第二章 自貿區的國內探索與全球借鑒

第一節 自貿區與國內經濟開發區的比對

改革開放伊始，整個社會的底層構造還不完善，如果是在全國范圍內去實施和推動改革開放，很多措施在這樣的背景下并不能夠行得通，而且還可能會導致改革失敗。在這種情況下，選擇在不同的地區去設立一些相對來說較為特殊的經濟區域作為改革開放的試驗田，無疑是明智之舉。按照這樣的一種思路在改革開放的前期，推進開放和改革戰略相繼取得了一定的成效，比如最早的“經濟特區”，以及之后新開辟的“沿海開放城市”和“沿海經濟開放區”，另外還有就是“開發區”和“高新區”。

當前，我國經濟發展的過程中出現了一些難題，解決這些深層次的問題，特別是突破制度上的桎梏，既與地理區位特征有關，也與行業技術特性相關；既與社會治理體系有關，又與政府管理體制及政策措施等諸多因素密切相關。當前的經濟手段已難以維系經濟的高速發展，就需要采取更加綜合的舉措來解決這一系列問題。自貿區注重于從多個角度去綜合把握重點，大到區域規劃、社會治理和政府管理，例如各項政策如何去實施落地；小到企業的組織與市場，不斷去探索發展新模式，滿足經濟發展的要求。接下來本章從經濟制度安排差異、經濟治理模式差異、主導產業差異、區域競爭模式差異、政府管理制度差異五個方面將自貿區與經濟技術開發區等經濟開發區進行比對，并對自貿區制度的優越性進行分析。

一、經濟制度安排差異

自貿區經濟制度安排實質上是自由港政策的關稅隔離區，而且其在貿易和投資等方面比世貿組織有關規定具有更加優惠的貿易安排。自貿區需要在主權國家或地區的關境以外劃出一部分特定的區域，在這個區域之內外國商品能夠被準許豁免關稅并且自由進出。在自貿區內外國船舶得到允許可以自由進出，外國貨物進口不需要交稅，進口貨物的配額管制也取消了，實際上自貿區也是一個國家對外開放的一種特殊的功能區域。自貿區具備很多特點，例如具有自由港，能夠吸引外資設廠，從而發展出口加工企業，同時自貿區還允許和鼓勵外資設立大的商業企業、金融機構等以此促進區內經濟綜合發展。

經濟開發區是經濟技術開發區、高新技術開發區、高科技工業園以及各類產業工業園（如汽車工業園、化學工業園、農業開發區等）的統稱。經濟開發區的經濟制度安排特征主要體現在稅收、用地等政策優惠。比如政府在某一區域設定經濟開發區，對在開發區成立的企業給予減免稅收和用地價格便宜等優惠政策。

二、經濟治理模式差異

自貿區的經濟治理理念關鍵在于力求推動制度創新，簡化行政流程，提高行政效率，妥善處理公共經濟事務，從而達到“善治”，即在穩定的法律制度框架下，經濟實現持續穩定健康發展。例如南沙自貿區政府啟動了政府權責清單制訂和推進行政審批制度改革工作，初步梳理了南沙區向省、市所申請的行政審批事項，其中包括廢除了67項行政審批科目和43項備案科目，另外也包括了轉移和整合行政審批15項、備案7項，市場準入審核事項由原來的101項縮減到現在的12項。制定審批清單，調整各類審批流程，優化注冊登記流程，爭取試行“一顆印章管審批”。推行“一口受理”新模式。政務系統改革，“一口受理”登記改革結合并聯審批企業設立的機制，大大簡化了企業登記注冊的流程，企業可在1個工作日內獲得8個相關部門頒發的文書證章。同時，在全國范圍內率先將《海關報關單位注冊登記證書》整合進海關“一口受理”系統。而國內經濟開發區雖然也在經濟治理方面做出了諸多努力，但影響力度和范圍都相對有限。

“政企合一”這一模式是開發區實行的經濟治理模式，這種模式的特點是開發區的行政機構能夠同時具備管理者和開發商的雙重功能，這樣的功能能夠提高辦事效率，是開發區在建設初期最常選用的方式。但隨著開發區規模不斷壯大，經濟體制逐步完善，這種模式的弊端慢慢顯現出來。這種管理體制類似身兼數職，并不能很好地均衡分配精力，在一定程度上來看其實并不公平，公平競爭的原則遭到沖擊。因此將開發區管委會的相關職能劃分清晰是必要的，最主要的是規劃、監管職能和獨立法人主體經營職能這兩點。

三、主導產業差異

自貿區的產業發展主要依托于其高度開放的經濟體制，充分發展外向型產業。南沙自貿區連接港澳，可以借鑒并吸取港澳發展的經驗。同時結合自身的優勢，地處廣州，便于吸收廣州中心城區發展的經驗，加快推動南沙航運物流、科技智慧等領域發展，促進南沙自貿區快速發展。給其他自貿區發展提供示范的樣板，不斷為整個中華民族實行新一輪的改革開放貢獻力量。

國家選定部分適當的區域用作發展經濟開發區，在完善相關的基礎設施建設的基礎上，充分挖掘該區域的潛力。同時政府也會提供一系列優惠待遇，使其能夠穩健地發展。例如廣州花都經濟開發區的主導產業是汽車及零部件、新能源汽車、智能裝備。每個經濟開發區的主導產業可能有所不同，但是毫無例外均是遵循充分發揮開發區產業優勢這一政策導向。

四、區域競爭模式差異

區域競爭模式是指改革開放以來，為了調動地方發展的積極性，通過中央向地方放權、財政稅收、公共服務、考核等一系列制度安排和具體措施，使得每個地方成為推動本地經濟社會發展的主體。自貿區由于擁有“政策高地”的優勢，區域的海關監管、金融市場等領域高度開放，區內各項制度也相對寬松，主要發展外向型產業，與周邊非自貿區地區產業發展形成錯位競爭的局面，例如南沙自貿區著力發展的國際航運、物流和貿易中心等產業，與周邊地區形成了良好的錯位競爭局面。自貿區與就近自貿區之間的競爭力高低，主要取決于自貿區之間政策開放度、腹地水平、區位條件、經濟治理水平的差異。經濟開發區一般都有清晰的產業定位，主要集中于一個或幾個產業，其相對于周邊區域的競爭優勢主要來自其稅收、用地等政策優勢，以及產業集群發展形成的規模優勢。

五、政府管理制度差異

自貿區在最開始創建時由于基礎條件各異，各自具備不同的功能，管理水平也相差較大，但是經過了幾十年的競爭和發展，各國自貿區的管理已經慢慢地趨向于規范化。例如南沙自貿區著力推動行政管理創新，不斷提高行政管理效率，廣東省及廣州市政府一方面通過專項補助加大財政支持，另一方面向新區下放包括開發建設、市場監管和公共服務等各類管理權限118項。明確將通過“負面清單”的方式下放部分經濟和社會管理等多達60項行政權限，除確需由省級行政機關統一協調管理的事項外，原則上下放或委托南沙自貿區管理機構依法實施，極大地給予南沙自貿區的高度自主權（南沙自貿區管理機構設立前，由南沙開發區管委會、南沙區政府依法實施）。

行政主導模式是開發區管理體制的主要模式，運作機構是政府派出的機構——管委會。但是目前開發區管理體制仍存在以下主要矛盾：一是開發區管理機構的法律地位不明確。在我國，開發區并不屬于行政機構設置的任一序列，而在法律上，也沒有相關的法律條文是關于開發區的。二是行政管理體制不順，條塊管理矛盾多。開發區政府兼具管理者與開發商的雙重功能，這種既當“裁判員”又當“運動員”的管理體制不利于公平競爭。

六、自貿區的優越性分析

第一，自貿區不拘于一般開發區的內容框架。開發區主要承載政府的某一項戰略，自貿區屬于國家戰略，因而更強調全方位的制度創新，冀望于在多個層面實施先行先試，其中包括金融、投資管理、航運、服務業開放和貿易等層面。第二，自貿區的創新重點與保稅區不同。上海綜合保稅區將功能創新作為重點，主要是滿足跨國公司的運作，便于與國際化接軌，企業可以通過上海保稅區這個對外窗口，更好地走向世界，同時也便于世界上優秀的公司進入中國，給中國的經濟發展帶來良好的經驗，不斷促進中國經濟的發展。而自貿區是以制度創新為核心，通過制度創新，促進中國經濟全面協調可持續發展，不再如同過往以犧牲環境為代價來換取GDP 的粗放式增長，注重的是制度的全面和創新。第三，自貿區與新加坡等自由港模式不同。新加坡發展模式的創新之處主要集中在貿易自由、融資匯兌自由、航運自由等領域。而我國自貿區則更多強調的是以開放促改革、以改革促發展，倒逼改革，改革與發展相輔相成。第四，自貿區的重點不僅在于自身的建設發展，最主要的目標是建立可以復制的經濟模式在全國范圍內進行推廣，繼而讓改革的紅利惠及全民。