第四節　激勵相容

如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好，就叫激勵相容。政府內部不僅要求上下級間激勵相容，也要求工作目標和官員自身利益之間激勵相容。本節只討論前者，第三章再討論官員的激勵。

上級政府想做的事大概分兩類，一類比較具體，規則和流程相對明確，成果也比較容易衡量和評價。另一類比較抽象和寬泛，比如經濟增長和穩定就業，上級往往只有大致目標，需要下級發揮主動性和創造性調動資源去達成。對于這兩類事務，事權劃分是不同的。

垂直管理

在專業性強、標準化程度高的部門，具體而明確的事務更多，更傾向于垂直化領導和管理。比如海關，主要受上級海關的垂直領導，所在地政府的影響力較小。這種權力劃分符合激勵相容原則：工作主要由系統內的上級安排，所以績效也主要由上級評價，而無論是職業升遷還是日常福利，也都來自系統內部。

還有一些部門，雖然工作性質也比較專業，但與地方經濟密不可分，很多工作需要本地配合，如果完全實行垂直管理可能會有問題。比如工商局，在1999年的改革中，“人財物”收歸省級工商部門統管，初衷是為了減少地方政府對工商部門的干擾，打破地方保護，促進統一市場形成。但隨著市場經濟的蓬勃發展和多元化，工商局的行政手段的效力一直在減弱，而垂直管理帶來的激勵不相容問題也越來越嚴重。工商工作與所在地區密不可分，但因為垂直管理，當地政府對工商系統的監督和約束都沒有力度。在一系列事故尤其是2008年震動全國的“毒奶粉”事件之后，2011年中央再次改革，恢復省級以下工商部門的地方政府分級管理體制，經費和編制由地方負擔，干部升遷改為地方與上級工商部門雙重管理，以地方管理為主。(30)2018年機構改革后，工商局并入市場監督管理局，由地方政府分級管理。

所有面臨雙重領導的部門，都有一個根本的激勵機制設計問題：到底誰是主要領導？工作應該向誰負責？假如所有領導的目標和利益都一樣，激勵機制就不重要。在計劃經濟時代，部門間沒什么大的利益沖突，所以對干部進行意識形態教化相對有效，既能形成約束，也有利于交流和推進工作。但在市場經濟改革之后，利益不僅大了，而且多元化了，部門之間、上下級之間的利益沖突時有發生，“統一思想”和“大局觀”雖依然重要，但只講這些就不夠了，需要更加精細的激勵機制。最起碼，能評價和獎懲工作業績的上級，能決定工作內容的上級，受下級工作影響最大的上級，應該盡量是同一上級。

當上下級有沖突的時候，改革整個部門的管理體制只是解決方式之一，有時“微調”手段也很有效。拿環保來說，在很長一段時間內，上級雖重視環境質量，但下級擔心環保對經濟發展的負面影響。上下級間的激勵不相容，導致政策推行不力，環境質量惡化。(31)但隨著技術進步，中央可以直接監控污染企業。2007年，國家環保總局把一些重污染企業納入國家重點監控企業名單，包括3115家廢水排放企業，3592家廢氣排放企業，以及658家污水處理廠。這些企業都要安裝一套系統，自動記錄實時排放數據并直接傳送到國家環保監控網絡。這套技術系統限制了數據造假，加強了監管效果，大幅降低了污染，但沒有從根本上改變環保管理體制，日常執法依然由地方環保部門負責。(32)

隨著中央越來越重視環保，跨地區協調的工作也越來越多，環保部門的權力也開始上收。2016年，省級以下環保機構調整為以省環保廳垂直領導為主，所在地政府的影響大大降低。這次調整吸取了工商行政管理體制改革中的一些教訓。比如在工商部門垂直領導時期，不僅市級領導干部由省里負責，市級以下的領導也基本由省里負責，這就不利于市縣上下級的溝通和制約。所以在環保體制改革中，縣環保局調整為市局的派出分局，由市局直接管理，領導班子也由市局任免。(33)

地方管理

對于更宏觀的工作，比如發展經濟，涉及方方面面，需要地方調動各種資源。激勵相容原則要求給地方放權：不僅要讓地方負責，也要與地方分享發展成果；不僅要能激勵地方努力做好，還要能約束地方不要搞砸，也不要努力過頭。做任何事都有代價，最優的結果是讓效果和代價匹配，而不是不計代價地達成目標。若不加約束，地方政府要實現短期經濟高速增長目標并不難，可以盡情揮霍手中的資源，大肆借債、寅吃卯糧來推高增長數字，但這種結果顯然不是最優的。

激勵相容原則首先要求明確地方的權利和責任。我國事權劃分的一大特點是“屬地管理”：一個地區誰主管誰負責，以行政區劃為權責邊界。這跟蘇聯式計劃經濟從上到下、以中央部委為主調動資源的方式不同。屬地管理兼顧了公共服務邊界問題和信息優勢問題，同時也給了地方政府很大的權力，有利于調動其積極性。1956年，毛澤東在著名的《論十大關系》中論述“中央和地方的關系”時就提到了這一點：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。”

其次是權力和資源的配置要制度化，不能朝令夕改。無論對上級還是對下級，制度都要可信，才能形成明確的預期。制度建設，一方面是靠行政體制改革（比如前文中的工商和環保部門改革）和法制建設，另一方面是靠財政體制改革。明確了收入和支出的劃分，也就約束了誰能調用多少資源，不能花過頭的錢，也不能隨意借債，讓預算約束“硬”起來。

來自外部的競爭也可以約束地方政府。如果生產要素（人、財、物）自由流動，“用腳投票”，做得不好的地方就無法吸引資金和人才。雖然地方政府不是企業，不至于破產倒閉，但減少低效政府手中的資源，也可以提高整體效率。

小結：事權劃分三大原則

第二至第四節討論了事權劃分的三大原則：公共服務的規模經濟、信息復雜性、激勵相容。這三種視角從不同角度出發，揭示現象的不同側面，但現象仍然是同一個現象，所以這三種視角并不沖突。比如行政區劃，既與公共服務的規模有關，也和信息管理的復雜性有關，同時又為激勵機制設定了權責邊界。再比如基礎設施建設，既能擴展公共服務的服務范圍，又能提高信息溝通效率，還可以方便人、財、物流通，增強各地對資源的競爭，激勵地方勵精圖治。

三大原則的共同主題是處理不同群體的利益差別與沖突。從公共服務覆蓋范圍角度看，不同人對公共服務的評價不同，享受該服務的代價不同，所以要劃分不同的行政區域。從信息復雜性角度看，掌握不同信息的人，看法和判斷不同，要把決策權交給占據信息優勢的一方。從激勵相容角度看，上下級的目標和能力不同，所以要設立有效的機制去激勵下級完成上級的目標。假如不同群體間完全沒有差別和沖突，那事權如何劃分就不重要，對結果影響不大。完全沒有沖突當然不可能，但如果能讓各個群體對利益和代價的看法趨同，也能消解很多矛盾，增強互信。所以國家對其公民都有基本的共同價值觀教育，包括歷史教育和國家觀念教育。而對官員群體，我國自古以來就重視共同價值觀的培養與教化，今天依然如此。

上述三個原則雖不足以涵蓋現實中所有的復雜情況，但可以為理解事權劃分勾勒一個大致框架，幫助我們理解目前事權改革的方向。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中對事權改革方向的闡述就非常符合這些原則：“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。”(34)

2016年，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》發布，將十八屆三中全會的決定進一步細化，從中可以更清楚地看到本章討論的三大原則：“要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權……要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權……要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。”

既然是改革的方向，也就意味著目前尚有諸多不完善之處。比如涉及國防和國家安全的事務，原則上都應該主要或完全由中央負責，但國際界河（主要在東北和西南）和海域的管理與治理目前仍主要由地方負責。再比如養老和醫療保險，對形成全國統一的勞動力市場非常重要，應由中央為主管轄，但目前的管理相當碎片化。而對于本該屬于地方的事權，中央雖應保留介入的權力，但過分介入往往會造成地方退出甚至完全放手，效果不一定好。如何從制度上限制過度介入，真正理順事權關系，也需要進一步改革。