二、流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度研究進(jìn)展

（一）流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度研究

流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度是指確保流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃行動(dòng)順利實(shí)施的管理體制與機(jī)制的法律規(guī)定。國(guó)外學(xué)者主要集中于對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度政策屬性、管理體制（實(shí)施機(jī)構(gòu)）、管理機(jī)制（信息機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督核查機(jī)制等方面）的闡述與評(píng)估，主要包括美國(guó)和歐盟。美國(guó)1972年修訂的《清潔水法》認(rèn)為水污染是國(guó)家問(wèn)題，要求國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。《清潔水法》確立了復(fù)雜、系統(tǒng)的流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度，明確了點(diǎn)源、非點(diǎn)源排放管理的政策手段，建立了強(qiáng)有力的專門負(fù)責(zé)清潔水政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和公眾參與制度（Daniel, 2005；Ben, 2007；Harvey, 1973）。Jane Adams和Steven Kraft（2005）通過(guò)對(duì)1993—1995年南伊利諾伊州Cache River流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、制度環(huán)境進(jìn)行分析，提出了流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)該具有互動(dòng)性、參與性、合作性、公眾性等本質(zhì)屬性，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)和決策方案應(yīng)該具有法律的權(quán)威性，對(duì)流域規(guī)劃的編制、實(shí)施、運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。John Lawson（2005）指出流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃是一個(gè)所有利益相關(guān)者參與式的綜合決策過(guò)程，實(shí)施機(jī)構(gòu)是多方參與的綜合決策機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)成員主要包括政府、工業(yè)企業(yè)、非政府組織、居民等。Mark T. Imperial（1999）選取了六個(gè)流域作為案例研究對(duì)象，針對(duì)制度安排是如何影響機(jī)構(gòu)合作問(wèn)題進(jìn)行研究，提出利益相關(guān)者在環(huán)保培訓(xùn)、數(shù)據(jù)收集、公眾監(jiān)督、規(guī)劃評(píng)估方面需要進(jìn)行合作，而決策一致程度、信息共享程度、機(jī)構(gòu)設(shè)置等是影響利益相關(guān)者合作的關(guān)鍵因素。David M. Konisky（1999）和Thomas C. Beierle（2001）對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中公眾參與進(jìn)行了深入研究，對(duì)公眾如何界定、公眾參與流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的目的、不同公眾群體之間的關(guān)系等進(jìn)行了分析。通過(guò)對(duì)美國(guó)五大湖區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃大量的調(diào)查研究得出，水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃中公眾參與效果的好壞很大程度上取決于政府部門的誠(chéng)信、信息公開(kāi)的程度以及對(duì)公眾參與決策的政策響應(yīng)度。Paula Orr等（2007）對(duì)歐盟流域綜合管理的成功案例進(jìn)行了分析和描述，并對(duì)《歐盟水框架指令》中關(guān)于公眾參與的方式進(jìn)行研究，在對(duì)歐盟環(huán)保部門規(guī)劃過(guò)程中公眾參與效果評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上提出公眾參與方式的改進(jìn)方案。Kirsty L. Blackstock等（2007）以蘇格蘭流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃為案例，分析了流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃中公眾參與對(duì)流域環(huán)境治理影響的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出蘇格蘭提高流域規(guī)劃公眾參與對(duì)環(huán)境治理貢獻(xiàn)率的建議。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界尚未出現(xiàn)有專門針對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度研究的文獻(xiàn)，已有文獻(xiàn)主要集中在環(huán)境規(guī)劃制度的研究。符云玲（2008）指出我國(guó)環(huán)境規(guī)劃實(shí)施的效果不佳，主要原因是缺少管理制度來(lái)保證其得以嚴(yán)格執(zhí)行。詹歆曄和郭懷成（2009）在與美國(guó)環(huán)境規(guī)劃差異比較與成因分析的基礎(chǔ)上，建議我國(guó)環(huán)境規(guī)劃制度應(yīng)進(jìn)一步明確環(huán)保主管部門的權(quán)責(zé)范圍，完善財(cái)政負(fù)責(zé)和行政問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化環(huán)境規(guī)劃的地方參與性。王金南（2014）認(rèn)為我國(guó)環(huán)境規(guī)劃缺乏制度保障，規(guī)劃制定規(guī)范及法律支持不足，規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性不夠，同時(shí)規(guī)劃的編制、實(shí)施和評(píng)估缺乏科學(xué)指導(dǎo)。宋國(guó)君（2015）認(rèn)為我國(guó)環(huán)境規(guī)劃制度存在定位不清、實(shí)施機(jī)制不明確，缺乏規(guī)劃的動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制等問(wèn)題，并建議國(guó)家出臺(tái)環(huán)境規(guī)劃法，把規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、評(píng)估、問(wèn)責(zé)和公眾參與等過(guò)程以法律的形式固定化。一些學(xué)者（李云生，2007；王東，2009；杜梅，2005；熊晶，2009；王金南，2009；王炳坤，2010；董偉，2010；蘆曉燕，2011；張遠(yuǎn)，2007；賈麗虹，2009）認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中存在目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、相關(guān)規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、缺乏全要素考慮、缺乏公眾參與、數(shù)據(jù)來(lái)源不可靠、法律層級(jí)不高、缺乏規(guī)劃評(píng)估方法、尚未建立起有效實(shí)施的監(jiān)管體制等問(wèn)題。

（二）流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃方法研究

國(guó)外學(xué)者對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃方法方面的研究主要集中在模型應(yīng)用、問(wèn)卷調(diào)查、費(fèi)用效益分析等方面。Lisa（2002）對(duì)利益相關(guān)者從規(guī)劃制定、決策、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估與問(wèn)責(zé)全過(guò)程的參與效果進(jìn)行了對(duì)比，運(yùn)用基于共識(shí)的決策模型模擬了各利益相關(guān)者（主要是規(guī)劃技術(shù)人員與污染受害者）參與墨西哥流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃編制和實(shí)施的全過(guò)程，指出對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果與流域綜合管理效率提高做出貢獻(xiàn)的是污染受害者，是這些過(guò)去被排除在規(guī)劃制定、規(guī)劃決策之外的沿岸居民。Victoria L. Weekes（2003）通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式深入了解和分析了所有利益相關(guān)者的態(tài)度、觀念和意愿，指出在流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中利益相關(guān)者的態(tài)度、觀念和意愿決定了他們對(duì)水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的支持度和認(rèn)可度，進(jìn)而影響利益相關(guān)者的行動(dòng)。Nicholas（1985）也認(rèn)為公眾對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃中水環(huán)境保護(hù)的態(tài)度和意愿很大程度上決定了流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的制定和執(zhí)行，即使是國(guó)家主導(dǎo)的規(guī)劃計(jì)劃也要依賴于公眾的參與。同時(shí)指出公眾對(duì)規(guī)劃管理的關(guān)注程度受到信息是否全面準(zhǔn)確以及對(duì)環(huán)境科學(xué)技術(shù)掌握程度的影響。Donnal J. Lee等（1995）指出在流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃和管理過(guò)程中，如果使用預(yù)測(cè)模型會(huì)存在障礙，因?yàn)橛绊戭A(yù)測(cè)模型效果的因素有很多，包括信息因素、流域的自然特性、經(jīng)濟(jì)文化屬性、體制機(jī)制等。Lori S. Bennear等（2008）運(yùn)用社會(huì)學(xué)方法對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和定性評(píng)價(jià)，分析了規(guī)劃對(duì)約束企業(yè)披露真實(shí)信息的效果。通過(guò)居民對(duì)飲用水規(guī)制的違約率、飲用水的水質(zhì)狀況以及污染程度的反映對(duì)地方政府和工業(yè)企業(yè)上報(bào)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行核查，有效地監(jiān)督了企業(yè)的污染排放行為。計(jì)量模型運(yùn)算結(jié)果表明，通過(guò)用水戶信息披露這一監(jiān)督手段，污染損害降低了30%～44%，健康損害降低了40%～57%。Rahim M. Quazi（2001）對(duì)孟加拉國(guó)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃進(jìn)行了系統(tǒng)研究，設(shè)計(jì)了一個(gè)水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)聯(lián)的規(guī)劃框架，并運(yùn)用成本最小化模型對(duì)規(guī)劃中的各種投資項(xiàng)目和行動(dòng)方案進(jìn)行了篩選和費(fèi)用效益分析，之后再引入宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變量，最后得出不同政策環(huán)境條件下最優(yōu)的規(guī)劃行動(dòng)方案。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃方法研究并不多，主要集中于環(huán)境規(guī)劃模式、體系的研究。宋國(guó)君（2004，2007）對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃運(yùn)行規(guī)范進(jìn)行了大量細(xì)致的研究，從公共政策的角度分析了環(huán)境規(guī)劃的定義和性質(zhì)，提出了規(guī)劃、實(shí)施以及公眾參與的一般模式。宋國(guó)君（2009）、宋宇（2011）等對(duì)我國(guó)水環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了全面梳理，提出了適合我國(guó)水環(huán)境管理的層級(jí)明確、指導(dǎo)與反饋相結(jié)合的規(guī)劃體系，包括國(guó)家層面、省級(jí)層面、市級(jí)層面以及專門針對(duì)大點(diǎn)源的規(guī)劃，并對(duì)相關(guān)規(guī)劃的定位和一般程序進(jìn)行了規(guī)范，主要包括水環(huán)境問(wèn)題的明確、利益相關(guān)者的廣泛參與、指標(biāo)體系的完善、具體而詳細(xì)的執(zhí)行計(jì)劃、監(jiān)測(cè)和評(píng)估等幾個(gè)方面。

在規(guī)劃編制方法方面，主要集中于就流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃所涉及的某一環(huán)節(jié)或方面的研究，包括水環(huán)境狀況評(píng)估、預(yù)測(cè)模擬以及規(guī)劃的費(fèi)用效益分析等方面。馬中（2006）對(duì)淮河流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃實(shí)施效果及執(zhí)行情況進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，對(duì)規(guī)劃的水質(zhì)目標(biāo)、污染物排放總量控制目標(biāo)、治理項(xiàng)目完成情況和規(guī)劃的監(jiān)督管理狀況進(jìn)行了綜合評(píng)估。在預(yù)測(cè)模擬研究方面，大部分研究（陳金毅，2011；王經(jīng)盛，2012；夏華永，2011；鄭洪波，2010；林振芳，2011）仍停留在將水質(zhì)模型、水環(huán)境容量推算的結(jié)果直接應(yīng)用于水環(huán)境管理，規(guī)劃的方法和內(nèi)容都偏重于自然科學(xué)技術(shù)，社會(huì)科學(xué)方法應(yīng)用較弱。部分學(xué)者（昌敦虎，2009；周穎，2004）對(duì)環(huán)境規(guī)劃費(fèi)用—效益分析的現(xiàn)狀和特征進(jìn)行了研究，并總結(jié)出了在環(huán)境規(guī)劃中運(yùn)用該方法對(duì)行動(dòng)方案、管理措施分析的具體應(yīng)用，主要包括：各項(xiàng)行動(dòng)方案和管理措施的費(fèi)用效益分析與比較以及最終管理方案的確定等。

（三）研究進(jìn)展評(píng)價(jià)

流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度是當(dāng)下國(guó)內(nèi)外水環(huán)境質(zhì)量管理的主要政策手段。遺憾的是，目前國(guó)內(nèi)政府和學(xué)術(shù)界在流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃方面的研究大多集中于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、宏觀思路、規(guī)劃方法和內(nèi)容（預(yù)測(cè)方法、水質(zhì)模型和環(huán)境容量）或?qū)σ?guī)劃的局部?jī)?nèi)容（如如何促進(jìn)公眾參與、利益相關(guān)者參與效果、如何協(xié)調(diào)水環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃、流域管理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃實(shí)施效果）進(jìn)行研究，缺乏從公共政策和管理的角度對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃這一管理制度自身存在的問(wèn)題的分析和評(píng)估，如規(guī)劃的目標(biāo)與定位、規(guī)劃的政策框架體系、規(guī)劃現(xiàn)狀、規(guī)劃中主要政策手段的實(shí)施、管理體制、規(guī)劃的主要內(nèi)容（水質(zhì)評(píng)價(jià)、污染負(fù)荷分析、目標(biāo)確定、資金保障、實(shí)施計(jì)劃）等方面，且并未對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度引起重視。

美國(guó)已建立了系統(tǒng)的流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度。《清潔水法》對(duì)此明確規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保署負(fù)責(zé)對(duì)受損水體流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃進(jìn)行審批、問(wèn)責(zé)和懲罰，強(qiáng)化了聯(lián)邦政府對(duì)于州政府在各流域?qū)崿F(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求過(guò)程中的權(quán)責(zé)劃分和管理職能。《清潔水法》還將流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的規(guī)范化編制、審批要求、管理方案篩選和費(fèi)用效益分析等內(nèi)容一一法定化，以確保流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性和成本有效性，最終實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。美國(guó)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃在保護(hù)和改善美國(guó)地表水體的過(guò)程中發(fā)揮了不可忽視的作用，這為完善我國(guó)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

目前我國(guó)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃缺乏制度保障，規(guī)劃制定、審批、實(shí)施、評(píng)估缺乏法定的技術(shù)規(guī)范，同時(shí)也未能指出流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃在制定和實(shí)施過(guò)程中中央政府監(jiān)督地方政府的必要性。我國(guó)尚未建立起真正的流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度，現(xiàn)有的“水污染防治規(guī)劃”“水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案／細(xì)則”“碧水工程行動(dòng)計(jì)劃”“清潔水體行動(dòng)計(jì)劃”“流域水體達(dá)標(biāo)方案”等并不是真正意義上的水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃，且規(guī)劃目標(biāo)也不是針對(duì)完全實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求設(shè)定的，也未見(jiàn)對(duì)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度的研究報(bào)道。相對(duì)而言，國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)劃制度已經(jīng)相當(dāng)成熟，尤其是城市規(guī)劃制度、土地利用總體規(guī)劃制度，這些規(guī)劃制度的建立可以為我國(guó)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度設(shè)計(jì)提供可行性參考。流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃本身是流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度良好運(yùn)行的重要載體。流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃一般模式的研究，可為地方政府編制流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃提供具體思路。

基于以上背景，本書在借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)規(guī)劃制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下適合我國(guó)國(guó)情和水情的、基于水環(huán)境質(zhì)量的流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度。