三、概念界定

（一）政策

學者伊斯頓主張從權威性的角度來界定“政策”的含義，強調政府對于價值領域的控制。這一概念界定下的政策執行，我們看到的是權力自上而下的政策執行過程，即政府部門分配價值的過程。通過組織重構和配置資源，運用相關手段使政策對象服從相關規定，最終實現政策目標的過程。⁽⁹⁷⁾

學者科爾巴奇從不同角度定義了“政策”的概念，在科爾巴奇看來，政策是應用到具體環境中，需要不同的參與者共同作用，政策不單單是官方的目標，還包括眾多參與者之間為了維護現存秩序和權利的工具。⁽⁹⁸⁾

傳統的政策執行研究過多從政府的角度展開，分析執行主體、執行客體、利益相關者如何參與并貫徹執行政策。本書選用科爾巴奇對于政策的定義，結合參與者的政策參與、互動、協調、合作等活動對政策執行過程進行探討。

（二）社會政策

對于社會政策內涵的理解，仁者見仁，智者見智。社會政策作為一個為解決社會領域問題出現的社會行為，在其理論演變發展中，一直與實踐緊密相連。伴隨著西方社會政策實踐和理論的不斷發展變化，更需要結合特定的社會環境來理解相關的政策過程，這進一步促進和影響了歐洲、美國以及東亞地區社會政策思想的對比研究。

沃克爾曾指出，“有多少本關于社會政策的書籍，就有多少種社會政策的定義”。⁽⁹⁹⁾因此，如何界定社會政策的定義及外延，是一個非常關鍵的問題。瓦格納認為：“社會政策是運用立法和行政的手段，調節財產所得和勞動所得分配不均的各類政策總稱。”⁽¹⁰⁰⁾馬歇爾認為：“政府通過向市民提供服務或收入，從而對他們的福利產生直接的影響。”⁽¹⁰¹⁾蒂特馬斯認為：“所有為了滿足某些個人需求或為了服務廣泛社會利益的集體干預大致可分為三大類：社會福利、財政福利和職業福利。”⁽¹⁰²⁾從以上經典定義可以發現，社會政策是由一定主體提供一定社會資源從而解決社會問題，維護社會和諧穩定，消除社會排斥，實現社會公平正義，最終保障弱勢群體以及每個社會成員的生存和發展權利。

國內有關社會政策的研究起步較晚，一般認為社會政策是政府或其他組織在一定社會價值觀念的指導下，為了達到某種社會目標而采取的各種福利性社會服務行動的總和。關信平認為，“社會政策的實質是政府在社會福利實務領域中的干預行動”。⁽¹⁰³⁾從政府社會政策實踐角度來看，社會政策是政府面向廣大社會成員提供社會服務和進行社會管理的政策體系，偏向于困難群體。因此，社會政策既是一門學術專業，也是一種社會行動和社會實踐，它要求結合一定的歷史視野、理論分析和調查實踐。從其根本性來看，社會政策的核心是要對政策實踐展開縱向和橫向研究。從全球社會政策議題來看，社會政策探討和研究不同文化體制之下社會政策的發展、演變，以及借鑒和構建本土社會政策的發展軌跡。

當前，人們對社會政策的關注超過以往任何時期，大量新的社會政策不斷制定，這些社會政策既滿足了市場的需求，也滿足了不同層次、不同區域公民的需求。社會政策的發展讓廣大人民群眾有了更多的幸福感和獲得感。人們逐漸從“走近”社會政策（政策外圍）到“走進”社會政策（政策內核），對“社會政策脈搏”有了更深刻的了解和把握。這既符合近年來我國社會政策發展的理論路徑，也證明了社會政策道路是歷史的必然趨勢。本書引用社會政策的大眾化通用性內涵，將社會政策界定為：通過國家立法和行政干預，解決社會問題，促進社會安全，改善社會環境，增進社會福利的一系列行動準則和規定的總稱。其目標是保護在市場經濟條件下的公民社會權利和整個社會福祉，核心是解決市場經濟下的公民社會風險。⁽¹⁰⁴⁾

（三）政策執行

20世紀70年代，查爾斯·瓊斯（Charles O. Jones）提出：“政策執行是將組織、解釋和實施相結合的活動總稱。”⁽¹⁰⁵⁾我國臺灣學者林水波和張世賢認為：“政策執行是一種組合相關要素、扮演管理角色，適當進行裁量，培養士氣、化解沖突，從而實現特殊政策目標的動態的過程。”⁽¹⁰⁶⁾公共政策專家陳慶云把政策執行界定為：“為了實現政策目標，將政策內容轉變為現實的動態過程。”⁽¹⁰⁷⁾學者桑玉成等人認為，政策執行“就是通過積極的行為使政策方案得以實現的過程”。⁽¹⁰⁸⁾

盡管學者們對政策執行的界定和解釋是不同層面的，但是都揭示了政策執行具有動態性的本質。對于一項任務而言，只有實現了最終目標，實現了一定的政策結果，才能算是真正的執行。政策執行就是運用各種工具和手段，根據政策目標不斷調適自身行為模式的過程，也是各種執行活動和行為的集合。所以，本書將政策執行界定為：指令、組織、解釋和應用相互協調進而實現政策目標的過程。

（四）政策創新

按照約瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）的定義，創新就是“實施新的組合方式……創新分為三種形式：原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新”。⁽¹⁰⁹⁾對于政策創新而言，西方學者從20世紀60年代開始研究政策創新，沃克爾（Walker）和杰克（Jack L）1969年發表了題為《創新在美國各州的推廣》的論文，較早關注了政策創新這一研究主題，并最早提出了政策創新的定義，即“一個政府首次采納對它而言是‘新’的政策或者項目，不管這個政策或者項目在其他時間、地點是否已經被采納過”。⁽¹¹⁰⁾沃克爾關于政策創新的定義得到學術界的普遍認可。之后，美國、英國、新西蘭、加拿大等國的學者逐漸關注政策創新領域的研究。國內外關于政策創新研究的關注點有所不同，西方學者更加強調和關注政策的原創性、被應用和采納的次數以及具體情境轉變等，更加注重“創新”本身。

關于政策創新的內涵，國內外缺乏統一界定。當前關于政策創新的內涵主要有幾種不同的表達和詮釋：一是從經濟學視角出發，認為它是一種生產要素的新組合；二是從公共管理視角出發，認為政策創新是“政府因公共管理的使命需求與政策環境變化，以新的理念為指導，完善與優化公共政策，以實現社會資源優化配置和有效解決社會公共問題的重要政策行為”；三是從政策執行的角度出發，認為政策創新的核心與本質是“政府政策執行過程中的決策、價值、觀念、原則、主體、程序、思路、方法、內容和手段創新”。我國學者對于政策創新偏向于是政府根據現行政策環境變化及政府治理需求，為適應外部環境變化所做出的適應性政策改變，是政府治理的重要方式；在新理念的主導下對當前政策要素進行重新組合或注入新政策要素，優化公共政策，最終達到解決社會公共問題的目的。

隨著中國特色社會主義建設進入新時期、新階段，我們需要對社會政策各項要素進行重組、優化，充分發揮社會政策滿足社會需要、促進社會安全、改善社會環境、提升社會福祉等方面的價值和作用，驗證社會政策的相關功能和特點；以維護社會穩定、防范社會風險為核心，消除資源、權力、利益等方面的不平等，減少社會群體性風險，提升人民群眾的獲得感和滿意度；完善和彌補制度或結構漏洞和不足，從而有效解決社會問題。為此，本書從政策執行的角度出發，探尋、理解、挖掘、研究政策執行之后政府在相關層面所采取的策略和行動，呈現其“創新”的成分與內涵，將政策創新界定為政府以內部激勵和外部政策環境為起始點，政策執行過程中運用相關權力、借鑒相關經驗、學習相關方法以優化資源配置、有效解決社會問題、滿足民眾需求為目標的“新”的政策策略、行動和方式的總和。