作為巴塞爾銀行監管委員會的成員，中國全面參與2010年《巴塞爾協議Ⅲ》及其最終方案的制定，持續吸收和落實國際改革成果，制定了一系列符合我國實際情況的審慎監管制度。2012年發布的《商業銀行資本管理辦法（試行）》（簡稱《資本辦法》），不僅是對標2010年《巴塞爾協議Ⅲ》和2004年《巴塞爾協議Ⅱ》制定的，還是奠定目前商業銀行資本監管的綱領性文件。具體看，商業銀行核心一級資本充足率不得低于5%，一級資本充足率不得低于6%，總資本充足率不得低于8%，此外商業銀行還需計提儲備資本2.5%。一般銀行核心一級資本充足率不得低于7.5%，一級資本充足率不得低于8.5%，總資本充足率不得低于10.5%。全球系統重要性銀行還需額外計提附加資本要求1%（由核心一級資本滿足）。

《資本辦法》實施以來，我國商業銀行資本充足率水平處于持續提升趨勢，但核心一級資本充足率和一級資本充足率受到內生效率與補充工具匱乏的影響提升較慢（見圖1-11）。監管政策不斷推動鼓勵商業銀行資本工具創新，拓寬資本補充渠道，增強銀行體系穩健性。具體來看，2018年中國銀監會、人民銀行等多部門聯合發布《關于進一步支持商業銀行資本工具創新的意見》，為商業銀行發行無固定期限資本債券（即永續債）等資本工具創造有利條件；2019年財政部印發《永續債相關會計處理的規定》，進一步明確永續債會計核算原則。目前永續債已成為商業銀行補充一級資本的主要工具，商業銀行一級資本充足率得到明顯提升。

在完善《巴塞爾協議Ⅲ》的杠桿率要求方面，《商業銀行杠桿率管理辦法（修訂）》要求商業銀行并表和未并表的杠桿率均不得低于4%。杠桿率不達標的機構，將會被要求在限期內補充一級資本，同時控制表內外資產增長速度，甚至減少表內外資產規模。在銀行賬戶利率風險管理方面，銀保監會在2018年發布《商業銀行銀行賬簿利率風險管理指引（修訂）》，對十年前發布的風險管理指引進行修訂，細化了對商業銀行銀行賬簿利率風險管理的要求。

數據來源：Wind。

（二）流動性覆蓋率是流動性管理理念的革新

巴塞爾銀行監管委員會在2008年發布《穩健的流動性風險管理與監管原則》，一方面，加強對銀行短期償付能力，甚至是日內流動性風險的評估，另一方面，在分析流動性風險的同時，關注銀行自身的風險管理和組織能力，以及系統性層面的風險。為此，《巴塞爾協議Ⅲ》引入了兩個關鍵性的指標——流動性覆蓋率和凈穩定資金比例，前者評估銀行是否有足夠的優質流動性資產（HQLA），以應對30天內壓力測試下資金凈流出，后者重在評估中長期的資產負債流動性錯配程度，鼓勵商業銀行取得更為穩定的負債來源。

我國在2015年修訂完成的《商業銀行流動性風險管理辦法（試行）》，對原有流動性風險監管指標和體系進行了全面完善。一是將存貸比指標由監管指標調整為監測指標，并推動修訂《商業銀行法》予以明確。二是引入《巴塞爾協議Ⅲ》流動性標準的流動性覆蓋率指標，通過更全面、前瞻的計量提高流動性風險管理和監管的前瞻性。三是提出銀行流動性風險管理體系的整體框架和定性要求，為商業銀行搭建流動性管理框架提供全面指引，提高商業銀行流動性管理的精細化程度和專業化水平。

三、貨幣政策與宏觀審慎雙支柱

近年來，我國已經逐漸建立起貨幣政策與宏觀審慎政策的雙支柱調控框架。貨幣政策重點從總量層面著手，通過各項政策工具影響基礎貨幣供給和市場利率水平，實現經濟增長和價格水平穩定等目標。宏觀審慎政策重點從行業監督管理層面著手，通過宏觀審慎管理工具和系統性風險監測評估，加強金融監管間的協調，嚴守系統性風險底線。2019年的包商銀行托管事件就是宏觀審慎管理的一次壓力測試，對問題機構實行提前甄別和精準拆彈，既發揮了存款保險制度維穩市場的重要作用，又顯示了宏觀審慎管理對防范系統性風險的重要作用。

（一）宏觀審慎評估體系強化商業銀行的審慎經營理念

宏觀審慎評估體系（MPA）的前身，是中國人民銀行在2011年推出的差別準備金動態調整和合意貸款管理機制。該機制要求金融機構的合意信貸規模增速，一方面取決于其自身的資本充足率水平，另一方面應符合宏觀經濟發展的合理增速。操作層面，以存款準備金率作為政策工具，并通過對其逆周期調整實現流動性總量調節和宏觀審慎政策的結合。例如，2009—2010年，因全球經濟增長下滑的風險，我國加大了貨幣政策逆周期調節力度，貨幣信貸增速大幅高于GDP增速，M2（廣義貨幣供應量）增速分別達到27.7%和19.7%。

2011—2015年，宏觀審慎框架在《巴塞爾協議Ⅲ》的基礎上逐步完善，推出了一系列風險管理規范性文件，同時同業業務創新和影子銀行業務發展引起監管對廣義信貸的關注，因此，在2016年中國人民銀行將差別準備金動態調整和合意貸款管理機制升級為宏觀審慎評估體系。宏觀審慎評估體系從七個方面對金融機構經營行為進行審慎評估，包括資本和杠桿、廣義信貸增速、流動性風險、利率定價行為、資產質量、跨境融資風險、信貸政策執行情況。

宏觀審慎評估體系對商業銀行的審慎經營理念起到了積極的推動作用。一是強化了資本約束和信貸擴張的宏觀適應性，廣義信貸規模將信用派生的各項業務如債券投資、買入返售等均納入考量，實際上加強了商業銀行信用派生與宏觀貨幣體系的聯系，同時將資本充足率和杠桿率作為一票否決指標，突出了逆周期調節的重要性。二是引導金融機構更關注交易對手流動性和資產質量等風險指標，推動整個市場審慎經營。三是納入定價行為和信貸政策執行評估，同時也為結構性政策提供督導依據，如將定向降準支持小微企業和“債轉股”，均納入宏觀審慎政策評估框架中。

（二）加強從交叉性金融風險到系統性風險的監管

資產管理行業監管標準在近年來趨于統一，打破不同監管體系下的監管套利和交叉性金融風險隱患積累。2018年4月，中國人民銀行等部門聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，明確提出對資產管理業務監管要堅持嚴控風險的底線思維，避免資金脫實向虛在金融體系內部自我循環，防范風險跨行業、跨市場、跨區域傳遞。同時，監管部門分別出臺業務細則，宏觀審慎管理與微觀審慎監管相互配合，對各類機構的資產管理業務進行全面和統一的監督管理。

（三）跨境資本流動宏觀審慎管理有效應對外部風險

2014年年中開始，人民幣單邊升值壓力緩解，開始表現出雙向波動特征。隨著國內經濟下行壓力增大，以及2015年年中金融市場大幅波動推動貨幣政策進一步寬松，疊加美國進入加息周期，人民幣兌美元呈現貶值壓力，跨境資本流動體現出明顯的順周期性。中國人民銀行及時針對外匯市場進行宏觀審慎管理，采取多項政策對跨境資本流動進行逆周期調節，如2015年8月開始要求銀行對其遠期售匯簽約額交存20%的外匯風險準備金，銀行將此成本體現在遠期匯率的報價中，抑制投機性購匯行為。2016年，中國人民銀行實施本外幣一體化全口徑跨境融資宏觀審慎管理，在滿足正常經營需要的資本流動基礎上，將外債水平與自身資本水平掛鉤，同時根據國際收支和匯率預期進行逆周期調節，以控制外債杠桿水平處于合理審慎區間。

四、人民幣國際化

（一）人民幣國際化的四個階段

2009—2012年是人民幣國際化的起步階段，主要內容包括政策框架和基礎設施的建立與試點。在經常項下，中國人民銀行等六部門于2009年發布《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》，此后陸續擴大跨境貿易結算至全國范圍。在資本項下，開放境外人民幣清算行等三類機構投資銀行間債券市場試點，允許FDI（國際直接投資）直接投資人民幣結算試點。跨境人民幣基礎設施方面，一是構建起清算行模式和代理行-參加行模式的清算體系，二是在2009年上線運行人民幣跨境收付信息管理系統。2012年末，離岸人民幣存款接近1萬億元，當年跨境人民幣結算總額達到2.94萬億元，離岸人民幣市場初具規模。

2013—2015年上半年，受益于跨境政策持續開放、宏觀經濟和匯率整體穩定，人民幣國際化進入快速發展時期。首先，清算網絡全面鋪開，人民幣清算行在倫敦、蘇黎世、迪拜等地設立，基本覆蓋主要經濟體。其次，在人民幣匯率走強背景下，2014年末境外人民幣存款規模達到2.4萬億元高峰，境內外利差引導跨境融資境外化，同業存放境內化。最后，為推廣人民幣跨境使用，人民幣貿易融資并不占用外債指標，其間中資銀行海外機構積極開展人民幣貿易融資和跨境同業存放。2015年第一季度末我國人民幣外債達4.9萬億元，接近外債總額的50%。值得一提的是，在此期間有金融機構為追逐短期套利收益，而放松對交易背景和外匯風險錯配的把控，這為日后內保外貸履約等監管風險埋下隱患。

2015年“8·11匯改”至2017年，人民幣匯率經歷驚險一躍，實現匯率雙向波動，跨境人民幣政策更趨完善，業務發展回歸本源。2015年“8·11匯改”是市場的重要轉折點，在岸人民幣即期匯率在此后一年間自6.11的高點一度貶值接近6.96。在匯改初期，跨境利差交易十分活躍，不過監管部門很快出臺規范政策，此后進入政策完善期和風險防范期。一是中國人民銀行對境外人民幣參加行存放在境內代理行的人民幣存款執行正常存款準備金率，對離岸人民幣利率起到了穩定作用。二是對前期政策及時調整完善，包括將外債管理升級為全口徑跨境融資宏觀審慎管理，鼓勵外債流入等，引導業務開展回歸真實貿易需要。

2018年至今，跨境人民幣框架進一步完善。一是匯改期間穩匯率政策松綁，提升離岸人民幣市場活躍度。中國人民銀行在2018年1月和4月分別將境外參加行和港澳清算行的存款準備金率調整為零，同時也提出可以開展人民幣賬戶融資，為離岸人民幣業務發展提供流動性支持。二是跨境人民幣基礎設施建設接近“最后一公里”。人民幣跨境支付系統二期在2018年5月上線，新系統引入了全額結算與定時凈額結算相結合的清算功能，運行時間由“5×12”小時延長至“5×24+4”小時，實現了全時區全球化清算服務，同時國內的大額支付系統也延長為“5×21+12”小時運行。配合清算體系的全球化全時區覆蓋，全國銀行間本幣市場也加開銀行間同業拆借夜盤交易，目前的參與者為28家人民幣跨境支付系統直參行。

（二）資產負債管理的國際化延伸

國際化、多幣種經營對商業銀行資產負債管理在范圍和內容上提出更多要求。一是提升多幣種經營管理能力。對于有國際化經營的大中型銀行，美元、歐元、日元等存款負債和資產運用已有一定規模，境內銀行要做好外幣負債的成本管理，保持一定的外幣凈息差水平。二是關注外幣的流動性管理。不同于人民幣的一點清算（即銀行結算資金統一由一個央行賬戶對外進行清算），境內銀行的外幣清算依托于代理行模式，對于不同賬戶行的頭寸管理、頭寸調撥、透支風險管理更為復雜。三是打通本外幣之間的流動性調劑通道。通過貨幣掉期協調本外幣之間的流動性配置，在安全性和盈利性上進行平衡。

差異化的境外分行管理機制逐步建立。由于境內外經濟金融環境具有差異，并且監管體制不同，所以對境外機構的資產負債管理更多實行“一行一策”的差異化管理模式。一方面，境外分行所屬地的貨幣政策環境有較大差異，例如歐元區、日本長期處于低利率甚至是負利率環境，美國利率波動周期性明顯，新興經濟體利率水平普遍較高。另一方面，境外分行的境內外貿易融資聯動業務依賴于境內外人民幣和外幣的利差水平，在境內外利差波動中受到被動影響，業務環境不確定性很大，需要針對境外機構“一行一策”，實事求是地進行考核評價。

資本項下開放穩步推進，司庫經營要有國際化意識。2018年中國人民銀行首次明確境外參加行可成為銀行間本幣拆借會員，司庫在銀行間同業拆借的對手范圍將進一步提升。目前可參與境內銀行間貨幣市場的境外機構已經初具規模，截至2020年2月，可參與回購交易的境外銀行有262家，同業拆借會員有10家人民幣清算行。從債券市場看，境外機構投資人民幣債券市場活躍性持續提升，司庫主動負債須關注境外投資者。一方面，隨著中國債券納入國際主流債券指數，境外機構對人民幣債券配置需求提升；另一方面，外資機構買賣人民幣債券會隨境內外利差、人民幣匯率周期性波動，從而對境內人民幣流動性產生一定擾動。關注境外投資者的行為，可以擴展同業存單、金融債的投資者群體，增強市場認可度。此外，司庫還可以結合國內外利率環境、匯率走勢的特征，在國際金融市場選擇有利的發債時機、幣種和市場。