第二章 自貿(mào)區(qū)的國(guó)內(nèi)探索與全球借鑒

第一節(jié) 自貿(mào)區(qū)與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的比對(duì)

改革開放伊始，整個(gè)社會(huì)的底層構(gòu)造還不完善，如果是在全國(guó)范圍內(nèi)去實(shí)施和推動(dòng)改革開放，很多措施在這樣的背景下并不能夠行得通，而且還可能會(huì)導(dǎo)致改革失敗。在這種情況下，選擇在不同的地區(qū)去設(shè)立一些相對(duì)來(lái)說(shuō)較為特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域作為改革開放的試驗(yàn)田，無(wú)疑是明智之舉。按照這樣的一種思路在改革開放的前期，推進(jìn)開放和改革戰(zhàn)略相繼取得了一定的成效，比如最早的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，以及之后新開辟的“沿海開放城市”和“沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)”，另外還有就是“開發(fā)區(qū)”和“高新區(qū)”。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)了一些難題，解決這些深層次的問(wèn)題，特別是突破制度上的桎梏，既與地理區(qū)位特征有關(guān)，也與行業(yè)技術(shù)特性相關(guān)；既與社會(huì)治理體系有關(guān)，又與政府管理體制及政策措施等諸多因素密切相關(guān)。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)手段已難以維系經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，就需要采取更加綜合的舉措來(lái)解決這一系列問(wèn)題。自貿(mào)區(qū)注重于從多個(gè)角度去綜合把握重點(diǎn)，大到區(qū)域規(guī)劃、社會(huì)治理和政府管理，例如各項(xiàng)政策如何去實(shí)施落地；小到企業(yè)的組織與市場(chǎng)，不斷去探索發(fā)展新模式，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。接下來(lái)本章從經(jīng)濟(jì)制度安排差異、經(jīng)濟(jì)治理模式差異、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)差異、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)模式差異、政府管理制度差異五個(gè)方面將自貿(mào)區(qū)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行比對(duì)，并對(duì)自貿(mào)區(qū)制度的優(yōu)越性進(jìn)行分析。

一、經(jīng)濟(jì)制度安排差異

自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)制度安排實(shí)質(zhì)上是自由港政策的關(guān)稅隔離區(qū)，而且其在貿(mào)易和投資等方面比世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定具有更加優(yōu)惠的貿(mào)易安排。自貿(mào)區(qū)需要在主權(quán)國(guó)家或地區(qū)的關(guān)境以外劃出一部分特定的區(qū)域，在這個(gè)區(qū)域之內(nèi)外國(guó)商品能夠被準(zhǔn)許豁免關(guān)稅并且自由進(jìn)出。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)外國(guó)船舶得到允許可以自由進(jìn)出，外國(guó)貨物進(jìn)口不需要交稅，進(jìn)口貨物的配額管制也取消了，實(shí)際上自貿(mào)區(qū)也是一個(gè)國(guó)家對(duì)外開放的一種特殊的功能區(qū)域。自貿(mào)區(qū)具備很多特點(diǎn)，例如具有自由港，能夠吸引外資設(shè)廠，從而發(fā)展出口加工企業(yè)，同時(shí)自貿(mào)區(qū)還允許和鼓勵(lì)外資設(shè)立大的商業(yè)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等以此促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、高科技工業(yè)園以及各類產(chǎn)業(yè)工業(yè)園（如汽車工業(yè)園、化學(xué)工業(yè)園、農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)等）的統(tǒng)稱。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)制度安排特征主要體現(xiàn)在稅收、用地等政策優(yōu)惠。比如政府在某一區(qū)域設(shè)定經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，對(duì)在開發(fā)區(qū)成立的企業(yè)給予減免稅收和用地價(jià)格便宜等優(yōu)惠政策。

二、經(jīng)濟(jì)治理模式差異

自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)治理理念關(guān)鍵在于力求推動(dòng)制度創(chuàng)新，簡(jiǎn)化行政流程，提高行政效率，妥善處理公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)，從而達(dá)到“善治”，即在穩(wěn)定的法律制度框架下，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。例如南沙自貿(mào)區(qū)政府啟動(dòng)了政府權(quán)責(zé)清單制訂和推進(jìn)行政審批制度改革工作，初步梳理了南沙區(qū)向省、市所申請(qǐng)的行政審批事項(xiàng)，其中包括廢除了67項(xiàng)行政審批科目和43項(xiàng)備案科目，另外也包括了轉(zhuǎn)移和整合行政審批15項(xiàng)、備案7項(xiàng)，市場(chǎng)準(zhǔn)入審核事項(xiàng)由原來(lái)的101項(xiàng)縮減到現(xiàn)在的12項(xiàng)。制定審批清單，調(diào)整各類審批流程，優(yōu)化注冊(cè)登記流程，爭(zhēng)取試行“一顆印章管審批”。推行“一口受理”新模式。政務(wù)系統(tǒng)改革，“一口受理”登記改革結(jié)合并聯(lián)審批企業(yè)設(shè)立的機(jī)制，大大簡(jiǎn)化了企業(yè)登記注冊(cè)的流程，企業(yè)可在1個(gè)工作日內(nèi)獲得8個(gè)相關(guān)部門頒發(fā)的文書證章。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)率先將《海關(guān)報(bào)關(guān)單位注冊(cè)登記證書》整合進(jìn)海關(guān)“一口受理”系統(tǒng)。而國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)雖然也在經(jīng)濟(jì)治理方面做出了諸多努力，但影響力度和范圍都相對(duì)有限。

“政企合一”這一模式是開發(fā)區(qū)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)治理模式，這種模式的特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)的行政機(jī)構(gòu)能夠同時(shí)具備管理者和開發(fā)商的雙重功能，這樣的功能能夠提高辦事效率，是開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期最常選用的方式。但隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模不斷壯大，經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，這種模式的弊端慢慢顯現(xiàn)出來(lái)。這種管理體制類似身兼數(shù)職，并不能很好地均衡分配精力，在一定程度上來(lái)看其實(shí)并不公平，公平競(jìng)爭(zhēng)的原則遭到?jīng)_擊。因此將開發(fā)區(qū)管委會(huì)的相關(guān)職能劃分清晰是必要的，最主要的是規(guī)劃、監(jiān)管職能和獨(dú)立法人主體經(jīng)營(yíng)職能這兩點(diǎn)。

三、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)差異

自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依托于其高度開放的經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)。南沙自貿(mào)區(qū)連接港澳，可以借鑒并吸取港澳發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)，地處廣州，便于吸收廣州中心城區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，加快推動(dòng)南沙航運(yùn)物流、科技智慧等領(lǐng)域發(fā)展，促進(jìn)南沙自貿(mào)區(qū)快速發(fā)展。給其他自貿(mào)區(qū)發(fā)展提供示范的樣板，不斷為整個(gè)中華民族實(shí)行新一輪的改革開放貢獻(xiàn)力量。

國(guó)家選定部分適當(dāng)?shù)膮^(qū)域用作發(fā)展經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，在完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，充分挖掘該區(qū)域的潛力。同時(shí)政府也會(huì)提供一系列優(yōu)惠待遇，使其能夠穩(wěn)健地發(fā)展。例如廣州花都經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是汽車及零部件、新能源汽車、智能裝備。每個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可能有所不同，但是毫無(wú)例外均是遵循充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)這一政策導(dǎo)向。

四、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)模式差異

區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)模式是指改革開放以來(lái)，為了調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性，通過(guò)中央向地方放權(quán)、財(cái)政稅收、公共服務(wù)、考核等一系列制度安排和具體措施，使得每個(gè)地方成為推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體。自貿(mào)區(qū)由于擁有“政策高地”的優(yōu)勢(shì)，區(qū)域的海關(guān)監(jiān)管、金融市場(chǎng)等領(lǐng)域高度開放，區(qū)內(nèi)各項(xiàng)制度也相對(duì)寬松，主要發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)，與周邊非自貿(mào)區(qū)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的局面，例如南沙自貿(mào)區(qū)著力發(fā)展的國(guó)際航運(yùn)、物流和貿(mào)易中心等產(chǎn)業(yè)，與周邊地區(qū)形成了良好的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)局面。自貿(mào)區(qū)與就近自貿(mào)區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)力高低，主要取決于自貿(mào)區(qū)之間政策開放度、腹地水平、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)治理水平的差異。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)一般都有清晰的產(chǎn)業(yè)定位，主要集中于一個(gè)或幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，其相對(duì)于周邊區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要來(lái)自其稅收、用地等政策優(yōu)勢(shì)，以及產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展形成的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。

五、政府管理制度差異

自貿(mào)區(qū)在最開始創(chuàng)建時(shí)由于基礎(chǔ)條件各異，各自具備不同的功能，管理水平也相差較大，但是經(jīng)過(guò)了幾十年的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，各國(guó)自貿(mào)區(qū)的管理已經(jīng)慢慢地趨向于規(guī)范化。例如南沙自貿(mào)區(qū)著力推動(dòng)行政管理創(chuàng)新，不斷提高行政管理效率，廣東省及廣州市政府一方面通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助加大財(cái)政支持，另一方面向新區(qū)下放包括開發(fā)建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等各類管理權(quán)限118項(xiàng)。明確將通過(guò)“負(fù)面清單”的方式下放部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等多達(dá)60項(xiàng)行政權(quán)限，除確需由省級(jí)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事項(xiàng)外，原則上下放或委托南沙自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)依法實(shí)施，極大地給予南沙自貿(mào)區(qū)的高度自主權(quán)（南沙自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立前，由南沙開發(fā)區(qū)管委會(huì)、南沙區(qū)政府依法實(shí)施）。

行政主導(dǎo)模式是開發(fā)區(qū)管理體制的主要模式，運(yùn)作機(jī)構(gòu)是政府派出的機(jī)構(gòu)——管委會(huì)。但是目前開發(fā)區(qū)管理體制仍存在以下主要矛盾：一是開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確。在我國(guó)，開發(fā)區(qū)并不屬于行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的任一序列，而在法律上，也沒(méi)有相關(guān)的法律條文是關(guān)于開發(fā)區(qū)的。二是行政管理體制不順，條塊管理矛盾多。開發(fā)區(qū)政府兼具管理者與開發(fā)商的雙重功能，這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的管理體制不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。

六、自貿(mào)區(qū)的優(yōu)越性分析

第一，自貿(mào)區(qū)不拘于一般開發(fā)區(qū)的內(nèi)容框架。開發(fā)區(qū)主要承載政府的某一項(xiàng)戰(zhàn)略，自貿(mào)區(qū)屬于國(guó)家戰(zhàn)略，因而更強(qiáng)調(diào)全方位的制度創(chuàng)新，冀望于在多個(gè)層面實(shí)施先行先試，其中包括金融、投資管理、航運(yùn)、服務(wù)業(yè)開放和貿(mào)易等層面。第二，自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新重點(diǎn)與保稅區(qū)不同。上海綜合保稅區(qū)將功能創(chuàng)新作為重點(diǎn)，主要是滿足跨國(guó)公司的運(yùn)作，便于與國(guó)際化接軌，企業(yè)可以通過(guò)上海保稅區(qū)這個(gè)對(duì)外窗口，更好地走向世界，同時(shí)也便于世界上優(yōu)秀的公司進(jìn)入中國(guó)，給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)良好的經(jīng)驗(yàn)，不斷促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而自貿(mào)區(qū)是以制度創(chuàng)新為核心，通過(guò)制度創(chuàng)新，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不再如同過(guò)往以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取GDP 的粗放式增長(zhǎng)，注重的是制度的全面和創(chuàng)新。第三，自貿(mào)區(qū)與新加坡等自由港模式不同。新加坡發(fā)展模式的創(chuàng)新之處主要集中在貿(mào)易自由、融資匯兌自由、航運(yùn)自由等領(lǐng)域。而我國(guó)自貿(mào)區(qū)則更多強(qiáng)調(diào)的是以開放促改革、以改革促發(fā)展，倒逼改革，改革與發(fā)展相輔相成。第四，自貿(mào)區(qū)的重點(diǎn)不僅在于自身的建設(shè)發(fā)展，最主要的目標(biāo)是建立可以復(fù)制的經(jīng)濟(jì)模式在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，繼而讓改革的紅利惠及全民。