第2章 財政數字化轉型平臺的背景分析

2.1 財政數字化轉型平臺背景分析

目前，我國的財政數字化轉型不僅涉及各級相關財政部門，同時也包括與財政業(yè)務相關的企業(yè)、機關、事業(yè)單位。在2014年之前，由于我國的會計核算始終是以收付實現(xiàn)制為基礎實現(xiàn)的，所以對于政府負債以及相應的成本核算都欠缺一定的準確性。而在當年年底，財政部制定的《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》則標示著由收付實現(xiàn)制向權責發(fā)生制逐步過渡的改變。

從統(tǒng)計指標的角度出發(fā)，《2019年政府收支分類科目》主要由收入分類、支出功能分類、支出經濟分類3大部分組成，同時各級政府部門能夠結合具體的改革現(xiàn)狀、預算要求，對各類目進行各自的調整。這一調整主要體現(xiàn)在3方面，一是結合各級改革主體狀況與進程調整收支類目，二是結合政策具體要求調整收支類目，三是依據預算管理要求調整收支類目。相比于之前的統(tǒng)計指標，這一統(tǒng)計指標體系在整合支出結構體系、改善財政預算透明度方面做出了較大改進，但是關于財政監(jiān)督領域的工作仍然有待提高，我國財政框架的主體依舊為資金來源與運用表的情形并沒有得到根本性變革。資金來源與運用表只是對政府運用情況的流量統(tǒng)計，沒有涉及對存量（資產、負債）的核算。當前，除了社科院等科研機構會針對政府的資產負債制訂相應報表外，我國仍舊缺乏官方權威性的資產負債表體系。

總體來說，當前財政數字化體系主要有5方面的問題，即統(tǒng)計工作指向性不強、相關制度有待提高、收支統(tǒng)計范圍有待完善、數據分析框架不夠健全、數字化體系水平低下。

首先，統(tǒng)計工作指向性不強。財政數字化并不僅僅是為政府的宏觀決策提供基礎信息支持，對于居民、企業(yè)等主體同樣具有十分重要的意義。然而，目前我國財政數字化的目標基本上是為政府部門服務，對非政府部門的重視程度不足，不利于政府從管理型向服務型的轉變，也不利于社會各界開展監(jiān)督工作，所以財政數字化的目標需要進一步明確。

其次，相關制度有待提高。由于各級政府部門業(yè)務對數字化需求不斷加強以及信息化意識不斷提高，財政數字化過程中數據量高速增長，數據流動性獲得了高效提升，業(yè)務相關部門涉及范圍也越來越廣，但需要注意的是，政府財政業(yè)務的數字化程度在各級財政相關部門尤其是基層機構仍然較低，急需改進完善。就基層政府機構而言，現(xiàn)有的業(yè)務統(tǒng)計人員數量仍舊不足以滿足大量數據業(yè)務工作的需求，統(tǒng)計人員往往受限于日常的手工報表數據業(yè)務中，而對企業(yè)、社區(qū)等各類主體的數據查實無暇顧及。另外，由于手工操作業(yè)務效率較低、報送渠道不暢等因素，降低了財政數字化的質量與效率，而且缺乏財政數據交換的標準和規(guī)范，系統(tǒng)相對孤立，業(yè)務集成度較低，不足以支撐決策分析。財政數字化轉型工作需要遍布整個業(yè)務改革進程，對各環(huán)節(jié)業(yè)務系統(tǒng)進行相應的數字化研發(fā)，但是由于各環(huán)節(jié)數據標準不統(tǒng)一導致后期數據共享困難，業(yè)務數據有待整合，這就造成了大量多頭操作、分別維護的情況，對數據業(yè)務辦公效率造成了消極影響。

再次，收支統(tǒng)計范圍有待完善。對于財政統(tǒng)計工作而言，應當秉承著“應統(tǒng)盡統(tǒng)”的原則，對政府收支活動進行全面反映。IMF（International Monetary Fund，國際貨幣基金組織）的政府財政數字化體系雖然包括社會保障基金內容，但由于財政收支預決算的因素，社會保障資金以及預算外資金依然是總額統(tǒng)計的范疇，并未根據資金的具體性質確定統(tǒng)計類型。此外，目前對于一些行政事業(yè)單位和社會公共團體的準財政性收支，沒有進行全面統(tǒng)計。這在一定程度上造成了政府的財政收支不夠規(guī)范、缺乏完整性，也為隱性債務積聚提供了土壤。同時，缺少統(tǒng)一的對外對內的財政信息系統(tǒng)集成平臺，與上下級財政、代理銀行等的信息共享程度較低，從而造成了信息無法及時互通的現(xiàn)狀。另外，預決算活動中重預算、輕決算的問題依然存在，預算執(zhí)行結果與預算目標通常會出現(xiàn)較大的不一致，進而降低了政府預算體系的準確性，核算范圍仍舊有待提高。

同時，數據分析框架不夠健全，不能充分反映財政風險，特別是隱性債務風險。我國目前財政數字化體系主要是財政收支預決算表，并未建立嚴格意義上的財政數據分析框架，不能全面如實反映財政運行情況。同時，沒有建立統(tǒng)一的財政集成庫，資源配置決策效率較低。人員信息庫、項目庫、資產庫等組成的財政集成庫是政府“家底”，需要及時準確地反映，否則會直接或者間接影響政府的決策分析水平。另外，缺少專門針對財政行業(yè)轉換數據量大和計算公式多等問題的數據處理服務，財政行業(yè)的上級需對下級上報數據匯總計算，同級財政的工資數據需要進行映射、拆分、計算、匯總等一系列操作后，才是系統(tǒng)需要的數據。

最后，數字化體系與國際標準間仍然存在較大差距。國際范圍內公認的財政數字化標準主要是由IMF制定的《政府財政收支統(tǒng)計手冊》（Government Finance Statistics Manual，GFSM）確定的，截至目前共有3個版本，分別為GFSM1986、GFSM2001和GFSM2014，我國目前處在GFSM1986和GFSM2001之間，與最新的國際標準差距較大。就3個版本的演進看，GFSM2014的發(fā)布有其深刻的社會背景，一方面，GFSM2001無法應對2008年國際金融危機等重大事件帶來的挑戰(zhàn)；另一方面，國民賬戶核算體系、公共部門債務統(tǒng)計、貨幣金融統(tǒng)計、國際公共部門會計準則（International Public Sector Accounting Standards，IPSAS）等陸續(xù)有了新的發(fā)展。從內容上看，GFSM2014的更新內容主要包括核算方法原則、概念分類體系、核心指標統(tǒng)計、基本分析框架、存量流量處理5部分。總體來看，此次更新有助于應對各國在實踐發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題，加強應對信息缺口和歐債危機中所暴露出的不足，更好地評估財政風險，強化抵御風險的能力。

我國財政體系可以追溯到計劃經濟時期對蘇聯(lián)財政統(tǒng)計模式的學習上，之后由于市場經濟的帶動開始朝著GFSM1986體系轉變，此后為適應財政管理理論和實踐中的新情況又經過了多次改進，例如，2007年開始實行政府收支分類的全面改革。當前我國財政收支分類體系仍舊是根據收入以及支出兩大部分進行劃分，自2014年起，預算收支科目開始根據預算管理的需求進行具體分類，分成了政府性基金預算收支科目、公共財政預算收支科目、社會保險基金預算收支科目、國有資本經營預算收支科目4類。但是這項改動依然沒有使國內與國際的財政收支體系差距得到較好的改善。首要原因是關于財政收入與支出的具體定義存在分歧，IMF認為兩者應當是改變政府權益大小的交易行為，因此從定義出發(fā)的財政收支統(tǒng)計口徑出現(xiàn)了明顯的不一致。例如，政府資產的變現(xiàn)收入在IMF口徑下不屬于收入的范圍，只是資產形式的轉變，而在我國的統(tǒng)計中卻屬于財政收入；同理，IMF口徑不包含政府購買設備的活動，但在我國的統(tǒng)計中卻屬于財政支出范疇。其次，基于定義的兩類不同財政收支體系之間的規(guī)范性和一致性有待提高，不能時而根據預算功能（外事外交費等）劃分，時而又根據經濟性質（債券付息支出）分類。綜上，現(xiàn)有政府財政數字化體系不夠規(guī)范，無法充分滿足宏觀調控的需要，也不利于我國財政收支數據與其他國家數據進行比較。

作為國家治理活動的基礎以及重要支柱，財政活動的重要性不言而喻，而高效合理的財稅體制作為財政的主要內容之一，對資源配置的優(yōu)化，市場環(huán)境的建設，社會公平的保障以及國家的和諧穩(wěn)定具有積極的影響。財政數字化體系作為財稅體制基礎的一部分，其不規(guī)范和不完整帶來的危害十分巨大，將直接影響到國家治理能力的建設。

第一，冗雜的財政數字化體系會消耗大量的人力、物力、財力，效率低下；第二，統(tǒng)計基礎，特別是基層的統(tǒng)計基礎不夠健全，統(tǒng)計人員專業(yè)素養(yǎng)不足導致上報的數據缺乏翔實的依據，影響財政數字化結果的質量，最終會影響決策的科學性，也不利于疏導輿論；第三，不規(guī)范、不完整的財政數字化體系無法全面監(jiān)測財政風險，會阻礙財政職能的發(fā)揮。根據2012年IMF的統(tǒng)計結果，大約23%的財政風險增長來源于對本國或者本地區(qū)基本財政情況的不了解。實際上，不論是2008年美國準公共企業(yè)——房利美和房地美的債務問題，2009年之后的歐洲主權債務危機，還是前段時期廣受關注的土耳其和阿根廷匯率大幅度貶值和債務問題，背后都折射出財政統(tǒng)計信息的透明度和質量存在缺陷。