第三節(jié)　復(fù)雜信息

中國有句老話叫“山高皇帝遠(yuǎn)”，常用來形容本地當(dāng)權(quán)者恣意妄為、肆無忌憚，因為朝廷不知情，也就管不了，可見信息對權(quán)力的影響。行之有效的管理，必然要求掌握關(guān)鍵信息。然而信息復(fù)雜多變，持續(xù)地收集和分析信息需要投入大量資源，代價不小。所以有信息優(yōu)勢的一方，或者說能以更低代價獲取信息的一方，自然就有決策優(yōu)勢。

信息與權(quán)力

我國政府各層級之間的職能基本同構(gòu)，上級領(lǐng)導(dǎo)下級。原則上，上級對下級的各項工作都有最終決策權(quán)，可以推翻下級所有決定。但上級不可能掌握和處理所有信息，所以很多事務(wù)實際上由下級全權(quán)處理。即使上級想干預(yù)，常常也不得不依賴下級提供的信息。比如上級視察工作，都要聽取下級匯報，內(nèi)容是否可靠，上級不見得知道。如果上級沒有獨立的信息來源，就可能被下級牽著鼻子走。

所以上級雖然名義上有最終決定權(quán)，擁有“形式權(quán)威”，但由于信息復(fù)雜、不易處理，下級實際上自主性很大，擁有“實際權(quán)威”。維護(hù)兩類權(quán)威的平衡是政府有效運作的關(guān)鍵。若下級有明顯信息優(yōu)勢，且承擔(dān)主要后果，那就該自主決策。若下級雖有信息優(yōu)勢，但決策后果對上級很重要，上級就可能多干預(yù)。但上級干預(yù)可能會降低下級的工作積極性，結(jié)果不一定對上級更有利。(22)

以國企改革為例。一家國企該由哪一級政府來監(jiān)管？該是央企、省屬國企，還是市屬國企？雖然政府名義上既管轄本級國企，也管轄下級國企，但下級國企實際上主要由下級政府管轄。在國企分級改革中，獲取信息的難易程度是重要的影響因素。如果企業(yè)離上級政府很遠(yuǎn)，交通不便，且企業(yè)間差異又很大，上級政府就很難有效處理相關(guān)信息，所以更可能下放管轄權(quán)。但如果企業(yè)有戰(zhàn)略意義，對上級很重要，那無論地理位置如何，都由上級管轄。(23)

在實際工作中，“上級干預(yù)”和“下級自主”之間，沒有黑白分明的區(qū)別，是個程度問題。工作總要下級來做，不可能沒有一點自主性；下級也總要接受上級的監(jiān)督和評價，不可能完全不理上級意見。但無論如何，信息優(yōu)勢始終是權(quán)力運作的關(guān)鍵要素。下級通常有信息優(yōu)勢，所以如果下級想辦某件事，只要上級不明確反對，一般都能辦，即使上級反對也可以變通著干，所謂“縣官不如現(xiàn)管”；如果下級不想辦某事，就可以拖一拖，或者干脆把皮球踢給上級，頻繁請示，讓沒有信息優(yōu)勢的上級來面對決策的困難和風(fēng)險，最終很可能就不了了之。即使是上級明確交代的事情，如果下級不想辦，那辦事的效果也會有很大的彈性，所謂“上有政策，下有對策”。

實際權(quán)威來自信息優(yōu)勢，這一邏輯也適用于單位內(nèi)部。單位領(lǐng)導(dǎo)雖有形式權(quán)威和最終決策權(quán)，但具體工作大都要求專業(yè)知識和經(jīng)驗，所以專職辦事的人員實際權(quán)力很大。比如古代的官和吏，區(qū)別很大。唐朝以后，“官”基本都是科舉出身的讀書人，下派到地方任職幾年，大多根本不熟悉地方事務(wù)，所以日常工作主要依靠當(dāng)?shù)氐摹袄簟薄＿@些生于斯長于斯的吏，實際權(quán)力大得很，是地方治理的支柱，不但不受官員調(diào)動的影響，甚至不受改朝換代的影響。清人朱克敬《瞑庵雜識》中有一位吏的自我定位如下：“凡屬事者如客，部署如車，我輩如御，堂司官如騾，鞭之左右而已。”意思是說衙門就像車，來辦事就像坐車，當(dāng)官的是騾子，我們才是車把式，決定車的方向。(24)

信息復(fù)雜性和權(quán)力分配是個普遍性的問題，不是中國特色。在各國政府中，資深技術(shù)官僚都有信息優(yōu)勢，在諸多事務(wù)上比頻繁更換的領(lǐng)導(dǎo)實權(quán)更大。比如英國的內(nèi)閣部門長官隨內(nèi)閣選舉換來換去，而各部中工作多年的常務(wù)次官（permanent secretary）往往更有實權(quán)。著名的英國政治喜劇《是，大臣》（Yes, Minister）正是講述新上任的大臣被常務(wù)次官耍得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)的故事。

上節(jié)討論過的限制公共服務(wù)范圍的諸多因素，如人口密度、地理屏障、方言等，也可以視作收集信息的障礙。因此信息不僅可以幫助理解上下級的分權(quán)，也可以幫助理解平級間的分權(quán)。行政區(qū)劃，不僅受公共服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的影響，也受獲取信息比較優(yōu)勢的影響。

信息獲取與隱瞞

獲取和傳遞信息需要花費大量時間精力，上級要不斷向下傳達(dá)，下級要不斷向上匯報，平級要不斷溝通，所以體制內(nèi)工作的一大特點就是“文山會海”。作為信息載體的文件和會議也成了權(quán)力的載體之一，而一套復(fù)雜的文件和會議制度就成了權(quán)力運作不可或缺的部分。

我國政府上下級之間與各部門之間的事權(quán)，大都沒有明確的法律劃分，主要依賴內(nèi)部規(guī)章制度，也即各類文件。為了減少信息傳遞的失真和偏誤，降低傳遞成本，文件類型有嚴(yán)格的區(qū)分，格式有嚴(yán)格的規(guī)范，報送有嚴(yán)格的流程。按照國務(wù)院2012年最新的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》），公文共分15種，既有需要下級嚴(yán)格執(zhí)行的“決定”和“命令”，也有可以相對靈活處理的“意見”和“通知”，還有信息含量較低的“函”和“紀(jì)要”等。每種公文的發(fā)文機(jī)關(guān)、主送機(jī)關(guān)、緊急程度以及密級，都有嚴(yán)格規(guī)定。為了防止信息泛濫，公文的發(fā)起和報送要遵循嚴(yán)格的流程。比如說，《條例》規(guī)定，“涉及多個部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，部門之間未協(xié)商一致的，不得向下行文”，這也是為了減少產(chǎn)生無法落實的空頭文件。

會議制度也很復(fù)雜。什么事項該上什么會，召集誰來開會，會議是以討論為主還是需要做出決定，這些事項在各級政府中都有相應(yīng)的制度。比如在中央層面，就有中央政治局常委會會議、中央政治局會議、中央工作會議、中央委員會全體會議、黨的全國代表大會等。

因為關(guān)鍵信息可能產(chǎn)生重大實際影響，所以也可能被利益相關(guān)方有意扭曲和隱瞞，比如地方的GDP數(shù)字。政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，國務(wù)院每年都有GDP增長目標(biāo)，所以GDP增長率的高低也是衡量地方官員政績的重要指標(biāo)。(25)絕大部分省份公布的增長目標(biāo)都會高于中央，而絕大多數(shù)地市的增長目標(biāo)又會高于本省。比如2014年中央提出的增長目標(biāo)是7.5%，但所有省設(shè)定的目標(biāo)均高于7.5%，平均值是9.7%。到了市一級，將近九成的市級目標(biāo)高于本省，平均值上漲到10.6%。(26)這種“層層加碼”現(xiàn)象的背后，既有上級層層施壓和攤派的因素，也有下級為爭取表現(xiàn)而主動加壓的因素。但這些目標(biāo)真能實現(xiàn)么？2017—2018年兩年，不少省份（如遼寧、內(nèi)蒙古、天津等）主動給GDP數(shù)字“擠水分”，幅度驚人，屢見報端。

因為下級可能扭曲和隱瞞信息，所以上級的監(jiān)督和審計就非常必要，既要巡視督察工作，也要監(jiān)督審查官員。但監(jiān)督機(jī)制本身也受信息的制約。我舉兩個例子，第一個是國家土地督察制度。城市化過程中土地價值飆升，違法現(xiàn)象（越權(quán)批地、非法占用耕地等）層出不窮，且違法主體很多是地方政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)，其下屬的土地管理部門根本無力防范和懲處。2006年，中央建立國家土地督察制度，在國土資源部（現(xiàn)改為自然資源部）設(shè)立國家土地總督察（現(xiàn)改為國家自然資源總督察），并向地方派駐國家土地監(jiān)督局（現(xiàn)改為國家自然資源督察局）。這一督察機(jī)制總體上遏制了土地違法現(xiàn)象。但中央派駐地方的督察局只有9個，在督察局所駐城市，對土地違法的震懾和查處效果比其他城市更強，這種明顯的“駐地效應(yīng)”折射出督察機(jī)制受當(dāng)?shù)匦畔⒅萍s之影響。(27)

第二個例子是水污染治理。與GDP數(shù)字相比，水污染指標(biāo)要簡單得多，收集信息也不復(fù)雜，所以中央環(huán)保部門早在20世紀(jì)90年代就建立了“國家地表水環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)”，在各主要河流和湖泊上設(shè)置了水質(zhì)自動監(jiān)測站，數(shù)據(jù)直報中央。但在20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)遠(yuǎn)比環(huán)保重要，所以這些數(shù)據(jù)主要用于科研而非環(huán)保監(jiān)督。2003年，中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”，并且在“十五”和“十一五”規(guī)劃中明確了降低水污染的具體目標(biāo)，地方必須保證達(dá)標(biāo)。雖然數(shù)據(jù)直報系統(tǒng)杜絕了數(shù)據(jù)修改，但并不能完全消除信息扭曲。一個監(jiān)測站只能監(jiān)測上游下來的水，監(jiān)測不到本站下游的水，所以地方政府只要重點降低監(jiān)測站上游的企業(yè)排污，就可以改善上報的污染數(shù)據(jù)。結(jié)果與監(jiān)測站下游的企業(yè)相比，上游企業(yè)的排放減少了近六成。雖然總體污染水平降低了，但污染的分布并不合理，上游企業(yè)承擔(dān)了過度的環(huán)保成本，可能在短期內(nèi)降低了其總體效益。(28)

正因為信息復(fù)雜多變，模糊不清的地方太多，而政府的繁雜事權(quán)又沒有清楚的法律界定，所以體制內(nèi)的實際權(quán)力和責(zé)任都高度個人化。我打個比方來說明規(guī)則模糊不清和權(quán)力個人化之間的關(guān)系。大學(xué)老師考核學(xué)生一般有兩種方式：考試或?qū)懻撐摹Ｈ艨季矶际菢?biāo)準(zhǔn)化的選擇題，那老師雖有出題的權(quán)力，但不能決定最后得分。但若考卷都是主觀題，老師給分的自由度和權(quán)力就大一些。若是研究生畢業(yè)論文，不存在嚴(yán)格的客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)師手中的權(quán)力就更大了，所以研究生稱導(dǎo)師為“老板”，而不會稱其他授課教師為“老板”。

如果一件事的方方面面都非常清楚，有客觀評價的標(biāo)準(zhǔn)，那權(quán)力分配就非常簡單：參與各方立個約，權(quán)責(zé)利都協(xié)商清楚，照辦即可。就像選擇題的答題卡一樣，機(jī)器批閱，沒有模糊空間，學(xué)生考100分就是100分，老師即使不喜歡也沒有辦法。但大多數(shù)事情都不可能如此簡單清楚，千頭萬緒的政府工作尤其如此：一件事該不該做？要做到什么程度？怎么樣算做得好？做好了算誰的功勞？做砸了由誰負(fù)責(zé)？這些問題往往沒有清楚的標(biāo)準(zhǔn)。一旦說不清楚，誰說了算？所謂權(quán)力，實質(zhì)就是在說不清楚的情況下由誰來拍板決策的問題。(29)如果這種說不清的情況很多，權(quán)力就一定會向個人集中，這也是各地區(qū)、各部門“一把手負(fù)責(zé)制”的根源之一，這種權(quán)力的自然集中可能會造成專權(quán)和腐敗。

因為信息復(fù)雜，不可信的信息比比皆是，而權(quán)力和責(zé)任又高度個人化，所以體制內(nèi)的規(guī)章制度無法完全取代個人信任。上級在提拔下級時，除考慮工作能力外，關(guān)鍵崗位上都要盡量安排信得過的人。